VII SA/Wa 2145/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant Spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi B. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] na podstawie art. 97 § 4 w zw. z art. 101, ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej zw. kpa, art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1592 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu wniosku B. P. o zawieszenie postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek M. Z., z dnia 18 października 2011 r. w sprawie rozbiórki budynku przy uI. K. [...] w W., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego. W dniu 11 stycznia 2012 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy M. wpłynął wniosek B. P. w sprawie zawieszenia postępowania w związku z wystąpieniem do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] o przeprowadzenie oględzin budynku przy ul. K. [...] w W. Organ stwierdził, że z pisma B. P. wynika, że prowadzone przez PINB postępowanie w trybie nadzoru budowlanego stanowi w niniejszej sprawie zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto zdaniem wnioskodawcy sprawy rozbiórki budynku przy ul. K. [...] nie można rozstrzygnąć bez przeprowadzenia wizji lokalnej budynku przy ul. K. [...]. Ma ona objąć szereg zagadnień, których wyjaśnienie jest niezbędne, aby na skutek planowanej rozbiórki nie doszło do katastrofy budowlanej oraz nieodwracalnych i poważnych uszkodzeń budynku, a także poważnego niebezpieczeństwa dla przebywających w nim osób. W dniu 23 kwietnia 2012 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy M. wpłynęło pismo Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] stanowiące odpowiedź na wniosek B. P. o przeprowadzenie oględzin budynku przy ul. K. [...] w W. w celu ustalenia sposobu (technologii) połączenia ww. budynku z budynkiem przy ul. K. oraz wzajemnego ich oddziaływania w celu zebrania informacji niezbędnych do uniknięcia katastrofy budowlanej w trakcie rozbiórki budynku przy ul. K. [...] oraz uszkodzenia budynków sąsiednich. Z pisma tego wynika, że prowadzone jest postępowanie egzekucyjne przez organ nadzoru budowlanego w sprawie nakazu opróżnienia budynku mieszkalnego przy ul. K. [...] oraz umieszczenia zawiadomienia o zagrożeniu bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz zakazie użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. K. [...], wykonania doraźnych zabezpieczeń uniemożliwiających dostęp osób trzecich do strefy zagrożenia. Zgodnie z pismem Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego [...] przeprowadzenie kontroli w zakresie wniosku B. P. jest bezpodstawne, bowiem wniosek o pozwolenie na rozbiórkę wraz z kompletną dokumentacją został złożony w Urzędzie [...]. Ponadto organ nadzoru budowlanego stwierdził, że w świetle przepisów art. 83 ustawy Prawo budowlane nie jest zobowiązany do przeprowadzenia kontroli w celu określonym przez wnioskodawcę, gdyż wszelkie opracowania, dokumenty dotyczące przedmiotowej rozbiórki zostały złożone przez inwestora W WAB dla Dzielnicy M. Organ po analizie złożonej przez inwestora – M. Z. dokumentacji oraz ww. stanowiska Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wykazała, że przeprowadzenie oględzin budynku przy ul. K. [...] nie stanowi zagadnienia wstępnego, w związku z czym, zawieszenie postępowania administracyjnego w trybie art. 97 § 4 kpa uznał za bezprzedmiotowe. Zażalenie na ww. postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2012 r. wniósł B. P. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że przez zagadnienie wstępne rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej sprawie. Co więcej samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie rozstrzygnięcia. Wyjaśnił także, że przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Prejudykat powinien mieć charakter prawny, a nie faktyczny i musi wpływać na rozpatrzenie sprawy głównej. Chodzi tu o bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozpatrzenia zagadnienia wstępnego. Uzasadniając wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek M. Z. w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego przy ul. K. [...] w W. B. P. wskazał okoliczność, iż wystąpił on do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z wnioskiem o przeprowadzenie oględzin budynku przy ul. K. [...], celem ustalenia sposobu połączenia przedmiotowego budynku, z położonym przy ul. K. [...] z budynkiem stanowiącym własność skarżącego. W ocenie Wojewody [...] wskazana wyżej okoliczności nie stanowi zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, z uwagi na fakt, że sposób połączenia dwóch budynków ponad wszelką wątpliwość stanowi zagadnienie faktyczne o charakterze technicznym, a nie zagadnienie prawne. W konsekwencji zagadnienie takie nie stanowi bezwzględnej przeszkody dla rozpoznania wniosku M. Z., w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego przy ul. K. [...]. Skargę do sądu administracyjnego na ww. postanowienie złożył B. P. Zaskarżył powyższe postanowienie w całości zarzucając naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie zawieszania postępowania pomimo występowania w sprawie zagadnienia wstępnego wymagającego rozstrzygnięcia przez inny organ przed rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta [...] nr [...] i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że Wojewoda [...] w zaskarżonym postanowieniu zawarł błędne pouczenie o prawie zaskarżenia. Ponadto skarżone postanowienie zapadło na skutek błędnej wykładni pojęcia zagadnienia wstępnego o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Organ prowadzący postępowanie administracyjne o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę powziął wątpliwość co do własnych kompetencji w przedmiocie oceny połączenia budynku, który ma być rozebrany, z budynkiem przy ul. K. [...]. Wbrew twierdzeniu organu, nie jest to zagadnienie ściśle faktyczne, a prawne. Wiąże się bowiem z naruszeniem prawa własności skarżącego, a więc uzasadnionych interesów jako strony postępowania które organ powinien mieć na względzie prowadząc postępowanie i wydając decyzję (art. 5 ust 1 pkt 9 ustawy prawo budowlane). Skarżący podniósł, że jeżeli organ prowadzący postępowanie w przedmiocie rozbiórki uważa, że pewne czynności powinny być przeprowadzone przez inny organ, w tym wypadku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, to winien był zawiesić postępowanie administracyjne i zwrócić się do tego organu o rozstrzygnięcie. Kwestia połączenia budynku objętego wnioskiem o rozbiórkę z budynkiem skarżącego nie jest wyłącznie zagadnieniem faktycznym. Jeżeli obydwa te budynki są tak ze sobą połączone, że pewne ich elementy stanowią ze swej istoty części wspólne (a takimi są elementy konstrukcji wspólnie wykorzystywane przez każdy z budynków), to do ingerencji w te części budynku konieczna będzie zgoda skarżącego jako właściciela. Nie można zatem wydać decyzji o rozbiórce bez rozpoznania zagadnienia wstępnego mającego charakter prawny, czym niewątpliwie jest wyjaśnienie kwestii własności elementów konstrukcyjnych na których wspiera się każdy z budynków. Decyduje to bowiem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli okazałoby się, że wnioskodawca nie może się wylegitymować takim prawem co do wszystkich elementów budynku objętych wnioskiem o rozbiórkę, decyzja o pozwoleniu na rozbiórkę nie powinna zostać wydana. W tym celu jednak konieczne jest zawieszenie postępowania i skierowanie zagadnienia do organu właściwego, gdyż jak wyżej podkreślono, organ I instancji stwierdził że do takich ustaleń nie ma kompetencji. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Zgodnie z art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Jednocześnie z art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że stronie służy zażalenie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że przepis art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego do dnia 10 kwietnia 2011r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiego brzmienia przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień w przedmiocie zawieszenia, tj. 1/ postanowienie o zawieszeniu postępowania, 2/ postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, 3/ postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania, 4/ postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zmiana Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011r. (a więc obowiązująca już w dacie wydania postanowienia organu I instancji) zmieniła treść art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten obecnie stanowi, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Zatem wolą ustawodawcy dokonującego m.in. nowelizacji art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego było wykluczenie możliwości zaskarżania postanowień o odmowie zawieszenia postępowania i poddanie kontroli instancyjnej jedynie tych postanowień, które skutkują wstrzymaniem toku postępowania, a więc postanowień o zawieszeniu postępowania lub o odmowie jego podjęcia. Wynika to chociażby z treści uzasadnienia do projektu ustawy nowelizacyjnej, w którym podano między innymi, iż ocena przeprowadzonego postępowania przed jego zawieszeniem i po jego podjęciu jest możliwa przez organ wyższego stopnia w ramach rozpatrywania przez ten organ odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Oprócz treści uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej Kodeks postępowania administracyjnego, wskazuje na to także wyodrębnienie w redakcji ww. przepisu expressis verbis postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania jako tego aktu, na który przysługuje omawiany środek zaskarżenia. Zważyć bowiem należy, że gdyby celem prawodawcy było poddanie kontroli instancyjnej wszystkich tych postanowień, a za taką interpretacją przepisu art.101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego w jego pierwotnym brzmieniu opowiadało się orzecznictwo i doktryna, wówczas zbędna byłaby jego nowelizacja. Zdaniem Sądu, dodanie do dotychczasowej treści art. 101 § 3 k.p.a. sformułowania "albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania" zmienia sens i rozumienie zawartego w tym przepisie pojęcia "w sprawie zawieszenia" w taki sposób, że od 11 kwietnia 2011 r. oznacza ono jedynie postanowienie o zawieszeniu postępowania. Skoro zażalenie nie służy na podjęcie zawieszonego postępowania, to nie może też służyć na odmowę zawieszenia postępowania, gdyż skutek obu tych postanowień jest taki sam, a mianowicie oznacza, że postępowanie administracyjne jest kontynuowane. Organ w jednym i w drugim przypadku (zarówno przy postanowieniu o odmowie zawieszenia, jak i przy postanowieniu o podjęciu zawieszonego postępowania) ocenia czy istnieją przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego. Wykładając obecnie treść art. 101 § 3 k.p.a. należy również mieć na względzie, że chodzi o kontrolę incydentalnej kwestii (zawieszenia postępowania). Ma ona jednak istotne znaczenie tylko w przypadku gdy dochodzi do wstrzymania toku postępowania. Brak jest takich okoliczności, które przemawiałyby za przyjęciem dopuszczalności zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia, w sytuacji gdy nie przysługuje ono na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania. W każdym z tych przypadków bowiem zasadność odmowy zawieszenia i zasadność podjęcia zawieszonego postępowania podlegać będzie kontroli instancyjnej w ramach odwołania od decyzji. Podobne stanowisko na tle wprowadzonej przez ustawodawcę zmiany ww. przepisu wyrażone zostało już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku - z dnia 29 września 2011 r., sygn. II SA/Bk 466/11, Baza Orzeczeń LEX nr 1122843 i z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. II SA/Bk 513/11, oraz postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. II SA/Wa 2184/11 i z dnia 22 marca 2012 r., sygn. V SA/Wa 270/12, a także wyroki tego Sądu z 16 lutego 2012 r., sygn. IV SA/Wa 1822/11 i z 25 kwietnia 2012 r., sygn. VII SA/Wa 127/12 - wszystkie dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl). W doktrynie wskazuje się, że brak możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania usprawiedliwia potrzeba zachowania zasady szybkości postępowania i niedopuszczania do jego przewlekłości. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na podobieństwo regulacji zawartej w art. 101 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego do art. 194 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ten ostatni przepis stanowi, że zażalenie do Naczelnego Sądu Administracyjnego przysługuje na postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego w przypadkach przewidzianych w ustawie, a ponadto na postanowienia, których przedmiotem jest zawieszenie postępowania i odmowa podjęcia zawieszonego postępowania. Na tle tego przepisu nie ma wątpliwości, że zażalenie dopuszczalne jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Pozostałe dwa rodzaje postanowień "w przedmiocie" czy też "w sprawie" zawieszenia", tj. postanowienie odmawiające zawieszenia i postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie są zaskarżalne. Przyjęte w Kodeksie postępowania administracyjnego po 10 kwietnia 2011r. analogiczne rozwiązanie kwestii zaskarżalności postanowień w przedmiocie (w sprawie) zawieszenia uzasadnia podobną jego wykładnię (vide : wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 lutego 2013r., IV SA/Po 991/12). Wobec powyższego stwierdzić należy, że skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to środek ten stronie nie przysługuje. Stosownie zaś do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania (regulacja ta zgodnie z powołanym wyżej art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego ma odpowiednie zastosowanie do zażaleń). Podkreślić przy tym należy, że przepis art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego obliguje organ odwoławczy do badania, w pierwszej kolejności, dopuszczalności zażalenia (w tym przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Skoro zaś w kontrolowanej sprawie zaszedł przypadek przedmiotowej niedopuszczalności środka zaskarżenia, z tej racji iż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, to brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania zażalenia. Rozpoznanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenia na postanowienie z dnia [...] maja 2012 r., jako niedopuszczalnego środka odwoławczego stanowiło rażące naruszenie prawa. Zażalenie skarżącego było bowiem w istocie zażaleniem niedopuszczalnym. Organ II instancji winien zatem stwierdzić niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego zażalenia na podstawie przepisu art. 134 k.p.a. Merytoryczne zaś rozpoznanie niedopuszczalnego zażalenia stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 ust. 2 w zw. z art. 141 § 1 k.p.a.). Z powyższych względów należało na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt. 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzec jak w sentencji. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 w/w ustawy.