I OZ 748/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, po rozpoznaniu w dniu 10 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia [...] S.A. z siedzibą w S. W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 czerwca 2013 r., sygn. akt II SO/Rz 3/13 o wymierzeniu grzywny w sprawie z wniosku A. K. o wymierzenie [...] S.A. z siedzibą w S. W. grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie w punkcie pierwszym, 2. wymierzyć Zarządowi [...] S.A. z siedzibę w S. W. grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych. Postanowieniem z 5 czerwca 2013 r., II SO/Rz 3/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu wniosku A. K. o wymierzenie grzywny Zarządowi [...] S.A. z siedzibą w S. W., wymierzył grzywnę [...] S.A. z siedzibą w S. W. w wysokości 200 złotych. W uzasadnieniu, Sąd pierwszej instancji wskazał, że wniosek o wymierzenie grzywny z 19 lutego 2013 r. został złożony w związku z nieprzekazaniem przez [...] S.A. (dalej zwaną również [...] w S. W. lub Spółką) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargi wniesionej przez A. K. 24 stycznia 2013 r. Skarga dotyczyła odmowy udostępnienia informacji publicznej. W dniu 25 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie przekazał wniosek o wymierzenie grzywny Spółce, która udzieliła odpowiedzi (pismo wpłynęło do Sądu 15 marca 2013 r.) podnosząc, że ani w obecnej strukturze, ani w poprzedniej, gdy właścicielem 100% akcji był Skarb Państwa, nie jest organem administracji publicznej zobowiązanym w rozumieniu k.p.a. do wydawania decyzji administracyjnych, ale spółką akcyjną, która prowadzi działalność gospodarczą polegającą na wykonywaniu transportu lądowego pasażerskiego oraz towarzyszącej temu działalności usługowej. Zdaniem [...] w S. W., fakt otrzymywania dopłat do ulgowych biletów nie czyni ze Spółki organu administracji publicznej. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie zaistniały przesłanki orzeczenia grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.), gdyż niewątpliwie, skarga nie została przekazana w określonym – piętnastodniowym – terminie do Sądu, a organ sam dokonał oceny niedopuszczalności skargi. Wymierzając grzywnę Sąd wziął pod uwagę to, że niezwłocznie po doręczeniu mu wezwania podmiot wykonał przewidziany prawem obowiązek a także wątpliwości interpretacyjne związane z udostępnianiem informacji publicznej. W zażaleniu, [...] w S. W. S.A. zaskarżyła opisane postanowienie w całości, zarzucając naruszenie art. 55 § 1 w zw. z art. 54 § 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i wymierzenie grzywny bez uprzedniego ustalenia, czy żądanie skarżącego stanowi informację publiczną oraz czy [...] w S. W. miała obowiązek wydać decyzję administracyjną w przedmiocie ujawnienia informacji publicznej, jak i czy naruszenie tego obowiązku wywołało ujemne skutki u skarżącego. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia i oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu, Spółka wskazała, że nie jest organem administracji publicznej. Zdaniem wnoszącej zażalenie, umowa której ujawnienia żąda skarżący powinna być objęta klauzulą poufności, ponieważ zawiera dane dotyczące sposobu i zakresu kontroli, wynagrodzenia za czynności kontrolne i harmonogram kontroli. Bez wyjaśnienia czy żądana informacja jest informacją publiczną, a także czy [...] w S. W. ma obowiązek wydawać decyzje administracyjne, Sąd nie powinien nakładać na stronę grzywny. W odpowiedzi na zażalenie, wniesiono o jego oddalenie. Skarżący podkreślił, że na orzeczenie o wymierzeniu grzywny nie mają wpływu argumenty merytoryczne dotyczące samej skargi, a tylko fakt przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy w terminie właściwemu sądowi administracyjnemu. Ponadto, [...] w S. W. jako własność Powiatu S. podlega podmiotowo zapisom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, skarżący zaznaczył, że nie wnioskował o ujawnianie treści jakichkolwiek umów, a jedynie o informację z kim zawarto umowę o świadczenie usług kontroli biletów, na jaki okres i jakie ogólne reguły rządzą wynagradzaniem za jej wykonywanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – odmiennie niż miało to miejsce w ustawie z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm. – obecnie nieobowiązująca) – nie zawarto definicji organu administracji publicznej. W konsekwencji zakres podmiotowy strony przeciwnej skarżącemu należy wyznaczyć przez odwołanie się do kryterium przedmiotowego – wykonywania administracji publicznej (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 389). Podmiotami wykonującymi administrację publiczną są zaś organy administracji sensu stricto, organy samorządu terytorialnego oraz organy administracyjne w znaczeniu funkcjonalnym, czyli podmioty o odmiennym charakterze, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej – por. art. 1 pkt 2 k.p.a. oraz szerzej J.P. Tarno: Naczelny Sąd Administracyjny a wykładnia prawa administracyjnego, Warszawa 1999, s. 16–21. Zatem w świetle art. 32 p.p.s.a. nie trzeba być organem administracji publicznej (rządowym lub samorządowym), aby być poddanym sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wystarczy, że jest się właściwym do podejmowania aktów lub czynności z zakresu tej administracji. Stwierdzając w uchwale składu 7 sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r., I OPS 1/05 (ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 63), że art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198) nie ma zastosowania do spółdzielni mieszkaniowych, Sąd uznał, że brak podstaw prawnych, aby działalność tych spółdzielni można było utożsamiać z wykonywaniem zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skoro działalność spółdzielni mieszkaniowych ogranicza się do realizacji podstawowego ich celu, tj. zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków danej spółdzielni i ich rodzin, a zatem ograniczonej liczby osób w niej zrzeszonych. Oznacza to, że organ podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą jest organem w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., jeżeli z mocy prawa został powołany do podejmowania aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 54 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ ten musi więc przekazać skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na tą skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Obowiązek ten spoczywa na organie w rozumieniu art. 32 p.p.s.a., niezależnie od tego, czy uznaje on skargę za dopuszczalną oraz czy w jego ocenie przedmiotem zaskarżenia jest podlegający kognicji sądu administracyjnego akt, czynność, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że o dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego może rozstrzygać wyłącznie ten sąd, nie zaś organ, za pośrednictwem którego powyższy środek prawny został wniesiony. Nawet uzasadnione przekonanie, że skarga jest niedopuszczalna, gdyż np. sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych zarówno z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych, czy też, że skarga została wniesiona z uchybieniem terminu, nie zwalnia organu od obowiązku jej przekazania wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego, albowiem, to nie organ, lecz sąd dokonuje oceny przekazanej mu skargi pod względem formalnym, a także pod kątem jej dopuszczalności. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie - por. np. postanowienie NSA z 1 czerwca 2010 r., II GZ 105/10. W orzecznictwie podkreśla się, że wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 p.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami wskazanymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie - por. np. postanowienie NSA z 11 stycznia 2011 r., I OZ 996/10. Ponieważ skarżący wniósł skargę w związku z odmową udostępnienia informacji publicznej, w sprawie zastosowanie znalazł art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), który nakazuje przekazać akta i odpowiedź na skargę w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Przepis ten jest przepisem szczególnym wobec art. 54 § 2 p.p.s.a., co oznacza, że po upływie 15 a nie 30 dni znajdą zastosowanie przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związane z konsekwencjami nieprzekazania skargi w terminie. Zgodnie z treścią art. 55 § 1 p.p.s.a., w razie nieprzekazania skargi sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Powrót do tradycyjnego sposobu wnoszenia skargi (za pośrednictwem organu, którego skarga dotyczy) zrodził obawę (co jest zrozumiałe, jeśli weźmie się pod uwagę przypadki nawet kilkuletniej zwłoki w przekazywaniu skarg sądowi administracyjnemu, które zdarzały się przed wejściem w życie ustawy z 11 maja 1995 r. o NSA), że niektóre organy będą próbowały przeciwdziałać rozpoznaniu skargi przez zaniechanie obowiązków wskazanych w art. 54 § 2. Powstała więc konieczność ustanowienia instytucji procesowej, której zastosowanie niweczyłoby skutki zaniechań organów administracji. Z tego względu w art. 55 przewidziano gwarancje procesowe nadania biegu sprawie przez możliwość zastosowania wobec tych podmiotów środków dyscyplinujących (wymierzenie grzywny organowi administracji, sygnalizacja) i kompensujących brak stosownego działania organu administracji (po uprzednim wymierzeniu grzywny organowi, na żądanie skarżącego, dopuszczalne jest rozpoznanie sprawy przez sąd na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości). Tak ukształtowane gwarancje procesowe muszą być skuteczne w przeciwdziałaniu "przetrzymywaniu" skarg przez organy, których skarga dotyczy. Należy również mieć na względzie, że postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jest odrębnym postępowaniem wszczynanym na wniosek skarżącego, w rozumieniu art. 63 p.p.s.a. Wszelkie wątpliwości w tym względzie usunęła uchwała NSA z 7 kwietnia 2008 r., II FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, nr 3, poz. 42, w której jednoznacznie stwierdzono, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zd. 1 p.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., od którego na podstawie art. 230 § 1 i 2 pobiera się wpis sądowy. Zatem nie ulega najmniejszej wątpliwości, że wyłączną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny (art. 55 § 1 p.p.s.a.) jest niewypełnienie obowiązków procesowych określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. (art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) w terminie przewidzianym w tym przepisie, niezależnie od tego czy działanie lub zaniechanie tego organu podlega kognicji sądów administracyjnych. Jak już bowiem wcześniej wspomniano grzywnie tej nadano mieszany, dyscyplinująco-restrykcyjny charakter (por. np. postanowienie NSA z 5 lipca 2006 r., II OSK 1024/06), czyniąc z niej podstawową gwarancję procesową gwarantującą stronie realizację konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Dowodem na to jest linia orzecznicza, zgodnie z którą, nawet dopełnienie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a. już po złożeniu wniosku o wymierzenie grzywny, nie prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie, chociaż nie wyklucza odstąpienia od wymierzenia grzywny, zwłaszcza gdy uchybienie terminu jest nieznaczne – por. w szczególności postanowienie NSA z 27 listopada 2009 r., I OZ 1086/09, postanowienie NSA z 22 lutego 2010 r., I OZ 161/10, czy postanowienie NSA z 23 maja 2011 r., I OZ 387/11. Płynie stąd jednoznaczny wniosek, że skoro postępowanie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny (art. 55 § 1 p.p.s.a.) jest prowadzone w odrębnej sprawie sądowoadministracyjnej (określonej w art. 54 § 2 p.p.s.a., czy też art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) niż sprawa sądowoadministracyjna zainicjowana wniesieniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego (tu zdaniem skarżącego – decyzja Zarządu [...] S.A. w S. W. o odmowie udostępnienia informacji publicznej), to w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny sąd administracyjny nie jest uprawniony do ustalania, czy podmiot, któremu – zdaniem wnioskodawcy – należy wymierzyć grzywnę, jest organem podlegającym sądowej kontroli administracji w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. (jak to przyjęto w postanowieniu NSA z 23 stycznia 2013 r., I OZ 11/13), ponieważ okoliczność ta nie jest przesłanką warunkującą wymierzenie grzywny. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że grzywna w kwocie 200 zł nie pozostaje w dysproporcji do okoliczności, w jakich doszło do jej wymierzenia, a w szczególności do udzielenia odpowiedzi na wezwanie Sądu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwota ta racjonalnie odzwierciedla stopień zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Postanowienie podlegało jednak uchyleniu, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie pominął okoliczność, że stosownie do art. 55 § 1 p.p.s.a. grzywnę wymierza się organowi, który nie dopełnił obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Tym organem w niniejszej sprawie jest Zarząd [...] S.A., a nie samo [...]. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 oraz art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.