II GSK 2418/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 5 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 860/13 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 860/13, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę J. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. uchylającą decyzję ostateczną w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2008 oraz odmowie przyznania tych płatności i nałożeniu sankcji, z następującym uzasadnieniem. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do gruntów rolnych za 2008 r. na łączną kwotę 33.367,06 zł. Przyznając płatności, o których mowa powyżej, organ uwzględnił w całości powierzchnię zadeklarowaną we wniosku skarżącego. Ten sam organ – postanowieniem z 24 kwietnia 2012 r. – wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej wydaniem ww. decyzji, wskazując na istotne dla sprawy, nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania pierwotnej decyzji, a nieznane organowi. Powodem tego działania była informacja przekazana przez P. W., z której wynikało, że jest on właścicielem działek ewidencyjnych, które we wniosku o przyznanie płatności deklarował skarżący, pomimo że nie był ich posiadaczem i faktycznym użytkownikiem. W wyniku wznowienia postępowania Kierownik BP ARiMR wydał [...] sierpnia 2012 r. decyzję, którą uchylił decyzję w sprawie przyznania płatności z [...] lutego 2009 r. oraz odmówił skarżącemu przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2008: z tytułu JPO i nałożył sankcję w wysokości 18.862,24 zł; a także z tytułu UPO do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w wysokości 13.503,70 zł. Dyrektor Oddziału zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2012 r. Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania ustalono, że użytkownikiem spornych działek rolnych nie był skarżący. Okoliczności te ustalono przede wszystkim w oparciu o oświadczenie samego skarżącego z 12 lipca 2012 r., gdzie oświadczył, że nie użytkował spornych działek a ich deklaracja we wniosku wynikała z upoważnienia jakie otrzymał od P. W. jako właściciela, do ubiegania się o płatności na te działki. Odnosząc się do zarzutów odwołania – co do żądania skarżącego przesłuchania świadków w jego obecności – Organ wskazał, że skarżący był informowany o dacie i miejscu przesłuchań świadków i nie skorzystał z możliwości uczestnictwa. Co do żądania skarżącego dołączenia nowych dowodów i świadków w sprawie, organ wskazał, iż czyniąc zadość żądaniu skarżącego wystosował 20 listopada 2012 r. zawiadomienie informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz o możliwości dostarczenia nowych dowodów w sprawie zgodnie z żądaniem strony. Organ zauważył, że skarżący mimo zgłoszonego zobowiązania do dostarczenia dowodów do dnia wydania decyzji nie podjął żadnych czynności w sprawie. Ustosunkowując się do podważania przez skarżącego wiarygodności wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej 7 marca 2012 r., organ wskazał podstawę prawną dokonania kontroli oraz wyjaśnił, że w sprawie przeprowadzona została kontrola na miejscu, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości. Zdaniem organu czynności kontrolne wykonane w gospodarstwie skarżącego przeprowadzone zostały z należytą starannością, a ich wyniki są wiarygodne i odzwierciedlają stan faktyczny kontrolowanych gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że kontrolowane orzeczenie zostało wydane we wznowionym postępowaniu, a więc w jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikowania ostatecznych decyzji administracyjnych, którego regulacja zawiera specyficzne rozwiązania normatywne, względem zasad regulujących zwykłe postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd stwierdził, że w konkretnych okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie można skutecznie podważać zasadności stanowiska organów obu instancji o występowaniu podstawy do wznowienia postępowania, określonej w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), w postaci ujawnienia się istotnej dla sprawy, nowej okoliczności stanu faktycznego, która istniała już co prawda w dniu wydania decyzji z 2008 r., a nie była jednak wtedy znana Kierownikowi BP ARiMR. Tą okolicznością – jest fakt rolniczego użytkowania części działek nr 21, 26, 199, 87, 108, 41, 416, 12, 23, 34/2, 162, 6/10, 544, 559, 589 objętych wnioskiem skarżącego, przez innych niż skarżący rolników. W ocenie Sądu bez znaczenia dla sprawy jest to, czy skarżący posiadał umowy dzierżawy na część zgłoszonych do płatności działek, a także to, że działek tych nie uprawiali H. Ż. i P. W. W sprawie dla oceny prawidłowości przyznania wnioskowanych przez skarżącego płatności istotne jest to, czy skarżący faktycznie te działki uprawiał. Sąd stwierdził, że ustalony przez organ stan faktyczny odnoszący się do posiadania przez skarżącego działek nr 21, 26, 199, 87, 108, 41, 416, 12, 23, 34/2, 162, 6/10, 544, 559, 589 świadczy o tym, że skarżący nie był ich posiadaczem, czyli faktycznie ich nie użytkował. Organy przeprowadziły w tym zakresie szerokie postępowanie dowodowe składające się: z przeprowadzenia kontroli na miejscu na poszczególnych działkach (20 czerwca i 5 lipca 2012 r.) oraz zgromadzeniu oświadczeń od licznych świadków – mieszkańców terenów na których znajdują się sporne działki i użytkowników tych działek. W ocenie Sądu zabrany materiał dowodowy uzasadniał odmowę przyznania wnioskowanych płatności przez skarżącego za 2008 r. co do działek nr 21, 26, 199, 87, 108, 41, 416, 12, 23, 34/2, 162, 6/10, 544, 559, 589 z uwagi na brak posiadania, jak również co do części działek nr 544, 559, 416, 130/4 294, 309, 12, 34/2, 76, 6/10, 12 z powodów ich nieutrzymywania zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy. Zdaniem Sądu organ II instancji odniósł się w sposób prawidłowy do wszystkich zarzutów odwołania, wyjaśniając, że skarżący był informowany o dacie i miejscu przesłuchań świadków i nie skorzystał z możliwości uczestnictwa, skarżący nie przedstawił dowodów, które kwestionowałyby zeznania świadków. Sąd podkreślił, że skarżący nie złożył zastrzeżeń do doręczonego mu raportu z kontroli, przez co zaakceptował poczynione w nim ustalenia. Odnosząc się do głównego zarzutu skarżącego zawartego w skardze, a dotyczącego niedoręczenia mu do rąk własnych pisma organu II instancji z dnia 20 listopada 2012 r. o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz o możliwości dostarczenia nowych dowodów w sprawie zgodnie z żądaniem strony, Sąd stwierdził, że jest to zarzut niezasadny. Z akt sprawy wynika, że pismo to zostało doręczone do rąk własnych skarżącego w dniu 22 listopada 2012 r. Co więcej skarżący stawił się do siedziby organu, zapoznał się z aktami i oświadczył, że złoży dodatkowe dowody, czego do dnia wydania decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. nie uczynił. Zatem zarzut ten pozbawiony jest jakichkolwiek podstaw. W przedmiotowej sprawie organy kompleksowo odniosły się do zebranego materiału dowodowego, a jednocześnie umożliwiły skarżącemu przedstawienie własnych środków dowodowych. Sąd nie dopatrzył się wreszcie istnienia w niniejszej sprawie okoliczności, które wyłączałyby dopuszczalność uchylenia we wznowionym postępowaniu pierwotnej decyzji z [...] lutego 2009 r. Sąd oddalił również wnioski dowodowe zawarte w skardze w postaci przesłuchania skarżącego, gdyż zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające tylko z dokumentów. J. G. skargą kasacyjną zaskarżył powyższe orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 67 § 1 i 5, art. 69 art. 72 § 1 i art. 73 p.p.s.a. przez dokonywanie doręczenia pism przez listonosza w innym miejscu niż miejsce zamieszkania czy pracy skarżącego, do rąk matki skarżącego, która nie jest domownikiem w gospodarstwie skarżącego, mieszka pod innym adresem niż skarżący, nie posiada pełnomocnictwa do odbioru pism w imieniu skarżącego, a Sąd nie zbadał tych okoliczności pomimo uwidocznienia faktu każdorazowego odbioru korespondencji przez matkę skarżącego i braku reakcji skarżącego na pisma sądu, w następstwie czego część korespondencji sądowej nie została doręczona skarżącemu a niektóre pisma dotarły do skarżącego z opóźnieniem, przy czym okoliczność powyższa skutkuje nieważnością postępowania zakończonego zaskarżonym wyrokiem albowiem z powodu braku doręczenia skarżącemu części korespondencji sądowej we właściwy sposób, nie miał on możliwości uczestnictwa w czynnościach dowodowych i zgłoszenia stosownych wniosków dowodowych, wobec czego skarżący został pozbawiony możności obrony swych praw, co skutkuje nieważnością postępowania i stanowi podstawę kasacyjna wymieniona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 6 p.p.s.a. przez brak niezbędnych pouczeń ze strony Sądu wobec skarżącego, skutkujący niemożnością skorzystania przez skarżącego ze swoich praw, przewidzianych w szczególności w art. 103, 104, 105, 106 § 2 i 3 p.p.s.a., skutecznego złożenia dalszych wniosków dowodowych; - art. 72 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarżący w prawidłowy sposób odebrał raport z kontroli działek na miejscu, pomimo tego, iż osoba która jest podpisana na potwierdzeniu odbioru nie jest domownikiem (nie mieszka ze skarżącymi) skarżącego i nie posiądą pełnomocnictwa skarżącego do odbioru pism sądowych; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie; - art. 106 § 2 i 3 p.p.s.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się i zgłoszenia swoich żądań, wniosków, złożenia wyczerpujących wyjaśnień. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Wskazać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie ze względów formalnych. Analiza przepisu art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Tak więc aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyroki NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08, z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09, publik.: http://orzeczenia.nsa.qov.pl/). Podkreślić należy jednocześnie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., II FSK 861/10 - publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ i cytowane tam orzecznictwo). Skarżący, w skardze kasacyjnej wskazał na zarzuty naruszenia art. 67 § 1 i 5, art. 69, art. 72 § 1 i art. 73 p.p.s.a., oraz powołując się na podstawę określoną w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. wskazał na naruszenie art. 6, art. 72, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) i art. 106 § 2 i 3 p.p.s.a. Sformułowanie powyższych zarzutów, jak również sprostowanie dokonane przez pełnomocnika Skarżącego na rozprawie w dniu 5 września 2014 r. wskazuje na to, iż dotyczą w zasadniczej mierze wadliwości postępowania przed organami administracji. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej, przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny celem zbadania, czy nastąpiło skonkretyzowanie powyższych zarzutów kasacyjnych wskazuje również na to, że odnosi się ono w zasadniczej mierze do naruszeń zaistniałych w toku postępowania przed organami ARiMR. Skarżący bowiem zarzuca, że z powodu błędnego doręczania korespondencji na etapie postępowania administracyjnego nie mógł brać udziału np. w oględzinach nieruchomości, przesłuchaniach świadka itp. Należy więc podkreślić, że aby skutecznie podnieść zarzuty odnoszące się do postępowania przed organami ARiMR należy wskazać podstawę skargi kasacyjnej w ramach której zarzuty te są formułowane (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Nadto, skarżący winien wskazać na przepis ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi który naruszył Sąd I instancji akceptując decyzję wydaną przez organ ARiMR (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ) oraz powiązać ją z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego stosowanymi przez ARiMR. Brak wskazania przepisów p.p.s.a. które naruszył Sąd I instancji w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego czyni zarzuty opisane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nieskutecznymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem za Skarżącego formułować zarzutów skargi kasacyjnej, nie może też domniemywać które z przepisów postępowania zostały naruszone. Skarżący natomiast formułując zarzuty skargi kasacyjnej wskazał wyłącznie na przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi które zostały naruszone odnosząc je do postępowania organów ARiMR. Skarżący w skardze kasacyjnej wskazuje również na zarzuty naruszenia przepisów art. 6, art. 106 § 2 i § 3 p.p.s.a. przez Sąd I instancji. Jednakże uzasadnienie to w odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 6, art. 106 § 2 i § 3 nie jest powiązane z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepisy art. 145 - 151 p.p.s.a. kształtują bowiem uprawnienia orzecznicze wojewódzkiego sądu administracyjnego. Prawidłowa konstrukcja skargi kasacyjnej wymaga, aby przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powiązać z odpowiednimi przepisami postępowania sądowoadministracyjnego naruszonymi przez Sąd I instancji w prowadzonym postępowaniu (np. art. 106 § 3 p.p.s.a.). Dopiero wtedy możliwe jest wykazanie, że Sąd I instancji, oddalając wskazany przez Skarżącego środek dowodowy, naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W treści skargi kasacyjnej Skarżący co prawda wskazał na art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. jednakże odniósł go do postępowania organów administracji publicznej, które jego zdaniem było dotknięte wadami, nie wiążąc go z odpowiednimi przepisami postępowania stosowanymi przez te organy. Dodać należy, że Skarżący zarzucając naruszenie art. 106 § 2 i 3 p.p.s.a. wskazał, że na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. uniemożliwiono mu wypowiedzenie się i zgłoszenie swoich żądań, wniosków czy złożenie wyczerpujących wyjaśnień. Zarzut ten okazał się nieuzasadniony. Jak wynika z protokołu rozprawy Skarżący miał możliwość wypowiedzenia się na wskazanej rozprawie, co znalazło odzwierciedlenie w protokole rozprawy. Jak wskazuje natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej, Skarżący zamierzał odnieść się do oględzin nieruchomości, oświadczeń świadków, skonfrontowania swoich zeznań z zeznaniami świadków. Analizując dowody zgromadzone w postępowaniu administracyjnym, wskazywał również, że Sąd I instancji na podstawie przeprowadzonych dowodów doszedł do błędnego przekonania, że Skarżący nie użytkował nieruchomości objętych dopłatami. Wskazać więc należy, że zakres kognicji sądu administracyjnego jest ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu i wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, a do tego zmierzał Skarżący. Natomiast przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne tylko z ograniczeniem do dowodu z dokumentu (art. 106 § 3 p.p.s.a.) i to w sytuacji, gdy wnioskowany dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem postępowania przed Sądem I instancji, nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 45). Zarzucając natomiast naruszenie art. 6 p.p.s.a. skarżący sformułował zarzut w trybie przypuszczającym, nie konkretyzując go. W tym stanie rzeczy zgodnie z art. 184 p.p.s.a. skarga podlegała oddaleniu.