II GSK 42/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 871/13 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie decyzji ostatecznej oraz odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z sankcjami oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 860/13, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę J. G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. uchylającą decyzję ostateczną w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2011 oraz odmowie przyznania tych płatności i nałożeniu sankcji, z następującym uzasadnieniem. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego do gruntów rolnych za 2011 r. na łączną kwotę 46.205,48 zł. Przyznając płatności, o których mowa powyżej, organ uwzględnił w całości powierzchnię zadeklarowaną we wniosku skarżącego. Ten sam organ – postanowieniem z 21 lutego 2012 r. – wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej wydaniem ww. decyzji, wskazując na istotne dla sprawy, nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania pierwotnej decyzji, a nieznane organowi. Powodem tego działania była informacja przekazana przez P. W., z której wynikało, że jest on właścicielem działek ewidencyjnych, które we wniosku o przyznanie płatności deklarował skarżący, pomimo że nie był ich posiadaczem i faktycznym użytkownikiem. W wyniku wznowienia postępowania Kierownik BP ARiMR wydał [...] sierpnia 2012 r. decyzję, którą uchylił decyzję w sprawie przyznania płatności z [...] listopada 2011 r. oraz odmówił skarżącemu przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2011: z tytułu JPO i nałożył sankcję w wysokości 35.734,57 zł; a także z tytułu UPO do powierzchni grupy upraw podstawowych i nałożył sankcję w wysokości 9822,92 zł. Dyrektor Oddziału zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] sierpnia 2012 r. Organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania ustalono, że użytkownikiem spornych działek rolnych nie był skarżący. Okoliczności te ustalono przede wszystkim w oparciu o oświadczenie samego skarżącego z 12 lipca 2012 r., gdzie oświadczył, że nie użytkował spornych działek a ich deklaracja we wniosku wynikała z upoważnienia jakie otrzymał od P. W. jako właściciela, do ubiegania się o płatności na te działki. Odnosząc się do zarzutów odwołania – co do żądania skarżącego przesłuchania świadków w jego obecności – Organ wskazał, że skarżący był informowany o dacie i miejscu przesłuchań świadków i nie skorzystał z możliwości uczestnictwa. Co do żądania skarżącego dołączenia nowych dowodów i świadków w sprawie, organ wskazał, iż czyniąc zadość żądaniu skarżącego wystosował 20 listopada 2012 r. zawiadomienie informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz o możliwości dostarczenia nowych dowodów w sprawie zgodnie z żądaniem strony. Organ zauważył, że skarżący mimo zgłoszonego zobowiązania do dostarczenia dowodów do dnia wydania decyzji nie podjął żadnych czynności w sprawie. Ustosunkowując się do podważania przez skarżącego wiarygodności wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej 7 marca 2012 r., organ wskazał podstawę prawną dokonania kontroli oraz wyjaśnił, że w sprawie przeprowadzona została kontrola na miejscu, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości. Zdaniem organu czynności kontrolne wykonane w gospodarstwie skarżącego przeprowadzone zostały z należytą starannością, a ich wyniki są wiarygodne i odzwierciedlają stan faktyczny kontrolowanych gruntów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę stwierdził, że w wyniku wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją ustalono, iż skarżący nie użytkował działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności. Podstawą takich ustaleń były m.in. wyjaśnienia samego skarżącego, który oświadczył, że nie użytkował spornych działek albowiem użytkowali je poprzedni właściciele. W ocenie Sądu taki stan rzeczy w pełni uzasadnił podjęcie decyzji - w oparciu o art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a.) - mocą której uchylono wcześniejszą decyzję o przyznaniu płatności na rok 2011, oraz odmówiono ich przyznania wraz z nałożeniem stosownych sankcji (rozstrzygnięcie podjęte w I instancji postępowania będącego przedmiotem oceny sądu). W ocenie Sądu prawidłowa jest również decyzja organu II instancji, która wydana została po właściwie przeprowadzonym postępowaniu. W toku tego postępowania skarżący otrzymał w dniu 22 listopada 2012 r. informację o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, jak również o możliwości dostarczenia nowych dowodów w sprawie. Takie nowe dowody nie zostały jednak przez niego wskazane. Z materiału dowodowego zgromadzonego w toku trwania postępowania administracyjnego wynika, iż fakt nieuprawiania spornych nieruchomości przez skarżącego został potwierdzony także innymi dowodami w tym stosowną kontrolą na miejscu, której wyników skarżący skutecznie nie zakwestionował oraz zeznaniami świadków. Sąd uznał za bezzasadne twierdzenie skargi, że wnioskodawca nie miał możliwości złożenia w postępowaniu administracyjnym własnych wniosków dowodowych. Za bezzasadne sąd uznał również wnioski zawarte w skardze a dotyczące przeprowadzenia w postępowaniu sądowym dowodów z zeznań świadków oraz z dokumentów w postaci rachunków potwierdzających pożyczanie maszyn rolniczych i zakupu nawozów sztucznych. Dowody te nie były niezbędne (w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a.) do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Skarżący przyznał bowiem, że nieruchomości objętych wnioskiem o płatności bezpośrednie nie uprawiał. Poza tym w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie przeprowadza się dowodu z zeznań świadków a jedynie dowody z dokumentów i to jedynie w zakresie wskazanym w art. 106 § 3 p.p.s.a. J. G. skargą kasacyjną zaskarżył powyższe orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. art. 67 § 1 i 5, art. 69, art. 72 § 1 i art. 73 p.p.s.a. przez dokonywanie doręczenia pism przez listonosza w innym miejscu niż miejsce zamieszkania czy pracy skarżącego, do rąk matki skarżącego, która nie jest domownikiem w gospodarstwie skarżącego, mieszka pod innym adresem niż skarżący, nie posiada pełnomocnictwa do odbioru pism w imieniu skarżącego, a Sąd nie zbadał tych okoliczności pomimo uwidocznienia faktu każdorazowego odbioru korespondencji przez matkę skarżącego i braku reakcji skarżącego na pisma sądu, w następstwie czego część korespondencji sądowej nie została doręczona skarżącemu a niektóre pisma dotarły do skarżącego z opóźnieniem, przy czym okoliczność powyższa skutkuje nieważnością postępowania zakończonego zaskarżonym wyrokiem albowiem z powodu braku doręczenia skarżącemu części korespondencji sądowej we właściwy sposób, nie miał on możliwości uczestnictwa w czynnościach dowodowych i zgłoszenia stosownych wniosków dowodowych, wobec czego skarżący został pozbawiony możności obrony swych praw, co skutkuje nieważnością postępowania i stanowi podstawę kasacyjna wymieniona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: - art. 6 p.p.s.a. przez brak niezbędnych pouczeń ze strony Sądu wobec skarżącego, skutkujący niemożnością skorzystania przez skarżącego ze swoich praw, przewidzianych w szczególności w art. 103, art. 104, art. 105, art. 106 § 2 i 3 p.p.s.a., skutecznego złożenia dalszych wniosków dowodowych; - art. 72 p.p.s.a. poprzez uznanie, że skarżący w prawidłowy sposób odebrał raport z kontroli działek na miejscu, pomimo tego, iż osoba która jest podpisana na potwierdzeniu odbioru nie jest domownikiem (nie mieszka ze skarżącymi) skarżącego i nie posiądą pełnomocnictwa skarżącego do odbioru pism sądowych; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie; - art. 106 § 2 i 3 p.p.s.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się i zgłoszenia swoich żądań, wniosków, złożenia wyczerpujących wyjaśnień. W dniu 26 lutego 2015 r. na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik J. G. złożył pismo nazwane Uzupełnienie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wskazać należy, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie ze względów formalnych. Analiza przepisu art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Tak więc aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyroki NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt I FSK 1289/08, z dnia 22 września 2010 r., sygn.akt II FSK 764/09, publik.: http://orzeczenia.nsa.qov.pl/). Podkreślić należy jednocześnie, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (por. np. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10 - publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ i cytowane tam orzecznictwo). Skarżący, w skardze kasacyjnej wskazał na zarzuty naruszenia art. 67 § 1 i 5, art. 69, art. 72 § 1 i art. 73 p.p.s.a. i stwierdził, że naruszenie tych przepisów prawa winno skutkować nieważnością postępowania bowiem strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw - art. 185 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Ponadto kasator powołując się na podstawę określoną w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. wskazał na naruszenie art. 6, art. 72, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) i art. 106 § 2 i 3 p.p.s.a. Sformułowanie powyższych zarzutów, jak również uzupełnienie dokonane przez pełnomocnika Skarżącego w piśmie z dnia 25 lutego 2015 r., wskazuje na to, iż dotyczą one w zasadniczej mierze wadliwości postępowania przed organami administracji publicznej. W tym miejscu należy podkreślić, że z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika jednoznacznie, że strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że nowe uzasadnienie, czy też uzupełnione uzasadnienie winno odnosić się do argumentacji prawnej do już zgłoszonych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Z treści pisma pełnomocnika strony wnoszącej skargę kasacyjną wynika, że kasator upatruje naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji w niepodejmowaniu działań z urzędu mających na celu dokonanie ustaleń faktycznych. Pomijając w tym miejscu kwestię zakresu postępowania przed sądem administracyjnym, należy jedynie wskazać, że z treści skargi kasacyjnej nie wynika aby kasator zarzucał Sądowi I instancji naruszenie art. 134 p.p.s.a. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej, przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny celem zbadania, czy nastąpiło skonkretyzowanie zarzutów kasacyjnych wskazuje również na to, że odnosi się ono w zasadniczej mierze do naruszeń zaistniałych w toku postępowania przed organami ARiMR. Skarżący bowiem zarzuca, że z powodu błędnego doręczania korespondencji na etapie postępowania administracyjnego nie mógł brać udziału np. w oględzinach nieruchomości, przesłuchaniach świadka itp. W związku z powyższym podkreślić należy, że w skardze kasacyjnej najdalej idącym zarzutem jest zarzut dotyczący nieważności postępowania, który strona wnosząca skargę kasacyjną wiąże z okolicznościami zaistniałymi w toku postępowania administracyjnego dotyczącymi doręczania korespondencji skarżącemu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten należy uznać za całkowicie bezzasadny. Stosownie do treści art. 185 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, między innymi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Pozbawienie możliwości obrony swych praw przez stronę polega na tym, że strona na skutek uchybień procesowych sądu lub strony przeciwnej nie może brać udziału w postępowaniu lub jego istotnej części, jeżeli skutki tych wadliwości nie mogły być usunięte na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku w danej instancji. Ustawowe określenie "pozbawienie możności obrony swych praw" należy rozumieć ściśle. Oznacza to, że występuje ono jedynie w razie zaistnienia kardynalnych uchybień dotyczących udziału strony w postępowaniu sądowym, a nie jakichkolwiek uchybień czy utrudnień w tym zakresie (vide wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2668/13, wyrok NSA z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2175/12 niepublikowane). Ponadto należy podkreślić, że aby skutecznie podnieść zarzuty odnoszące się do postępowania przed organami ARiMR należy wskazać podstawę skargi kasacyjnej w ramach której zarzuty te są formułowane (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Nadto skarżący winien wskazać na przepis ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi który naruszył Sąd I instancji akceptując decyzję wydaną przez organ ARiMR (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c) oraz powiązać ją z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego stosowanymi przez ARiMR. Brak wskazania przepisów p.p.s.a. które naruszył Sąd I instancji w powiązaniu z przepisami postępowania administracyjnego czyni zarzuty opisane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nieskutecznymi. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem za Skarżącego formułować zarzutów skargi kasacyjnej, nie może też domniemywać które z przepisów postępowania zostały naruszone. Skarżący natomiast formułując zarzuty skargi kasacyjnej wskazał wyłącznie na przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi które zostały naruszone odnosząc je do postępowania organów ARiMR. Skarżący w skardze kasacyjnej wskazuje również na zarzuty naruszenia przepisów art. 6, art. 106 § 2 i § 3 p.p.s.a. przez Sąd I instancji. Jednakże uzasadnienie to w odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 6, art. 106 § 2 i § 3 nie jest powiązane z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepisy art. 145 - 151 p.p.s.a. kształtują bowiem uprawnienia orzecznicze wojewódzkiego sądu administracyjnego. Prawidłowa konstrukcja skargi kasacyjnej wymaga, aby przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powiązać z odpowiednimi przepisami postępowania sądowoadministracyjnego naruszonymi przez Sąd I instancji w prowadzonym postępowaniu (np. art. 106 § 3 p.p.s.a.). Dopiero wtedy możliwe jest wykazanie, że Sąd I instancji, oddalając wskazany przez Skarżącego środek dowodowy, naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W treści skargi kasacyjnej Skarżący co prawda wskazał na art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. jednakże odniósł go do postępowania organów administracji publicznej, które jego zdaniem było dotknięte wadami, nie wiążąc go z odpowiednimi przepisami postępowania stosowanymi przez te organy. Dodać należy, że Skarżący zarzucając naruszenie art. 106 § 2 i 3 p.p.s.a. wskazał, że na rozprawie w dniu 18 września 2013 r. uniemożliwiono mu wypowiedzenie się i zgłoszenie swoich żądań, wniosków czy złożenie wyczerpujących wyjaśnień. Zarzut ten okazał się nieuzasadniony. Jak wynika z protokołu rozprawy Skarżący miał możliwość wypowiedzenia się na wskazanej rozprawie, co znalazło odzwierciedlenie w protokole rozprawy. Jak wskazuje natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej, Skarżący zamierzał odnieść się do oględzin nieruchomości, oświadczeń świadków, skonfrontowania swoich zeznań z zeznaniami świadków. Analizując dowody zgromadzone w postępowaniu administracyjnym, wskazywał również, że Sąd I instancji na podstawie przeprowadzonych dowodów doszedł do błędnego przekonania, że Skarżący nie użytkował nieruchomości objętych dopłatami. Wskazać więc należy, że zakres kognicji sądu administracyjnego jest ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu i wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, a do tego zmierzał Skarżący. Natomiast przeprowadzenie przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne tylko z ograniczeniem do dowodu z dokumentu (art. 106 § 3 p.p.s.a.) i to w sytuacji, gdy wnioskowany dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Celem postępowania przed Sądem I instancji, nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 45). Zarzucając natomiast naruszenie art. 6 p.p.s.a. skarżący sformułował zarzut w trybie przypuszczającym, nie konkretyzując go. Jednocześnie należy podkreślić, że wyrażony w art. 6 p.p.s.a. obowiązek udzielania stronie pomocy nie oznacza, że sąd jest zobowiązany do szczegółowego instruowania strony, co do wszelkich jej możliwych zachowań, ani też do przestrzegania strony przed lekkomyślnym nietroszczeniem się o jej własne interesy zalecania takich działań, które każdy dorosły i zapobiegliwy człowiek podejmuje z własnej inicjatywy w swoich życiowych sprawach, na podstawie własnych doświadczeń życiowych (vide wyrok SN z 13 lipca 2000 r., sygn. II UKN 639/99, OSNAPiUS 2002/3/78). Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.