II SA/Lu 274/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Krystyna Sidor,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie określenia wysokości opłat za przyłączenie do wodociągu. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 marca 2013r. Prokurator Prokuratury Rejonowej domagał się stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] roku w sprawie ustalenia zasad wykonywania nowych przyłączy wodociągowych i gazociągowych oraz określenia wysokości opłat za wykonanie przyłączy. Zdaniem skarżącego uchwala jest wadliwa z powodu braku podstawy prawnej, tymczasem nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Art. 84 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wskazuje jednoznacznie, że obywatel jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych przewidzianych wyłącznie ustawą. Natomiast opłaty przewidziane w § 1 zaskarżonej uchwały, uiszczenie których było warunkiem podłączenia danej nieruchomości do wymienionej sieci, mające charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej, nie znajdują prawnego umocowania w przepisach obowiązujących w dacie jej wydania. Podstawy takiej nie daje powołany w treści uchwały art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (tekst jedn. Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz § 4 ust. 3 uchwały nr 60 Rady Ministrów z dnia 13 kwietnia 1984 r. w sprawie czynów społecznych oraz pomocy państwa w ich organizowaniu i realizacji. Pierwszy z wymienionych przepisów określa jedynie zadania gminy i kompetencje rady gminy, nie upoważnia jej natomiast do stanowienia aktów prawa miejscowego w celu realizacji tych zadań. Natomiast przepis uchwały Rady Ministrów nie należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, jest aktem wewnętrznym, który dotyczy wyłącznie organów podległych Radzie Ministrów. Aktem o charakterze wewnętrznym nie można regulować praw i obowiązków obywateli. Nawet gdyby ten akt zawierał w swojej treści jakiekolwiek upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego określającego obowiązek uiszczenia opłaty przez obywateli, nie mógłby stanowić podstawy wydania takich aktów prawa miejscowego z uwagi na swój ograniczony zakres obowiązywania. Ponadto wskazana uchwała przestała obowiązywać z dniem 11 maja 1996 r. na mocy uchwały Nr 48 Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 1996 r. w sprawie uznania niektórych uchwał Rady Ministrów i jej organów za nieobowiązujące (M.P. z dnia 11 maja 1996 r.). Zdaniem skarżącego w stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, jak również obecnie, nie tylko wskazane w zaskarżonej uchwale przepisy, ale żadne inne regulacje powszechnie obowiązującego prawa nie stanowią podstawy prawnej do wydania aktu prawa miejscowego określającego wysokość odpłatności za podłączenie do sieci kanalizacyjnej. Skarżący podkreślił, że zaskarżona uchwała ma charakter prawa miejscowego, a zatem dopuszczalne jest stwierdzenie jej nieważności po upływie terminu wskazanego w art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, niezależnie od daty uchwalenia aktu. Skierowana została bowiem do wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy, którzy chcieliby podłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej i nakazała im określone zachowanie: obowiązek uiszczenia wskazanej w niej kwoty. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, dotyczy sytuacji powtarzalnych, ma zatem charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Prokurator podkreślił, że dla dopuszczalności kontroli zaskarżonej uchwały nie ma znaczenia jej późniejsze uchylenie, skoro skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), natomiast stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co ma znaczenie dla czynności prawnych dokonanych na jej podstawie. Uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku nie czyni zatem bezprzedmiotowym rozpoznanie złożonej na nią skargi. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżona uchwała utraciła moc prawną na skutek podjęcia w dniu [...] uchwały Nr [...] w sprawie uchylenia uchwały [...] Rady Gminy w sprawie ustalenia zasad wykonywania nowych przyłączy wodociągowych i gazociągowych oraz określenia wysokości opłat za wykonywanie przyłączy. Wobec tego też – zdaniem organu – zaskarżona uchwała nie może być stosowana i bezcelowym jest stwierdzanie jej nieważności, bowiem została ona usunięta z obrotu prawnego blisko 9 lat temu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Zgodzić należy się przede wszystkim z wnoszącym skargę, według którego zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przyjmuje się zatem, że akt prawa miejscowego to akt normatywny, stanowiący źródło prawa powszechnie obowiązującego w terytorialnym zasięgu działania organu stanowiącego, zawierający normy generalne i abstrakcyjne. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego, akty prawa miejscowego charakteryzują się tym, że mogą regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów, którymi mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (np. właściciele nieruchomości). Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Z kolei abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty prawa miejscowego są zatem prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. Zaskarżona uchwała, nakładająca na właścicieli nieruchomości położonych na obszarze Gminy obowiązek ponoszenia opłaty za włączenie się do istniejącej sieci wodociągowej posiada niewątpliwie wskazane wyżej cechy, pozwalające na zaliczenie jej do aktów prawa miejscowego. Skierowana została bowiem do wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy, którzy chcieliby podłączyć swoje nieruchomości do sieci wodociągowej i nakazała im określone zachowanie, a mianowicie obowiązek uiszczenia wskazanej w uchwale kwoty. Dotyczy ona zatem sytuacji powtarzalnych, a jej adresaci są określeni generalnie (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011r. II OSK 673/11 opubl. w CBOSA). Równie zasadnie Prokurator dowodzi braku podstaw prawnych do jej uchwalenia. Według rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy adiacenckich (art. 144 ust. 1 tej ustawy), z tym, że opłatę, ustala wójt (burmistrz, prezydent miasta) każdorazowo (indywidualnie i konkretnie) w drodze decyzji, po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 1 powołanej ustawy). Istotą opłaty adiacenckiej jest więc nałożenie na mieszkańców gminy obowiązku partycypowania w kosztach budowy infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Oznacza to, że za każdym razem, gdy wybudowane zostanie kolejne urządzenie, można właściciela danej nieruchomości obciążyć opłatą adiacencką. Ponadto opłata może zostać ustalona nie zaraz po wybudowaniu urządzenia, ale dopiero wtedy, gdy właściciel nieruchomości będzie mógł z niego skorzystać, tj. gdy będzie faktycznie mógł się podłączyć do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej albo będzie mógł korzystać z wybudowanej (a także odbudowanej lub rozbudowanej) drogi. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, iż powołane przepisy stanowią jedyną materialnoprawną podstawę do wydania decyzji w przedmiocie opłaty adiacenckiej w sytuacji, gdy właścicielowi umożliwi się korzystanie z nowo wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej lub drogi. Nie ma żadnej natomiast podstawy do regulowania tej kwestii w uchwale Rady Gminy, tym bardziej, gdy wbrew regulacji ustawowej § 2 uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia [...] nakłada obowiązek opłaty już za prawo wykonania przyłącza kanalizacyjnego ( tak też w wyroku NSA z dnia II OSK 1671/11 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ta sama uwaga dotyczy zaskarżonej uchwały, która wprowadza konieczność wniesienia stosownej opłaty od realizacji przyłączy kanalizacyjnych, nie przewidzianej w powołanej uchwale z dnia [...]. Zaznaczyć trzeba, ze wprawdzie zgodnie z art. 40 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm.) w treści obowiązującej w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, to jednak, jak podniesiono w skardze i co wynika z powołanego przepisu, muszą one wynikać z upoważnień ustawowych, przy czym upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawy. Wskazywać ono powinno także organ administracji właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczegółowej albo generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne do jego wydania oraz reguluje niekiedy również inne sprawy związane z wydawaniem i wejściem w życie przepisów prawa. Dotyczy ono najczęściej materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych. Akt prawa miejscowego ma w tym przypadku charakter dopełniający do regulacji ustawowej. Upoważnienie generalne daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, określając w sposób ogólny zakres regulacji lub warunki, jakie muszą być spełnione, lecz nie przesądza o treści norm, które mają zostać ustanowione. Upoważnienie generalne musi jednak zawierać określenie organu kompetentnego do wydania aktu oraz ogólne wskazanie materii będącej przedmiotem regulacji. W tym kontekście słusznie skarżący zauważa, że podstawy do wydania zaskarżonej uchwały nie sposób wywieść z art. 18 ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania, a tym bardziej z jego ust.1 powołanego w uchwale, wskazującego jedynie, że do wyłącznej właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2007r., sygn. akt II OSK 1902/06, Lex nr 327769, zgodnie z którym art. 18 ustawy nie może w żadnym przypadku stanowić podstawy prawnej do nakładania na mieszkańców gminy jakichkolwiek obowiązków, bowiem zawiera jedynie domniemanie kompetencji rady gminy we wszystkich sprawach, pozostających w zakresie jej działania, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 18 ustawy o samorządzie gminnym określa zatem jedynie ogólną właściwość przedmiotową rady. Na podstawie tego przepisu rada nie posiadała jednak kompetencji do stanowienia aktów prawa miejscowego. W wyroku z dnia 13 grudnia 2000 r. (sygn. akt II SA 2320/00, Lex nr 49520) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wspomniane opłaty mogą być jedynie ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Pojawienie się przymusu czyni tę opłatę daniną publiczną, narzuconą jednostronnie wraz z ową usługą. Wprowadzona uchwałą rady gminy jednorazowa opłata za podłączenie nieruchomości do istniejącej gminnej sieci kanalizacyjnej nie jest wprawdzie w sensie prawnym opłatą przymusową, jest jednak oczywiste, że korzystanie przez mieszkańców gminy z urządzeń komunalnych jest koniecznością życiową. Opłata ta ma cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom daniny publicznej, ukrytej pod postacią "udziału" we wspólnej inwestycji. Została ona wprowadzona przy wykorzystaniu władztwa publicznego gminy i jest pobierana w związku z samym faktem przyłączenia nieruchomości do urządzenia komunalnego. Nie można jej zatem traktować jako należności o charakterze cywilnoprawnym, towarzyszących świadczeniu usług na podstawie umowy zawieranej między dwiema równorzędnymi stronami, korzystającymi z wolności kontraktowej ( por. także wyrok NSA z dnia 3 marca 2009r. II OSK 1459/08 opubl. w CBOSA ). Błędne jest również przekonanie Wójta o bezprzedmiotowości postępowania z tego tylko powodu, że zaskarżona uchwała została następnie uchylona. Koncepcja ta opiera się bowiem na niedostatecznej ocenie skutków prawnych chylenia aktu i stwierdzeniu jego nieważności, które są przecież zupełnie odmienne. Trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 27 września 2007r. (sygn. akt II OSK 1046/07, opubl. LEX nr 384291) oraz z dnia 4 listopada 2010r. (sygn. akt II OSK 1783/10, opubl. w CBOSA), że uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza jej wyeliminowanie ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc), natomiast stwierdzenie nieważności wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta, co ma oczywiste znaczenie dla czynności prawnych podjętych na jej podstawie. Uchylenie uchwały przerywa bowiem jej skutek prawny z dniem jej uchylenia, pozostawiając w mocy skutki prawne powstałe na podstawie uchylonej uchwały od wejścia jej do obrotu prawnego do dnia uchylenia. W takim przypadku nie można zatem zarzucić organom gminy działania bez podstawy prawnej w zakresie nałożenia na jednostkę obowiązku, a tym samym żądania zwrotu pobranych opłat (por. wyroki NSA z dnia 27 maja 2008r., sygn. akt II OSK 344/08 i z dnia 13 września 2006 r., sygn. akt II OSK 758/06 – publ. CBOSA). Z tych powodów na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r., poz. 270 ze zm.) należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały.