VII SA/Wa 403/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi T. G. i Z. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących T. G. i Z. G. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku T. i Z. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę urządzenia - karuzeli do treningu koni na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli z żądaniem występuje strona, której legitymacja procesowa nie budzi wątpliwości, rozstrzygnięcie w przedmiocie żądania następuje decyzją administracyjną. Natomiast zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ przywołał, opierając się na poglądach doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, kiedy zachodzi okoliczność odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, zarówno z przyczyn podmiotowych, jak i przedmiotowych. Następnie, Wojewoda [...] podniósł, iż stosownie do treści art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dodał, że pojecie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności sprzecznych z potrzebami danej osoby. Organ zaznaczył, iż w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stanowiącej lex specialis w stosunku do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". Przez obszar zaś oddziaływania obiektu, należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ zaznaczył, iż z nadesłanej przez Biuro Geodezji i Katastru Urzędu [...] informacji z rejestru gruntów dla działek o nr ew. [...], [...], [...] z obrębu [...] wynika, iż właścicielem ww. działek jest Z. G.. Z posiadanej dokumentacji nie wynika natomiast, której nieruchomości T. G. jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą. Wojewoda [...] wskazał, iż w związku z powyższym pismami z dnia [...] października 2012 r. oraz z dnia [...] listopada 2012 r. wezwał T.G. do przedłożenia w terminie 7 dni dokumentów, z których wynikać będzie tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się "w obszarze oddziaływania obiektu" oraz wskazanie skonkretyzowanego przepisu prawa materialnego, z którego wywodzi swój interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2012 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie T. G. do wyjaśnień z dnia [...] października 2012 r. oraz z dnia [...] listopada 2012 r. dołączyła plik dokumentów, w tym decyzje podatkowe (nr [...] oraz [...]). Decyzja Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. dotyczyła ustalenia wysokości podatku rolnego na 2012 r., wynikało z niej, iż T. G. wraz ze Z. G. odprowadzają podatek rolny od nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] z obrębu [...]. Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia zajętego stanowiska, Wojewoda [...] stwierdził, iż wyżej wymienione działki co prawda graniczą bezpośrednio z działką inwestycyjną, na której zostało zaprojektowane urządzenie - karuzela do treningu koni, jednak merytoryczna ocena udzielonych wyjaśnień oraz materiału sprawy nie wykazała, aby zainteresowanym przysługiwał interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności, a jego brak wyklucza możliwość prowadzenia takiego postępowania. Organ wskazał, iż zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz. U. nr 257, poz. 2573), projektowana budowa nie została wymieniona w katalogu inwestycji mających znaczące oddziaływanie na środowisko, nie kwalifikuje się zatem do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, a w konsekwencji uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Ponadto zauważył, iż z projektu zagospodarowania terenu projektowanego przedsięwzięcia wynika, że karuzela do treningu koni jest oddalona od granicy działki nr ew. [...] (przed podziałem) ok. 35m, od działki nr ew. [...] (przed podziałem) o około 3m. Mając zatem na uwadze usytuowanie projektowanego urządzenia, jak również jego gabaryty oraz przeznaczenie, w ocenie organu, nieruchomości należące do T. i Z. G. nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Spełnione są wymagania z § 12 oraz § 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Kwestionowana inwestycja nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałaby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania działek o nr ew. [...], [...] (przed podziałem). Z. i T.G. mogą bez przeszkód zagospodarować działki będące ich własnością, zaś bezpośrednie sąsiedztwo kwestionowanej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpłynie negatywnie na zakres, wyznaczony przepisami prawa, dopuszczalnego zagospodarowania. Zdaniem organu, również na legitymację procesową do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2012 r. nie ma wpływu kwestia nielegalnie wybudowanych na działce inwestycyjnej obiektów budowlanych czy użytkowanie ich niezgodnie z przeznaczeniem. W prowadzonym bowiem postępowaniu organ bada jedynie, czy budowa urządzenia - karuzeli do treningu koni oddziałuje na nieruchomości sąsiednie. Reasumując organ stwierdził, iż biorąc pod uwagę przepisy techniczno- budowlane, ochrony środowiska oraz ocenę posadowienia obiektu, obszar oddziaływania projektowanego budynku ogranicza się wyłącznie do działki objętej inwestycją tj. działki nr ew. [...] z obrębu [...]. Oznacza to, że krąg podmiotów posiadających status strony niniejszego postępowania zamyka się w osobie inwestora. Wnioskodawcy zaś nie powołali się na naruszenie konkretnego przepisu prawa materialnego administracyjnego przewidującego w niniejszej sytuacji ograniczenie w swobodnym zagospodarowaniu ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie projektowanej inwestycji. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się T. i Z. G., składając zażalenie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia T. i Z. G., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, na wstępie, podobnie jak organ I instancji, powołał się na stanowisko doktryny i orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wskazujące, kiedy określony podmiot legitymowany jest do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w postępowaniu rozstrzygnięć. Wskazał także na art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Przechodząc do merytorycznego uzasadnienia rozstrzygnięcia organ podniósł, iż z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Z. G., który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2012 r., jest właścicielem działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...] (KW nr [...]), bezpośrednio sąsiadującymi (od strony południowej) z nieruchomością inwestycyjną, jak również działek nr ew. [...] i [...] (KW nr [...]), oddzielonymi (od strony zachodniej) od nieruchomości nr ew. [...] działką drogową (ul. [...]). Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że projektowana karuzela (z napędem elektrycznym - moc silnika 0,75/1,1 kW), o wysokości 3,40 m, została zaplanowana w odległości 3 m od granicy z najbliżej od niej usytuowaną działką skarżącego nr ew. [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż mając na uwadze usytuowanie projektowanego obiektu, jak również jego gabaryty (zwłaszcza wysokość - 3,40 m) oraz przeznaczenie (karuzela do treningu koni), nieruchomości należące do Z. G. z całą pewnością nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa, w zakresie możliwości zagospodarowania działek o numerach ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Zdaniem organu, Z. G. może bez przeszkód zagospodarować działki będące jego własnością, zaś sąsiedztwo spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres, wyznaczony przepisami prawa, dopuszczalnego zagospodarowania. Organ podkreślił, iż projektowana inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń związanych z przesłanianiem obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych) na działkach o numerach ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Powyższą kwestię normuje wyczerpująco przepis § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ponadto nieruchomości należące do Z. G. nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym w oparciu o przepis § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 1 (m. in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Dokumentacja projektowa nie przewiduje zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomości należące do skarżącego (przepis § 29 ww. rozporządzenia), planowane rozwiązania nie wpływają na warunki ochrony przeciwpożarowej (§ 271 i n. ww. rozporządzenia) usytuowanych na nich obiektów (zarówno istniejących, jak i potencjalnych), jak również nie pozbawiają powyższych nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja). Sporna inwestycja nie niesie ze sobą również ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych (przepis § 314 ww. rozporządzenia oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r. nr 192, poz. 1883). Organ zaznaczył, iż wbrew twierdzeniu skarżących, projektowana karuzela nie należy do inwestycji wymienionych w przepisie § 31 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., ograniczających realizację studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi na ich nieruchomościach, bowiem projektowany obiekt nie jest wybiegiem dla zwierząt. Ponadto, realizacja spornej inwestycji, z całą pewnością nie przewiduje też wykonywania robót budowlanych, które obejmowałyby swym zakresem działki o numerach ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Sporna inwestycja nie należy także do przedsięwzięć, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010r. nr 213, poz. 1397). Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał również, iż z akt sprawy wynika, że organ wojewódzki pismami z dnia [...] października 2012 r. oraz z dnia [...] listopada 2012 r. występował do T. G. o dostarczenie dokumentów potwierdzających jej tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji tj. odpisu z księgi wieczystej, aktu notarialnego bądź prawomocnego postanowienia sądu. W odpowiedzi na powyższe pisma T. G. dostarczyła jedynie decyzje z zakresu ustalenia kwoty podatku od nieruchomości oraz podatku rolnego, dotyczącego działki nr ew. [...], które, w jego ocenie, nie mogą stanowić dowodu istnienia bądź nieistnienia po stronie określonego podmiotu tytułu prawnego do nieruchomości. Dodatkowo organ zaznaczył, iż fakt posiadania przez T. i Z. G. przymiotu strony w postępowaniach o pozwolenie na budowę innych obiektów budowlanych realizowanych na działce inwestycyjnej nie ma wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Wskazał, iż udzielenie pozwolenia na budowę budynku biegalni dla koni stanowiło odrębne postępowanie, dla którego określono krąg stron z uwagi na możliwy wpływ na sposób zagospodarowania działek sąsiednich w związku z wykonaniem konkretnej inwestycji objętej danym postępowaniem w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę konkretnej inwestycji nie oznacza zaś, że taki udział jest automatycznie zapewniony w postępowaniach, dotyczących innych przedsięwzięć realizowanych na tej samej nieruchomości na podstawie odrębnych decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli T. G. oraz Z. G. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, iż niniejsza sprawa ma ścisły związek ze sprawą, której przedmiotem jest budynek gospodarczy pobudowany w oparciu o decyzję Prezydenta [...] nr [...]. Wskazali także na decyzje Prezydenta [...] nr [...], nr [...], nr [...]. T. i Z. G. zarzucili Wojewodzie [...], iż nie sprawdził, czy zaistniała któraś z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. do unieważnienia decyzji Prezydenta [...] nr [...]. Stwierdzili, iż decyzja ta zapadła, pomimo że inwestor nie spełnił wszystkich wymagań określonych w przepisach Prawa budowlanego. W odniesieniu do skarżonego rozstrzygnięcia podnieśli, iż w ich ocenie, niedopuszczalne było zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a., w oparciu o przyczyny o charakterze merytorycznym, badanie ich staje się możliwe dopiero po wszczęciu postępowania. Zarzucili także, iż organ nie odniósł się do zapadłego wyroku Sądu o sygn. akt VII SA/Wa 731/10, dotyczącego ustalenia stron postępowania w związku z budową na przedmiotowej nieruchomości nr [...] i realizowanych na przedmiotowej działce obiektów służących do hodowli koni zgodnie z załączonymi projektami budowlanymi stajni i biegalni dla koni i zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu, iż projektowana inwestycja, nie kwalifikuje się do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, a w konsekwencji uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. W ich ocenie, organ pomija fakt, że przedmiotowa karuzela dla koni, funkcjonalnie powiązana z innymi obiektami (inwentarskimi) na przedmiotowej działce nr [...] została zatwierdzona decyzją Prezydenta [...] nr [...]. Decyzją tą został zatwierdzony projekt zagospodarowania działki, na której jest realizowana inwestycja kompleksu obiektów służących do prowadzenia stadniny koni. Ponadto, organ pomija fakt, że realizacja tej inwestycji (stadniny koni) nastąpiła w związku z wydaniem odrębnych decyzji i zgłoszeń budowy z pominięciem przepisów art. 6 Prawo budowlane, z pominięciem zaprojektowania odpowiedniego zagospodarowania działki, a co za tym idzie bez oceny środowiskowej i wbrew ustaleniom miejscowego planu. T. i Z. G. stwierdzili, że uczestniczenie na prawach strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest uzasadnione ze względu na ograniczenie w możliwości zagospodarowania działki skarżących w świetle ustaleń miejscowego planu i przepisów Prawa budowlanego. Stadnina koni ogranicza możliwości zagospodarowania działek sąsiednich z powodu uciążliwości zapachowych, kurzu, much i gryzoni. Wskazali, iż to sposób zagospodarowania działki inwestora, a nie tylko poszczególne obiekty, stwarza uciążliwości i oddziaływuje negatywnie na sąsiednie nieruchomości. W ocenie skarżących, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie przyjął również, iż T. G. nie przysługuje przymiot strony, albowiem status ten wynika z faktu, iż jest ona współwłaścicielką działki zabudowanej domem mieszkalnym przy ul. [...], co wynika z decyzji o podatku rolnym. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę prawną postanowienia kontrolowanego w niniejszym postępowaniu sądowym stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powyższy przepis został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 6, poz. 18), obowiązuje zaś od dnia 11 kwietnia 2011 r. Wskazana wyżej nowelizacja k.p.a. pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia co do istoty żądania strony przez wydanie decyzji administracyjnej. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści powyższego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć należy, że na tle doktryny oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego ukształtował się ugruntowany pogląd co do zakresu i możliwości zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. W tej kwestii aktualność zachowuje także orzecznictwo dotyczące art. 157 § 3 k.p.a. (art. 61a § 1 k.p.a. zastąpił właśnie ten przepis). We wstępnej fazie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji organ może uznać, że podanie nie pochodzi od osoby będącej stroną tego postępowania, bądź wniosła je strona niemająca zdolności do czynności prawnych i na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówić wszczęcia postępowania w sprawie, jednakże, odmowa ta może nastąpić tylko wtedy, gdy brak przymiotu strony wnoszącego podanie jest oczywisty i nie budzi żadnych wątpliwości. Z taką oczywistością braku legitymacji do żądania stwierdzenia nieważności decyzji będziemy mieli do czynienia w sytuacji, gdy już z treści samego wniosku wynika, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości, że wnoszący podanie takiego interesu prawnego w tym konkretnym postępowaniu nie posiada. Natomiast, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego podanie nie jest oczywisty i organ w celu ustalenia tego przymiotu musi podjąć pewne czynności, a w szczególności dokonać stosowanych analiz czy wyjaśnień, to wówczas konieczne jest wszczęcie postępowania nieważnościowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 209/11). Wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest możliwa tylko wtedy, gdy wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego pochodzi od podmiotu, który w oczywisty sposób nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Natomiast w okolicznościach kiedy, to czy podmiot ma przymiot strony wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego, rozstrzygnięcia negatywnego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. wydać nie można. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zarówno organ pierwszej instancji, jak również organ odwoławczy, wykroczyły poza normę zawartą w art. 61a § 1 k.p.a., albowiem na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania, który powinien mieć charakter formalny, wkroczyły w zakres materialnoprawny, a więc odnoszący się do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jak wskazano wyżej, okoliczność braku interesu prawnego uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania winna być oczywista i nie wymagająca postępowania wyjaśniającego. Tymczasem organy przeprowadziły w tym zakresie postępowanie dowodowe ustalając, że wnioskodawca Z. G., ze względu na położenie nieruchomości, której jest właścicielem, nie legitymuje się interesem prawnym. Organy dokonały szczegółowej analizy możliwości oddziaływania spornej inwestycji na nieruchomości skarżącego, przez pryzmat obowiązujących przepisów, dochodząc w konsekwencji do wniosku, że przedmiotowa inwestycja nie narusza w żadnym stopniu uprawnień strony w zakresie możliwości zagospodarowania działek będących jego własnością. W zaistniałej sytuacji organy nie mogły wydać postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, skoro w istocie w części to postępowanie przeprowadziły. O ile brak interesu prawnego po stronie T. G. do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania nieważnościowego, z uwagi na niewskazanie tytułu prawnego do nieruchomości, a takim tytułem w ocenie Sądu, nie mogła być decyzja z zakresu ustalenia kwoty podatku od nieruchomości oraz podatku rolnego, mogło być podstawą do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, o tyle kwestia legitymacji Z. G., jako strony, wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co należało uczynić w toku postępowania. W tym stanie rzeczy, koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a także utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody [...], jako wydanego z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.