IV SAB/Wa 69/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Sędzia WSA – Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. K. na bezczynność Rady Gminy L. w przedmiocie przystąpienia do dokonania zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego postanawia: - odrzucić skargę. Wnioskiem z dnia 16 października 2012r. E. K. zwróciła się do Rady Gminy L. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w oparciu o art. 101 a ustawy o samorządzie gminnym polegającego na niewykonywaniu czynności nakazanych prawem, o których mowa w art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podniosła, że uchwała nr [...] Rady Gminy L. z dnia [...] czerwca 1999r. w sprawie planu miejscowego narusza w sposób istotny postanowienia ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan ten obejmuje grunty położone we wsi W. w gminie L., a skarżąca jest właścicielem działek położonych w obrębie tego planu. Pismem z dnia 6 grudnia 2012r. organ w odpowiedzi na powyższe wezwanie stwierdził, że plan miejscowy z 1999r. nadal obowiązuje, co wynika z art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sama zmiana ustawy nie powoduje jego nieważności. Ponadto pod koniec poprzedniej kadencji Rada Gminy podjęła uchwałę o przystąpieniu do zmiany obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego po uprzednim stwierdzeniu jego nieaktualności. Zasadne jest więc przeprowadzenie aktualności planu po uchwaleniu zmiany studium kierując się jego wytycznymi. Skargę do sądu administracyjnego w sprawie niewykonania czynności nakazanych prawem wniosła E. K.. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że rada gminy ma ustawowy obowiązek wynikający z art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co najmniej raz w czasie kadencji formułowania ocen w sprawie aktualności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W wypadku uznania ich za nieaktualne ma obowiązek podjęcia działań, o których mowa w art. 27 ustawy o planowaniu. Rada Gminy pomimo upływu kolejnej trzeciej kadencji nie podjęła uchwały o aktualności lub nieaktualności planu miejscowego z 1999r. Rada nie podjęła aktualizacji planu pomimo, że obowiązujący plan z 1999r. przewiduje konkretyzację ustaleń planistycznych w zakresie przeznaczania i sposobu zagospodarowania terenów poprzez uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem w aktualnym stanie prawnym wydawanie takich decyzji jest niedopuszczalne. Plan ten nie spełnia wymogów funkcjonalnych, o których mowa w art. 32 ustawy o planowaniu. W odpowiedzi na skargę rada Gminy L. wniosła o jej oddalenie. Odnośnie naruszenia art. 32 stwierdzono, że [...] lipca 2010r. Rada Gminy podjęła uchwałę o przystąpieniu do zmiany obwiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zatem po uchwaleniu studium zostanie wydana ocena aktualności obowiązujących planów. Zarzut dotyczący braku aktualizacji planu jest niezasadny gdyż w obecnym stanie prawnym nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy dla terenów objętych planem miejscowym. W piśmie procesowym z dnia 9 kwietnia 2013r. skarżąca oświadczyła, że przedmiotem skargi jest bezczynność Rady Gminy L. polegająca na niewykonywaniu czynności nakazanych prawem – wynikających z art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1 ustawy). Skarga w niniejszej sprawie została oparta właśnie na cytowanym wyżej przepisie art. 101a ustawy. Stanowi zatem specyficzną skargę na bezczynność organu gminy, niezależną od skargi na bezczynność określonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a. Regulacja zawarta w art. 101a ustawy o samorządzie gminnym będzie miała zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego. W związku z powyższym niedopuszczalna będzie skarga w sytuacji, gdy organ uchwałodawczy ma jedynie możliwość, a nie obowiązek podjęcia stosownej uchwały. Skarżąca wnosząc skargę na bezczynność wskazała na art. 32 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012r, poz. 647 ze zm.) i domagała się zobowiązania Rady Gminy L. do podjęcia uchwały w sprawie aktualności planu miejscowego z 1999r. Twierdzi, że konkretne zapisy tego planu pozostają w sprzeczności z obowiązującą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższego konieczne jest wydanie uchwały o uznaniu ich za nieaktualne i podjęcie działań zmierzających do zmiany tego planu. Przedmiotem zatem skargi nie jest bezczynność organu w sprawie przystąpienia do zmiany planu miejscowego, lecz bezczynność w sprawie podjęcia uchwały o stwierdzeniu nieaktualności tego planu – taka jest intencja skarżącej, co wynika z rodzaju argumentów przytoczonych w skardze. O ile w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd o niedopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie podjęcia uchwały o zmianie planu miejscowego (odpowiednio studium uwarunkowań) – vide postanowienie NSA z dnia 24 września 2010r sygn. akt II OSK 1745/10, postanowienie NSA z dnia 26 lutego 2013r. sygn. akt II OSK 360/13, postanowienie NSA z dnia 6 października 2011r. sygn. akt II OSK 1501/11, postanowienie z dnia 29 stycznia 2013r. sygn. akt II OSK 59/13), o tyle zdecydowanie węższy materiał orzeczniczy dotyczy kwestii bezczynności w przedmiocie wydania uchwały w sprawie aktualności planu miejscowego (studium odpowiednio). W niniejszej sprawie należy podnieść dwie istotne okoliczności. Mianowicie pierwszą z nich jest na ile brak uchwały w sprawie stwierdzenia aktualności planu miejscowego narusza interes prawny właścicieli działek położonych na obszarze tego planu. Otóż uchwała taka nie może naruszyć interesu prawnego tych podmiotów bowiem jest aktem kierownictwa wewnętrznego i jako taka nie wiąże w stosunkach zewnętrznych, a ponadto nawet pośrednio nie kształtuje sytuacji prawno-planistycznej nieruchomości. Pozostaje bez wpływu na prawa i obowiązki obywateli (vide wyrok NSA z dnia 15 maja 2009r. sygn. akt II OSK 1773/08 i postanowienie NSA z dnia 26 lutego 2013r. sygn. akt II OSK 360/13). Skoro sama uchwała w sprawie aktualności planu nie narusza interesu prawnego właścicieli, to również nie wydawanie jej przez właściwy organ w zasadzie nie może naruszać tego interesu. Mianowicie obowiązki organu wynikające z art. 32 ustawy mają charakter wewnętrzny i stanowią realizację wynikających z ustawy zadań nałożonych na prezydenta (odpowiednio wójta czy burmistrza). Obowiązki te nie dotyczą bezpośrednio sfery prawnej skarżącego. Wystąpienie określonej wyżej przesłanki tj. brak naruszenia interesu prawnego podmiotu składającego skargę powodowałoby konieczność oddalenia skargi, co następuje wyrokiem. Sąd jednak odrzucił skargę, doszedł bowiem do wniosku, że wystąpiła dalej idąca przeszkoda przy jej rozpoznaniu tj. jej niedopuszczalność. Przepis art. 101a ustawy o samorządzie gminnym mógłby mieć zastosowanie wówczas gdyby konkretna norma prawna nakładała na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Niewątpliwie art. 32 ustawy o planowaniu nakłada na organ wykonawczy gminy obowiązek przekazania przynajmniej raz w ciągu kadencji danej gminy wyników analiz w zakresie zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy. Obowiązki organu wykonawczego nie mogą być jednak utożsamione z obowiązkami organu prawodawczego gminy. Przepis prawa nie nakłada bowiem bezpośrednio na radę obowiązku podjęcia uchwały w sprawie aktualności planu. Obowiązek zaś musi być wyraźny i skonkretyzowany z określeniem terminu, w jakim rada powinna podjąć taką uchwałę, aby możliwe było nadanie mu rangi obowiązku ustawowego. Określenie terminu ma o tyle znaczenie, że uchybienie mu powodowałoby stan bezczynności organu. Do określonego bowiem w czasie punktu organ ma obowiązek podjąć konkretne działanie i dopiero bezskuteczny upływ terminu powodowałby ewentualną bezczynność. To jest zatem dodatkowy argument przemawiający za tym, że podjęcie uchwały w sprawie aktualności planu przez radę nie jest obarczone obowiązkiem tego rodzaju, że statuuje po stronie obywatela uprawnienie do żądania podjęcia tego rodzaju działania przez radę. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy należy do wykonywanych samodzielnie zadań własnych gminy. Ustawodawca nie przewidział żadnych sankcji przymuszających gminę do realizacji obowiązku (a więc przystąpienia do zmiany planu w wypadku podjęcia uchwały w sprawie jego nawet częściowej nieaktualności). Stwierdzenie nieaktualności planu jest efektem samodzielnej oceny rady gminy (vide postanowienie NSA z dnia 26 lutego 2013r. sygn. akt II OSK 360/13). Skoro podjęcie uchwały w sprawie aktualności planu nie jest obowiązkowe, to w sprawie nie ma zastosowania art. 101a ust. 1 o samorządzie gminnym. Wobec powyższego uznać należy, że niedopuszczalna jest skarga na bezczynność Rady Gminy L. w przedmiocie zobowiązania tej rady do podjęcia uchwały w sprawie aktualności planu z 1999r. w sytuacji gdy podjęcie oczekiwanych przez skarżącą działań nie jest obowiązkowe. Ze względu na formalne załatwienie niniejszej sprawy Sąd nie ma uprawnień aby wypowiadać się w kwestii zasadności stwierdzenia nieaktualności kwestionowanych przez skarżącą zapisów planu miejscowego. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Sąd odrzuca skargę jeżeli z innych przyczyn (niż wymienione w pkt 1 - 5) jej wniesienie jest niedopuszczalne. Mając powyższe na uwadze i działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., Sąd skargę odrzucił.