II SA/Ke 196/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2013r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Wojewoda decyzją z dnia [...] znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [..] S.A. w L., od decyzji Starosty z dnia [...], ustalającej na rzecz E. N. odszkodowanie w wysokości 33.831 zł z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości położonej w K. gm. K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 691/2 o pow. 0,89ha wskutek wybudowania na przedmiotowej działce stacji transformatorowej i linii energetycznej średniego napięcia 15 kV, na podstawie art. 9a oraz art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2010 r., Dz. U. Nr 102, poz. 651, ze zmianami - dalej przywołanej w skrócie jako u.g.n.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przytoczył przebieg postępowania wskazując, że pismem z 23 sierpnia 2011 r. S. N. - pełnomocnik E. N. - wniósł o ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 691/2, wskutek wybudowania na niej stacji transformatorowej i linii energetycznej średniego napięcia 15 kV. Wnioskujący wskazał, iż decyzją z dnia [...], znak: [...], Naczelnik Gminy na podstawie art. 37 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18, poz. 94) zezwolił Zakładowi Energetycznemu poprzednikowi prawnemu [...] S.A. Oddział S. na prowadzenie prac pn. "budowa linii 15kV dla zasilania budynków mieszkalnych w K. oraz stacji transformatorowej napowietrznej słupowej" za odszkodowaniem przysługującym właścicielowi nieruchomości. Decyzją z dnia [...] Starosta ustalił na rzecz E. N. odszkodowanie w wysokości 31.440 zł oraz zobowiązał [...] S.A. Oddział S. do jego zapłaty. Decyzja ta na skutek wniesionego przez Spółkę odwołania została uchylona przez Wojewodę rozstrzygnięciem z [...], ze wskazaniem, że w zgromadzonym materiale dowodowym brak jest dokumentu potwierdzającego prawo własności J. N. do działki nr 2064 oraz dokumentu, z którego wynikałoby jednoznacznie, że działka ta odpowiada obecnej działce 691/2 i że położona jest w tych samych granicach. Nadto decyzja Naczelnika Gminy z [...] nie zawiera klauzuli ostateczności. Organ podniósł również, że sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania opinia rzeczoznawcy majątkowego jest niezgodna z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta decyzją z dnia [...] ustalił na rzecz E. N. odszkodowanie w wysokości 33.831 zł i zobowiązał [...] S.A. w L. Oddział S. do jego zapłaty tego w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Organ I instancji ustalił, że działka nr 2064, na której wybudowane zostały urządzenia energetyczne, o których mowa w decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...], stanowiła własność J. i R. małż. N. na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] nr [...]. Następnie we wszystkie prawa i obowiązki po J. N., na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...], sygn. akt. [...] wstąpiła R. N., nabywając w całości gospodarstwo rolne obejmujące przedmiotową nieruchomość, na której wybudowano urządzenia służące do przesyłu energii elektrycznej. R. N. umową przekazania gospodarstwa rolnego sporządzoną w formie aktu notarialnego z dnia 21 grudnia 1989 r. przekazała całe gospodarstwo rolne swojemu synowi M. N. Następnie, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...], sygn. akt. [...], spadek po zmarłym M. N. nabyła w całości jego żona E. N. Zatem w ocenie organu I instancji posiada ona legitymację czynną do występowania z roszczeniem o ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości stanowiącej jej własność nieruchomości. Organ ustalił również, że działka nr 2064 objęta decyzją Naczelnika Gminy z dnia [...] została włączona do scalenia gruntów wsi K. zatwierdzonego decyzją Wojewody z dnia [...] znak: [...]. Jak wynika z operatu scaleniowego, nadana małżeństwu N. w wyniku scalenia działka nr 691 zawiera w swych granicach pierwotną, wykazaną w ewidencji gruntów przed scaleniem, działkę nr 2064. Następnie działka nr 691 została podzielona na działki nr 691/1 i nr 691/2. Działka nr 691/1 została zbyta a przy właścicielu pozostała działka nr 691/2. Tak więc postępowaniem o ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości wskutek wybudowania urządzeń elektroenergetycznych objęta została działka nr 691/2. Nadto organ I instancji wskazał, że poczynił starania zmierzające do odnalezienia ostatecznej decyzji Naczelnika Gminy z dnia [...]. W wyniku poczynionych ustaleń, Starosta wydał w dniu [...] zaświadczenie stwierdzające, że decyzja Naczelnika Gminy z dnia [...] stała się ostateczna na skutek nie wniesienia odwołania. Na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego Starosta zlecił rzeczoznawcy majątkowemu określenie wartości rynkowej nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń elektroenergetycznych tj. wg stanu na dzień wydania przez Naczelnika Gminy decyzji z dnia [...], zezwalającej Zakładowi Energetycznemu Skarżysko-Kamienna na budowę linii średniego napięcia oraz stacji transformatorowej, i wartość rynkową nieruchomości po wybudowaniu tych urządzeń, z uwzględnieniem ograniczeń w sposobie korzystania z nieruchomości. W dniu 20 września 2012 r., został sporządzony nowy operat szacunkowy, z którego wynika, że wartość wycenianej nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń przesyłowych została oszacowana na kwotę 197.949 zł, natomiast po ich wybudowaniu na kwotę 164.118 zł. Budowa urządzeń spowodowała zmniejszenie wartości o 33.831 zł. Dalej Wojewoda przywołując treść art. 129 ust. 5 u.g.n. wskazał, że przepis ten ma zastosowanie również do takich stanów faktycznych, w których doszło do ograniczenia prawa własności bez ustalenia odszkodowania, bez względu na to, czy okoliczności uzasadniające ustalenie odszkodowania zaistniały przed czy po wejściu w życie u.g.n. Przez pozbawienie praw do nieruchomości należy rozumieć ograniczenie prawa własności, jako szeroko rozumianego pojęcia wywłaszczenia (vide Wyrok WSA w Łodzi z dnia 22.02.2011 r., sygn. akt. IISA/Łd 1413/10). Zatem, zdaniem Wojewody, odszkodowanie z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w okolicznościach niniejszej sprawy powinno nastąpić na podstawie przepisów o wywłaszczeniu, a jeżeli do dnia wejścia w życie powyższej ustawy nie została wydana odrębna decyzja o ustaleniu odszkodowania, to decyzja ta winna być wydana na podstawie art. 129 ust. 5 u.g.n. Art. 128 ust. 4 u.g.n. stanowi, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126 ugn. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu. Wymieniony w tym przepisie art. 124 odpowiada treści art. 35 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis art. 128 u.g.n. nie określa, czy roszczenia odszkodowawcze ulegają przedawnieniu, a powołana ustawa nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego (vide Wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28.10.2009r. sygn. akt. II SA/Rz 385/09). Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie może być mowy o przedawnieniu roszczenia, bowiem ustalenie odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości odbywa się w trybie administracyjnym, poprzez wydanie odpowiedniej decyzji przez organ administracji publicznej na podstawie przepisów u.g.n. W odróżnieniu od cywilnoprawnych uprawnień o charakterze majątkowym, uprawnienia majątkowe w prawie publicznym ulegają przedawnieniu lub wygaśnięciu tylko wtedy, gdy zostało to wyraźnie określone przez ustawodawcę. Natomiast art. 128 i następne u.g.n. nie wprowadzają żadnego terminu przedawnienia, ani nie przewidują odesłania do instytucji przedawnienia określonej w Kodeksie cywilnym, zaś art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidywał, iż przedawnieniu ulega wyłącznie odszkodowanie za straty w zasiewach, uprawach i plonach. Z powyższego wynika, iż przepisy Kodeksu cywilnego nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej, bez wyraźnego odesłania ustawowego, a to oznacza, iż ustalenie odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości nie ma charakteru cywilnoprawnego (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2009 r. w sprawie o sygn. akt. I OSK 335/08, LEX nr 599060). Wojewoda wskazał, że podziela stanowisko organu I instancji co do legitymacji E. N. do występowania z roszczeniem o ustalenie odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości jej nieruchomości, oraz że w jego ocenie operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami u.g.n. i przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985). Natomiast odnosząc się do zarzutu, że odwołujący się nie jest następcą prawnym Zakładu Energetycznego S. ustalił, że Zakład ten, obecnie już nieistniejący od 1989 r. miał status samodzielnego przedsiębiorstwa państwowego. Z dniem 1 września 1993 r. został przekształcony w jednoosobową spółkę Skarbu Państwa, która w 1995 r., przyjęła nazwę [..] S.A. wniósł aportem do [...] Sp. z o.o. zorganizowaną część przedsiębiorstwa, wchodząc od 1 lipca 2007 r. w skład [...] S.A. Na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 31 sierpnia 2010 r. [...] Sp. z o.o. funkcjonuje obecnie jako [...] S.A. Odział S. Pismem z dnia 19 września 2011 r. – [...] S.A. w S. poinformował organ I instancji, iż na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] Spółka [...] Sp. z o.o. weszła w trybie art. 492 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych w skład spółki [...] S.A. z siedzibą L. Organ odwoławczy podkreślił, że [...] S.A. Oddział S., nie istnieje. Swój byt prawny ww. podmiot utracił w wyniku połączenia ze spółką przejmującą tj. [...] S.A. z siedzibą w L. Połączenie tych spółek nastąpiło w trybie art. 492 § pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r., Kodeks spółek handlowych. Zatem na podstawie przepisów tej ustawy spółka przejmująca z dniem rejestracji połączenia, o którym mowa powyżej, wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejmowanej. Wojewoda wskazał, że art. 132 ust. 6 u.g.n. stanowi, że podmiotem zobligowanym do wypłaty odszkodowania jest osoba lub jednostka organizacyjna, która uzyskała zezwolenie. W stanie faktycznym sprawy bezspornym jest, iż inwestycja w postaci budowy linii średniego napięcia 15 kV oraz stacji transformatorowej napowietrznej słupowej została zrealizowana przez Zakład Energetyczny S. Bezsprzecznym jest również to, że podmiot ten już nie istnieje, zatem do wypłaty odszkodowania zobligowany powinien być jego następca prawny - [...] S.A. w L. Odział S. W skierowanej do WSA w Kielcach skardze na powyższą decyzję [...] w L. wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazała, że pierwszy zarzut dotyczy nieuwzględnienia w zaskarżonej decyzji podnoszonego w toku postępowania przedawnienia roszczenia o odszkodowanie z tytułu utraty wartości nieruchomości - aktualnie działki nr 691/2 położonej w K., w związku z decyzją Naczelnika Gminy z [...]. Strona skarżąca podniosła, że odpowiedzialność odszkodowawcza z tytułu wywłaszczenia jest rodzajem odpowiedzialności cywilnej o charakterze majątkowym, która powstaje z mocy samego prawa z chwilą wyrządzenia szkody, tj. odjęcia lub ograniczenia praw do nieruchomości (wyrok WSA. w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2008 r. II SA/Bk 118/08). Natomiast w kwestii przedawnienia roszczenia o wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości wypowiedział się Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z 15 stycznia 2004 r. SA/Bk 1132/03, w którym przyjął, że roszczenie takie przedawnia się według ogólnych reguł prawa cywilnego. Stanowisko takie zostało zaaprobowane przez doktrynę. W glosie do tego wyroku Ewa Stefańska wskazała, że z cywilnoprawnego charakteru odszkodowania za wywłaszczenie i braku odrębnej regulacji w ustawie o gospodarce nieruchomościami wynika, że termin przedawnienia roszczenia o odszkodowanie należy ustalać zgodnie z przepisami ogólnymi, tj. art. 117-127 Kc. Dalej strona skarżąca zarzuciła nieuwzględnienia w zaskarżonej decyzji podnoszonego zarzutu braku przymiotu strony u E. N.. Nie może ona żądać odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z decyzją Naczelnika Gminy z [...]. wydaną na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, bowiem nabycie tej nieruchomości nie nastąpiło z zachowaniem zasad sukcesji uniwersalnej po właścicielu nieruchomości w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej – J. N. Sukcesja ta bowiem została przerwana w dacie przekazania gospodarstwa rolnego przez R. N. w dniu 21 grudnia 1989 r. swojemu synowi M. N. w trybie przepisów ustawy z 15 grudnia 1982r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zgodnie z art. 55 tej ustawy następca prawny przejmuje gospodarstwo rolne wraz z prawami i obowiązkami, które są związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Takie sformułowanie tego przepisu decyduje o tym, że na następców prawnych nie przechodzą inne składniki majątkowe i niemajątkowe, w tym roszczenia odszkodowawcze. Sukcesja uniwersalna ma bowiem miejsce tylko w przypadkach w ustawie wskazanych, np. dziedziczenia, nabycia spadku, na podstawie umowy - art. 1053 Kc, przekształcenia spółek handlowych na podstawie Kodeksu spółek handlowych, czy też łączenia spółdzielni - art. 96 Prawa spółdzielczego. Nabywca nieruchomości (gospodarstwa rolnego) w drodze sukcesji singularnej nie może być uznany za poszkodowanego, co wynika także choćby z regulacji zawartej aktualnie w art. 544 Kc (do 24 września 2003 r. art. 526 Kc). Zatem w tym przypadku ewentualne roszczenia odszkodowawcze w związku z przekazaniem w dniu 21 grudnia 1989 r. gospodarstwa rolnego w trybie ustawy z 15 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin nie przeszły na poprzednika prawnego E. N., a więc zgodnie z zasadą nemo plus iuris ad alium transferre potest quam ipse habet nie przeszły także i na nią. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami), dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w ramach tak określonej kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych powodów niż te, jakie zostały w niej wskazane. W sprawie bezsporne jest, że do ograniczenia prawa własności, polegającego na umieszczeniu na działce, obecnie oznaczonej numerem 691/2, urządzeń w postaci stacji transformatorowej napowietrznej słupowej oraz linii 15kV do zasilania budynków mieszkalnych w K., doszło na podstawie decyzji z [...]. W decyzji tej przewidziano, że za straty wyrządzone budową przysługiwać będzie odszkodowanie od Zakładu Energetycznego, które po komisyjnym oszacowaniu zostanie wypłacone w terminie 30 dni za szkody nie przekraczające 500 zł i 2 miesięcy za szkody wyższe. Brak jest ustaleń, czy takie odszkodowanie zostało wypłacone i czy któryś z poprzedników prawnych E. N. wystąpił przed 1 stycznia 1998 r., a więc przed wejściem w życie u.g.n., o wypłatę takiego odszkodowanie w związku z ograniczeniem prawa własności, wynikającym z realizacji decyzji z 1980 r. Zauważyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa odmienne stanowiska odnośnie możliwości stosowania przepisów art. 128 i 129 u.g.n. do odszkodowań z tytułu ograniczenia prawa własności, do jakiego doszło przed wejściem w życie u.g.n. Według jednego, przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Powyższa teza została wyrażona przez NSA w sprawie I OSK 397/11, na tle żądania wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o ustawę z 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192). Sąd ten wskazał, że "Jak wynika z akt sprawy, ani dawna właścicielka przejętej części nieruchomości, ani jej następcy prawni nie otrzymali z tego tytułu żadnego odszkodowania, chociaż przepisy ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach, na podstawie której to ustawy przejęcie nastąpiło, przewidywała wypłatę odszkodowań za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości (art. 10 ustawy). Wypłata odszkodowania była koniecznym następstwem przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa i była działaniem podejmowanym z urzędu. Ustawa z 1972 r. nie uzależniała bowiem jego przyznania od zgłoszenia w tym zakresie wniosku przez uprawnionego (W. Ramus - Prawo wywłaszczeniowe, Wyd. Prawn. Warszawa 1975 r., str.191). Skoro zatem odszkodowanie z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa z mocy prawa nieruchomości w oparciu o ustawę z dnia 6 lipca 1972 r. w omawianej sprawie powinno być przyznane w trybie przepisów o wywłaszczeniu, a więc winna być w tym przedmiocie wydana decyzja administracyjna, która do tej pory nie została wydana, to nie ma przeszkód, aby kwestia ta była rozstrzygnięta obecnie. Podstawą prawną dla takiego rozstrzygnięcia jest właśnie przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten został wprowadzony do powołanej ustawy ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r., a następnie został zmieniony przez art. 3 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz.1601) z dniem 16 grudnia 2006 r. Przepis art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 tej ustawy; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Dla zaistniałego w rozpatrywanej sprawie stanu faktycznego, właśnie pkt 3 tego przepisu ma zasadnicze znaczenie. Jak wyżej zostało to wyjaśnione, wypłacenie odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpić powinno na podstawie przepisów o wywłaszczaniu. Instytucja wywłaszczenia również aktualnie występuje w ustawodawstwie i przewiduje obowiązek ustalenia za wywłaszczenie odszkodowania. Ponadto, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko za słusznym odszkodowaniem. Podkreślenia także wymaga, że zgodnie z art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawy wszczęte i nie zakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r., prowadzi się na podstawie jej przepisów. W związku z powyższym, ponieważ sprawa ustalenia odszkodowania za przejętą część nieruchomości była w przeszłości wszczęta w trybie administracyjnym i nie została zakończona ostateczną decyzją w tym względzie, to w świetle art. 233 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami powoduje to, że jest sprawą wszczętą przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, którą należy prowadzić od dnia 1 stycznia 1998 r. na podstawie przepisów tej ustawy, wśród których znajduje się art. 129 ust. 5 pkt 3, dający podstawę prawną do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania właśnie za pozbawienie w przeszłości praw do nieruchomości. Oznacza to, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie art. 129 ust. 5 pkt 3 powołanej ustawy ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zatem poglądu, że warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest okoliczność, aby stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, zaistniał dopiero po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Warunek taki nie wynika z treści art. 129 ust. 5 powołanej ustawy, a ponadto ustawa ta przewiduje obowiązek jednoczesności orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Przy takiej zatem regulacji zastosowanie omawianego przepisu, przy założeniu, że byłby on tylko stosowany do stanów zaistniałych po dniu 1 stycznia 1998 r., byłoby rzeczą w zasadzie marginalną i nie istniałaby konieczność, aby dla takich sytuacji wprowadzać przepis o tak ogólnej, wręcz ramowej treści. Odmienna od przyjętej w tej sprawie interpretacja wspomnianego przepisu stałaby poza tym w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji) a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Zwrócić także trzeba uwagę, że brak przyznania odszkodowania za pozbawienie własności pozostawałby w sprzeczności z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk". Podobne stanowisko zostało wyrażone między innymi w sprawach I OSK 1111/08 (również na tle odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w oparciu o ustawę z 6 lipca 1972r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach), I OSK 650/08 (na tle odszkodowania za nieruchomość sprzedaną w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych), zaś na tle spraw stricte dotyczących odszkodowania z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości w sprawach I OSK 229/08 (w której Sąd uznał, że nawet jeśli nie była wydana przez 1 stycznia 1998 r. żadna decyzja zezwalająca na zajęcie nieruchomości pod budowę kanalizacji, to możliwe jest zastosowanie art. 124 ust. 4 u.g.n.), II SA/Rz 385/09, II SA/Łd 871/09, Zgodnie z drugim stanowiskiem, art. 129 u.g.n. nie może stanowić podstawy żądania odszkodowania za szkody związane z wywłaszczeniem (ograniczeniem prawa własności), do którego doszło przed 1 stycznia 1998 r. Jak między innymi wskazał w uzasadnieniu swojego wyroku WSA w Bydgoszczy w sprawie II SA/Bd 435/12 (dostępnym w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych) "w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ustawodawca postanowił, że wchodzi ona w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. (art. 242), a zatem ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych od tej daty. W odniesieniu do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (dział III, rozdział 6) ustawodawca rozszerzył zakres obowiązywania ustawy i wskazał w art. 216, że przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, mają odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa przed tą datą. Natomiast żaden przepis ustawy - na wzór art. 216, nie rozszerzył zakresu obowiązywania art. 129 ust. 5 ustawy. Prowadzi to do wniosku, że art. 129 ust. 5 nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc nie dotyczy spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. wydano decyzję o wywłaszczeniu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia odszkodowania. Wskazać należy, iż także uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk nr 1421 złożony w Sejmie 12 marca 2003 r., s. 79), którą dodany został ust. 5 do art. 129, nie pozwala na rozszerzenie tego przepisu na sprawy, w których wywłaszczenie (ograniczenie prawa własności) lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło przed dniem 1 stycznia 1998 r." Za takim rozumieniem obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami wypowiedziały się sądy m.in. w sprawach o sygnaturach I OSK 710/08; akt II SA/Po 746/08; akt II SA/Gl 826/07; III SA/Po 688/07, III SA/Rz 260/06, IV SA/Po 1195/12 (wszystkie dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). Sąd w składzie rozpoznającym tę sprawę w całości przychyla się do drugiego stanowiska, mając na względzie przede wszystkim to, że brak jest przepisu przejściowego, który nakazywałby wprost stosowanie przepisów działu III rozdziału 5 – w szczególności art. 129 ust. 5 u.g.n. do spraw dotyczących odszkodowania z tytułu zmniejszenia się wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem prawa własności pod rządem wcześniej obowiązujących przepisów. Gdyby zamiarem ustawodawcy było umożliwienie wszystkim właścicielom i ich następcom prawnym występowanie z żądaniem przyznania odszkodowania, bez względu na to, kiedy do niego doszło, niewątpliwie w przepisach przejściowych taką regulację by zawarł – tak jak to uczynił w odniesieniu do możliwości wystąpienia z roszczeniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w art. 216 u.g.n. Zauważyć jednak należy, że nawet w tym przepisie zostało określone, zwrotu jakich nieruchomości (to jest wywłaszczonych na podstawie jakich ustaw) można się domagać. Przyjęcie, że jeśli chodzi o możliwość żądania odszkodowania, jest ona niczym nieograniczona, prowadziłoby do sytuacji, że z takim żądaniem mogliby występować potomkowie właścicieli, których prawa w jakiś sposób zostały przez Państwo naruszone nawet w ubiegłych wiekach. Zdaniem Sądu, tylko jeśli z jakiś powodów (szeroko rozumianych), do dnia wejścia w życie u.g.n. nie doszło do zakończenia toczącego się postępowania, z którym wiąże się przyznanie odszkodowania, bądź też takie postępowanie przed 1 stycznia 1998 r. zakończyło się, ale następnie, wskutek wzruszenia ostatecznej decyzji, znowu się toczy, będą mały do niego zastosowanie przepisy u.g.n., w tym te, które przewidują możliwość przyznania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. W przedmiotowej sprawie organy nie wskazały żadnych przesłanek, które uzasadniałyby uznanie, że przed 1 stycznia 1998 r. toczyło się na wniosek poprzedników prawnych E. N. (która właścicielką nieruchomości z tytułu spadkobrania po M. N. jest od 30 stycznia 2008 r.) postępowanie o przyznanie odszkodowania w związku z realizacją decyzji z 1980 r. Zauważyć zaś należy, że chociaż wprost nie wynika to z art. art. 36 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 10 z 1974 r., poz. 64 ze zmianami), to jego treść świadczy o tym, że ustalenie odszkodowania za straty powstałe na nieruchomości następuje na wniosek zainteresowanej strony (por. Wyrok NSA w sprawie SA/Ka 359/81 ONSA 1982/2/103). Oznacza to, że organ nie miał obowiązku orzec o odszkodowaniu z urzędu, co z kolei skutkuje uznaniem, że postępowanie kończyło się wydaniem decyzji o jakiej mowa w art. 35 ustawy z 12 marca 1958 r., zaś ewentualna decyzja o odszkodowaniu była wydawana w odrębnym postępowaniu. Reasumując, dopiero ustalenie, że w dacie wejścia w życie u.g.n. toczyło się postępowanie o przyznanie odszkodowania za szkody powstałe w związku z realizacją decyzji z [...] pozwoliłoby na dalsze prowadzenie tego postępowania i wydanie decyzji z powołaniem się na art. 129 ust. 5 w zw. z art. 128 u.g.n. Ponadto zauważyć należy, że gdyby jednak zachodziły podstawy do zastosowania obecnie obowiązującej ustawy, to i tak zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegałyby uchyleniu. Zauważyć bowiem należy, że występując z wnioskiem o odszkodowanie E. N., uzasadniając istnienie szkody powołała się na to, że chociaż obecnie brak jest planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże zgodnie z planem uchwalonym w 1990 roku działka była położona na terenie opisanym jako "mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności zabudowy", zaś obecnie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. z 13 maja 2011 r. jest w całości położona na terenie oznaczonym symbolem MNU – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dalej wskazała, że ponieważ działka przeznaczona jest pod zabudowę jednorodzinną, fakt wybudowania przedmiotowej linii powoduje brak możliwości jej przeznaczenia w sposób zgodny z dokumentami planistycznymi. Z powyższego wynika jednoznacznie, że ewentualna szkoda ma związek z faktem obecnego przeznaczenia działki. Ponieważ do ograniczenia prawa własności doszło w 1980 r., to obowiązkiem organu, w sytuacji, gdy doszedł do przekonania, że należy stosować przepisy u.g.n., było ustalenie - przed zleceniem opracowania operatu szacunkowego - w jaki sposób faktycznie nieruchomość była wykorzystywana zanim usytuowano na niej urządzeń energetycznych. Zgodnie bowiem art. 130 ust. 1 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Tymczasem organ dokonanie powyższych ustaleń pozostawił biegłemu. Ustalenia zaś zawarte w operacie odnośnie tego, w jaki sposób była wykorzystywana nieruchomość w dacie wywłaszczenia mogą budzić wątpliwości. Mianowicie w decyzji z [...] wskazano, że prowadzona linia ma przebiegać przez działki rolnicze. W pierwszym operacie z 29 listopada 2011 r. rzeczoznawca uzasadniając wzrost wartości nieruchomości wskazał, że dla tego terenu nie było w dacie wydawania decyzji planu zagospodarowania, działka od strony ulicy ma 88,5 metra, na szerokości 42 metrów i obecnie i w 1980 r. była zabudowana – część zabudowana zajmuje 1900 m kw. Pozostała jej część aktualnie jest użytkowana jako teren zielony – trawnik. W pierwszym operacie brak było ustaleń dotyczących sposobu użytkowania części pozostałej części nieruchomości, w tym części nad którą przeprowadzono przewody. Zmniejszenie wartość nieruchomości rzeczoznawca uzasadnił tym, że "zasadniczo, w planowaniu przestrzennym na początku lat osiemdziesiątych ubiegłego stulecia, przyjmowało się głabośc terenów budowlanych – pod zabudowę zagrodową, na głebokość 80-100 , od drogi, przy lokalizowaniu linii zabudowy równolegle do drogi" i stosownie do tego uznał, że należy oszacować działkę – na całej jej szerokości przy drodze i na głębokość 80 metrów od drogi jako działkę przeznaczoną w całości pod budownictwo zagrodowe- według jej rzekomego stanu z chwili ograniczenia własności, zaś po ograniczeniu prawa własności częściowo jako działkę o złej przydatności rolnej. W operacie z 20 września 2012 r. rzeczoznawca ustalił, że w 1980 r. pod obecną linią tak jak i obecnie był trawnik i dlatego działka w tej części stanowiła jego zdaniem grunt pod zabudowę zagrodową. W ocenie Sądu, jak już wcześniej wskazano, to organ powinien był ustalić, jakie było faktycznie przeznaczenie nieruchomości w dacie wydania decyzji z 1980 r. a więc w jaki sposób była ona wykorzystywana. Dopiero prawidłowe ustalenie tej okoliczności pozwoliłoby na ustalenie, czy na skutek realizacji inwestycji doszło do zmniejszenia jej wartości. Organ winien był w szczególności rozważyć, czy prawidłowe jest stanowisko wyrażone w operacie, iż nieruchomość przed wywłaszczeniem w całości na odcinku przylegającym do drogi stanowiła działkę przeznaczoną pod zabudowę zagrodową tylko dlatego, że teoretycznie możliwe było zdaniem rzeczoznawcy takie jej przeznaczenie. Zresztą oceniając to teoretyczne przeznaczenie należy uwzględnić, że obowiązujące wówczas przepisy ograniczały możliwość podziału gospodarstw rolnych i wydzielania z nich działek budowlanych. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zmniejszenie wartości musi być bezpośrednim następstwem decyzji ograniczającej własność. Nie można zdaniem Sądu uwzględniać przy ustalaniu, czy doszło do zmniejszenia wartości nieruchomości, przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania, który nie obowiązywał w dacie ograniczenia prawa własności, a który wszedł w życie dopiero 10 -później (a obecnie już nie obowiązuje), ani tym bardziej tego, czy obecnie działka ta mogłaby być przeznaczona pod zabudowę, gdyby nie inwestycja. Istotna jest różnica pomiędzy stanem istniejącym w dacie ograniczenia własności i bezpośrednio po tym ograniczeniu. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, uznać je należy za niezasadnie. Co do przedawnienia, zdaniem Sądu, chociaż samo odszkodowanie jest instytucją prawa cywilnego, jednakże z uwagi na to, że u.g.n. w sposób całkowicie samodzielny reguluje wszystkie kwestie związane ze sposobem jego ustalania, wypłacania i nie odwołuje się w żadnym miejscu do regulacji zawartych w kodeksie cywilnym, sama zaś ustawa na temat przedawnienia milczy, oznacza to, że odszkodowanie należne właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości nie przedawnia się. Jeśli zaś chodzi o legitymację E. N. to można by się zgodzić ze skarżącym gdyby nie fakt, że jak wynika z ustaleń organu, poprzednia właścicielka R. N. własność gospodarstwa rolnego obejmującego działkę obecnie oznaczoną numerem 691/2 przeniosła na swojego syna, będącego jej spadkobiercą ustawowym. Co prawda w aktach sprawy brak jest postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po niej, tym niemniej najprawdopodobniej nie zostawiła ona po sobie testamentu, tak więc M. N., któremu przekazała gospodarstwo rolne, był również jej spadkobiercą. Mając jednak na uwadze wcześniej wskazane okoliczności, zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do zaprezentowanej przez sąd wykładni co do możliwości stosowania regulacji art. 129 ust. 5 u.g.n. Zgodnie z art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku.