I OSK 3072/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) sędzia del. WSA Stanisław Nitecki Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 761/13 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 761/13 oddalił skargę M.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 4 Kpa, decyzją z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy swoją poprzedzającą decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. o odmowie przyznania M.K. renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu – J. K. Jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 2013 r., o przyznanie świadczenia wystąpiła matka zainteresowanej – B. R. Po wydaniu decyzji odmownej z dnia [...] grudnia 2012 r., M. K. uzyskała pełnoletniość ([...] grudnia 2012 r.) i w dalszym postępowaniu występowała już samodzielnie. M.K. urodziła się w dniu [...] grudnia 1994 r. Jej ojciec – J. K. urodził się w 1958 r. i zmarł w dniu [...] czerwca 2012 r. Na przestrzeni [...] lat życia J. K. udokumentowano jedynie 12 lat, 9 miesięcy i 2 dni okresów składkowych. W 10-leciu przed śmiercią (od dnia 18 czerwca 2002 r. do dnia 17 czerwca 2012 r.) - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych, wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano tylko 19 dni takich okresów. W okresie od dnia 21 maja 1996 r. do dnia 4 marca 2012 r. J. K. nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Z akt sprawy nie wynika, aby w wykazanych okresach nie mógł on kontynuować zatrudnienia, na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że nie orzeczono wobec niego całkowitej niezdolności do pracy. Zatem, w ocenie organu nie istniały okoliczności (np. stan zdrowia), które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia, co było niezbędne do uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W sprawie nie przedłożono nadto żadnego materiału dowodowego świadczącego o tym, że wykazane okresy braku ubezpieczenia były spowodowane szczególnymi okolicznościami. Powołując się na powyższe, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził brak wystąpienia w sprawie szczególnych okoliczności, uzasadniających, zgodnie z treścią art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), przyznanie dochodzonego świadczenia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.K. wskazała, iż jej ojciec był alkoholikiem. Jego leczenie w Poradni Odwykowej w G. było bezskuteczne. M.K. pragnie ukończyć szkolę fryzjerską, w czym upatruje możliwość usamodzielnienia się. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wnosił o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2004 r. nr 39, poz. 353 ze zm.) ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie, przy czym do przyznania tego świadczenia niezbędne jest łączne spełnienie wszystkich wyżej wymienionych warunków. W ocenie Sądu, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych prawidłowo ocenił zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy, nie dopatrując się wystąpienia szczególnych okoliczności, które usprawiedliwiałyby brak wypracowania przez J. K. odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego, uprawniającego jego córkę – M. K. do uzyskania po śmierci ojca renty rodzinnej w drodze wyjątku. Wypracowane przez 54 letniego mężczyznę zaledwie niepełnych 13 lat ubezpieczenia, w tym w okresie ostatnich 5 lat życia tylko 19 dni okresów składkowych są całkowicie nieadekwatne do wieku J. K. W sprawie występuje także brak jakichkolwiek okoliczności uzasadniających taką bezczynność zawodową, poza bezrobociem, co w żaden sposób nie może stanowić okoliczności wyjątkowej, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powyższe ustalenia przemawiają za prawidłowością podjętych przez organ rozstrzygnięć. Nadto, M.K. od dnia [...] grudnia 2012 r. jest osobą pełnoletnią i nawet zakładając (na co wskazuje pełnomocnik skarżącej na rozprawie), iż przez pewien okres była ona niezdolna do pracy z uwagi na chorobę serca, to wobec permanentnej bezczynności zawodowej jej ojca, brak jest w sprawie usprawiedliwienia dla braku wypracowania przez J. K. niezbędnego minimalnego okresu składkowego, warunkującego przyznanie renty rodzinnej, co z kolei uniemożliwia zastosowanie dobrodziejstwa przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Podkreślenia wymaga tu, iż poprzez sformułowanie "szczególne okoliczności" rozumie się okoliczności leżące po stronie osoby, na której spoczywa obowiązek wypracowania stosownego okresu ubezpieczeniowego (to jest na J. K.), nie zaś po stronie osoby mającej czerpać z faktu wypracowania tego okresu korzyści w postaci renty rodzinnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegł potrzeby skarżącej, jej chęć ukończenia szkoły fryzjerskiej i dążenie do usamodzielnienia się. Jednakże konstrukcja prawna przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i przyznanie dochodzonego w tym trybie świadczenia, uzależnione jest nie od sytuacji materialnej skarżącej i jej sytuacji życiowej, ale od istnienia obiektywnych okoliczności usprawiedliwiających brak po stronie ubezpieczonego wypracowania minimalnych okresów ubezpieczenia. Po stronie J. K. usprawiedliwienia tych okoliczności nie sposób się doszukać. Drastycznie długi okres pozostawania J. K. bez zatrudnienia świadczy, iż jego próbę przezwyciężenia choroby alkoholowej, nie można uznać za walkę z tym nałogiem i chęć zmiany swojego życia. Także, co słusznie podkreślił organ w uzasadnieniu decyzji, fakt zarejestrowania J. K. w urzędzie pracy jako osoby bezrobotnej, nie stanowi ani okresu składkowego, ani nie stanowi sam w sobie, okoliczności usprawiedliwiającej brak zatrudnienia. Podjęte w niniejszej sprawie decyzje Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2013 r. i wcześniejsza z dnia [...] grudnia 2012 r., odmawiająca przyznania świadczenia w drodze wyjątku są z powyższych względów zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przy podejmowaniu tych decyzji, które mogłoby skutkować ich uchyleniem bądź stwierdzeniem ich nieważności. Dlatego, mając powyższe na uwadze, Sąd skargę oddalił. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła M. K., zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucając: a. naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że ojciec skarżącej J. K. oraz skarżąca nie spełniają przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku na podstawie w/w przepisu; b. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, tj. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu z naruszeniem przez organ administracji publicznej art. 80 k.p.a. poprzez nie zebranie w sprawie całokształtu materiału dowodowego, co spowodowane było nie wezwaniem skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez dołączenie dokumentacji medycznej dotyczącej choroby alkoholowej ojca skarżącej oraz stanu zdrowia skarżącej oraz art. 7, 9, 77 i 107 k.p.a. poprzez niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie przyczyn niepodejmowania zatrudnienia przez ojca skarżącej, wpływu choroby alkoholowej na zdolność do podjęcia pracy, których to naruszeń Sąd I Instancji nie uwzględnił dokonując oceny działań organu administracji publicznej i w konsekwencji niesłusznie oddalił skargę; Mając powyższe na uwadze, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej z urzędu, która w całości nie została opłacona, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut naruszenia art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie zaszły szczególne okoliczności, w wyniku których ojciec skarżącej, zmarły J. K., nie spełnił warunków wymaganych do uzyskania emerytury lub renty w trybie zwykłym, nie jest zasadny. Nie jest też zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a., które miało wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Wymienione warunki muszą być spełnione łącznie. Powyższy przepis umożliwia przyznanie odpowiedniego świadczenia decyzją Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, pod warunkiem, że istnieją szczególnie uzasadnione okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne. Należy zgodzić się z poglądem, że dopiero wykazanie tych szczególnych okoliczności powoduje dalsze ustalenia co do przesłanek niezdolności do pracy lub wieku uniemożliwiającego osobie ubiegającej się o świadczenie lub członkowi rodziny, podjęcie zatrudnienia oraz braku niezbędnych środków do życia. W niniejszej sprawie spór dotyczył głównie tego, czy zachodziły "szczególne okoliczności", które uniemożliwiły ojcu skarżącej spełnienie warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty. Strona wnosząca skargę kasacyjną twierdzi, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, które udaremniły ojcu skarżącej możliwość uzyskania świadczenia rentowego w zwykłym trybie. Powyższe stanowisko wymaga interpretacji zastosowanego art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ze szczególnym uwzględnieniem pojęcia "szczególnych okoliczności". Wykładnię tego przepisu ułatwia bogate orzecznictwo i doktryna, które zwłaszcza co do rozumienia "szczególnych okoliczności" są w istocie jednolite. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby (por. m. in. wyrok NSA z dnia 19.11.2010 r., sygn.. akt I OSK 1369/10, LEX nr 744985; wyrok NSA z dnia 24.08.2006 r., sygn. akt I OSK 425/06, LEX nr 275547; wyrok NSA z dnia 13.12.2000 r., sygn. akt II SA1936/00, LEX nr 51005). W przepisie tym nie chodzi zatem o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów f tycznych pod tym kątem. Innymi słowy, na podstawie normy zawartej w tym przepisie, organ podejmuje decyzję, kierując się uznaniem administracyjnym. Określenie, że muszą zaistnieć szczególnie uzasadnione okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy zatem do oceny organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie, indywidualizując każdy rozpatrywany przypadek. Nie może też budzić wątpliwości, że to podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, który w niniejszej sprawie uznał, że nie zachodzą wymagane ustawą szczególnie uzasadnione okoliczności, prawidłowo stwierdził, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a więc, że nie można decyzji tego organu zarzucić dowolności rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie istotny jest fakt, że zmarły w wieku [...] lat ojciec skarżącej – J. K. miał udokumentowanych jedynie 12 lat, 9 miesięcy i 2 dni . okresów składkowych. W okresie 10 lat przed śmiercią, ojciec skarżącej, jak wskazuje organ na podstawie zebranej dokumentacji, "zamiast" 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, miał udokumentowanych tylko 19 dni takich okresów. W okresie od dnia 21 maja 1996 r. do dnia 4 marca 2012 r. J. K. nie podejmował żadnego zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Ojciec skarżącej nie legitymował się też orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy. Organ, oraz orzekający w sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie przyjęli, zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa (por. wyrok NSa z dnia 19.11.2010 r., sygn.. akt I OSK 1369/10, LEX nr 744985), iż fakt zarejestrowania ojca skarżącej w urzędzie pracy jako osoby bezrobotnej nie stanowi sam w sobie okoliczności usprawiedliwiającej brak zatrudnienia. Uwzględniając powyższe, należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że ustalone fakty organ trafnie ocenił pod kątem przesłanki "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych, dochodząc do wniosku, że w niniejszej sprawie, przesłanka taka nie zachodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku trafnie też przyjął, iż powyższej oceny nie zmieniłoby ujawnienie w toku postępowania administracyjnego faktu choroby alkoholowej ojca skarżącego (fakt ten został zgłoszony dopiero w skardze). Można zgodzić się z opinią Sądu, że tak długi okres pozostawania ojca skarżącej bez zatrudnienia lub prowadzenia działalności gospodarczej, jaki wynika z dokumentacji, świadczy o nieskutecznych próbach przezwyciężania tej choroby. W orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że nieleczona choroba alkoholowa sama w sobie nie może być uznawana za szczególną okoliczność usprawiedliwiającą przerwy w ubezpieczeniu (por. m. in. wyrok NSA z dnia 19.11.2011 r., sygn.. akt I OSK 1282/10, LEX nr 744066 oraz wyrok WSA z 24.11.2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1544/06, LEX nr 328853 i wyrok WSA z 28 kwietnia 2009 r., sygn.. akt II SA/91/09, LEX nr 536190). W związku z powyższym nie sposób przyjąć, że organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego: art. 7, art. 9, art. 77, art. 80 oraz art. 107 k.p.a. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku nie może odbywać się w zupełnym oderwaniu od przepisów regulujących przyznawanie świadczeń na zasadach ogólnych. Nie bez powodu ustawodawca posłużył się sformułowaniem wskazującym, że tylko tym ubezpieczonym, którzy "wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty", Prezes ZUS może przyznać świadczenie w drodze wyjątku. Wychodząc z zasad systemowych, na jakich oparte są założenia ubezpieczeń społecznych, których częścią jest art. 83 ustawy emerytalnej, i kierując się względami wykładni funkcjonalnej, trudno byłoby przyjąć, by stwarzał on podstawę przyznawania świadczeń w drodze wyjątku w zupełnym oderwaniu od wymaganego okresu ubezpieczenia, chociaż niewystarczającego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Stan faktyczny niniejszej sprawy wskazuje na to, iż prawidłowe jest uznanie, że nie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie skarżącej świadczenia w drodze wyjątku. O wyjątkowości podnoszonych przez stronę okoliczności nie może zwłaszcza przesądzać jej subiektywne przekonanie, lecz muszą to być takie okoliczności, które ze względów obiektywnych mogą być traktowane jako szczególne (wyjątkowe). Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.