I OSK 2274/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia WSA del. Przemysław Szustakiewicz Protokolant st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 246/13 w sprawie ze skargi W. D. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 246/13, oddalił skargę W. D. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wojewoda Mazowiecki, rozpatrując wniosek W. D. z dnia 30 grudnia 2008 r., decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm. – dalej: "ustawa o realizacji prawa do rekompensaty z 2005 r.", "ustawa z dnia 8 lipca 2005 r."), odmówił potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez M. D. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości N., powiat P., gmina K. w związku z rozpoczętą w 1939 r. wojną. Wojewoda ustalił, że wnioskodawca posiada obywatelstwo polskie. Jednocześnie organ wskazał, że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie bezsprzecznie wynika, iż miejscowość N. położona była w gminie K., powiat P., który zlokalizowany był w latach 1920–1940 na obszarze Republiki Litewskiej, a od 1940 r. na obszarze Litewskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej, a więc nieruchomość "pozostawiona poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej" w dniu 1 września 1939 r. nie wchodziła w skład terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie, mając na względzie przedłożone do akt sprawy orzeczenie Państwowego Urzędu Repatriacyjnego nr 5541 z dnia 10 kwietnia 1947 r., wniosek o repatriację z dnia 7 stycznia 1946 r. oraz zaświadczenie rejestracyjne nr [...] sporządzone w dniu 12 kwietnia 1946 r. organ ustalił, że poprzednik prawny W. D – M. D. pozostawił nieruchomość położoną w miejscowości N., powiat P. Organ ustalił również, iż M. D. posiadał w dniu 1 września 1939 r. obywatelstwo polskie. Reasumując, organ wskazał, iż wobec powyższego nie spełniono wymogu zamieszkiwania oraz pozostawienia nieruchomości na obszarze należącym w dniu 1 września 1939 r. do Rzeczypospolitej Polskiej. Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez W. D., decyzją nr [...] z dnia 30 listopada 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jednocześnie, organ uznał za trafny zarzut W. D. odnoszący się do ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt SK 11/12, iż powołanie się w zaskarżonej decyzji przez organ I instancji na niespełnienie wymogu zamieszkiwania na terytorium RP w świetle tego orzeczenia jest wątpliwe. Organ wskazał, że nie zmienia to jednak faktu, iż zasadniczą przesłanką odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty była okoliczność położenia przedmiotowych nieruchomości przed rozpoczęciem wojny w 1939 r. na terytorium Pierwszej Republiki Litewskiej, a więc poza ówczesnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Od powyższej decyzji W. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powtarzając w niej argumenty zawarte w odwołaniu, a dotyczące zastosowania przez organ błędnej wykładni art. 1 ust. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z 2005 r. Ponadto zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 81 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Dodatkowo skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z 2005 r. Według skarżącego organ niezasadnie różnicuje i traktuje obywateli RP pozostających w tej samej sytuacji dzieląc ich na dwie kategorie podmiotów. Z jednej strony mamy repatriantów uprawionych do rekompensaty z uwagi na położenie pozostawionej nieruchomości w granicach II Rzeczypospolitej Polskiej, a z drugiej strony nieuprawnionych do rekompensaty ze względu na położenie pozostawionych nieruchomości poza tymi granicami. Podsumowując, skarżący wskazał, że kategoryzowanie wedle tego kryterium prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości oraz zasady ochrony własności i praw majątkowych. Podniósł także, iż położenie pozostawionej nieruchomości nie zostało przez organ prawidłowo ocenione i udowodnione. Skarżący wskazał, że jeśli celem ustawodawcy byłoby dokonanie zawężenia terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej rozumianego, jako granice sprzed 1 września 1939 r., to wówczas wprost by takiego określenia użył w ustawie. W związku z tym, jeśli takiego ograniczenia nie zawarto, to takie ograniczenie nie istnieje i bez znaczenia jest fakt, iż miejscowość N. znajdowała się bezpośrednio przed wojną z 1939 r. na terenie Republiki Litewskiej. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 246/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę. Sąd wskazał, że z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z 2005 r. wynika, że zarówno wypędzenie, jak i opuszczenie ma mieć związek z wojną rozpoczętą w 1939 r., a więc i terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z którego nastąpiło wypędzenie lub które zostało opuszczone, odnosi się do granic z 1939 r. Sąd podkreślił, że Państwo Polskie we wszystkich wcześniejszych aktach prawnych również zobowiązywało się tylko do zaliczania wartości mienia pozostawionego na terenach, które nie weszły w skład obecnego obszaru Państwa, ale które należały do września 1939 r. do Polski. Sąd I instancji powołał się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 17 października 1991 r., sygn. akt III CZP 99/91 (OSNC 1992, nr 4, poz. 61) wydaną na gruncie art. 88 ust. 1 (wcześniej art. 81 ust. 1) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), w której to uchwale Sąd Najwyższy wyprowadził tezę, że "repatriantom, którzy przed dniem 1 września 1939 r. zamieszkiwali na terenie Litwy, a nie Polski, i którzy pozostawili tam mienie nieruchome, nie przysługują uprawnienia przewidziane w art. 81 ust. 1 z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości". Sąd Najwyższy zauważył, że "skoro w ustawie mówi się jednoznacznie o osobach, »które w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. pozostawiły majątek nieruchomy na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa», to za logicznie uzasadniony można uznać jedynie wniosek, że uprawnienia wynikające z tej ustawy (konkretnie z art. 81 ust. 1) dotyczą tylko osób, które posiadały i pozostawiły mienie nieruchome na obszarze, który przed rozpoczęciem II wojny światowej należał do Rzeczypospolitej Polskiej. Przy odmiennym założeniu zawarty w art. 81 ust. 1 zwrot »na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru państwa» byłby wręcz niezrozumiały". Sąd podniósł, że potwierdzenie takiego stanowiska można odnaleźć również w doktrynie. Podsumowując, stwierdził, że w tej sytuacji trudno zgodzić się z inną argumentacją, przedstawioną chociażby w wyroku NSA z dnia 11 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1087/07 (LEX nr 495954), iż w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z 2005 r. "chodzi wyraźnie o nieruchomości poza obecnymi granicami RP a nie poza terytorium II RP". Dodatkowo, na poparcie własnego stanowiska Sąd I instancji powołał wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 509/10, stwierdzając, że w pełni podziela argumentację przedstawioną w tym orzeczeniu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że wyszczególniony przez skarżącego art. 1 ust. 1 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z 2005 r. i jego wykładnia dokonana przez organy narusza zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Skarżący w niniejszej sprawie nie posiada bowiem istotnej z punktu widzenia regulacji cechy, a mianowicie nie pozostawił na terytorium RP sprzed 1 września 1939 r. nieruchomości. Argumentując powyższe stanowisko Sąd I instancji nawiązał do przykładowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego zawierającego rozważania dotyczące zasady równości (orzeczenie z dnia 9 marca 1988 r., sygn. akt U 7/87, OTK z 1988 r. cz. I, poz. 1; wyrok z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt P 27/07). Sąd uznał za chybione zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 art. 80 i art. 81 k.p.a. W ocenie Sądu organy dokonały analizy dostępnych map oraz załączonego do akt sprawy orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacji nr [...] z dnia 10 kwietnia 1947r., które potwierdzało, że nieruchomość pozostawiona przez poprzednika prawnego skarżącego w dniu 1 września 1939 r. położona była na Litwie, w jej południowej części, a więc poza granicami ówczesnej Rzeczpospolitej Polskiej. Okoliczność ta nie była również kwestionowana przez samego skarżącego, co wynika wprost z odwołania. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 246/13, skargę kasacyjną wniósł W. D., zastępowany przez radcę prawnego. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) oraz w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP. Błędna wykładnia powyższych przepisów nastąpiła zdaniem skarżącego przez przyjęcie, że prawo do rekompensaty na podstawie art. 1 ust. 1 powołanej ustawy przysługuje wyłącznie obywatelom polskim, którzy zostali wypędzeni lub opuścili w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., na podstawie tzw. Układów Republikańskich, byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i pozostawili nieruchomości położone w granicach Rzeczypospolitej Polskiej z 1 września 1939 r., podczas gdy przepis ten nie zawiera takiego ograniczenia, ani takiej przesłanki oraz w sytuacji, gdy brak jest uzasadnionego – w świetle art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji kryterium dla zróżnicowania – gorszego sposobu traktowania grupy obywateli polskich, którzy opuścili terytorium tzw. Litwy Kowieńskiej na podstawie art. 1 układu z dnia 22 września 1945 r. pomiędzy Polskim Komitetem Wyzwolenia Narodowego a Rządem Litewskiej Socjalistycznej Republiki Rad dotyczącego ewakuacji obywateli polskich z terytorium Litewskiej S.R.R. i ludności litewskiej z terytorium Polski i pozostawili tam nieruchomości, w porównaniu z obywatelami polskimi, którzy opuścili na podstawie tego samego układu terytorium Rzeczypospolitej Polskiej położone w jej granicach z 1 września 1939 r., w szczególności terytorium tzw. Litwy Wileńskiej i pozostawili tam nieruchomości, poprzez odmowę przyznania tej pierwszej grupie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości w rozumieniu w/w przepisów, a tym samym pozbawienie ochrony ich prawa własności, a także poprzez uznanie, że niewskazanie w art. 11 ust. 2 ustawy o rekompensacie nieruchomości podobnych położonych na obszarze porównywalnych rynków lokalnych funkcjonujących obecnie w Rzeczypospolitej Polskiej dla Litwy Kowieńskiej i niezdefiniowanie współczynników świadczy o zamiarze ustawodawcy wyłączenia możliwości przyznania rekompensaty za mienie pozostawione na powyższym terytorium. W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie sprawy co do jej istoty, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółowe rozważania dotyczące zarzutu błędnej wykładni przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 1 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Odwołano się do wykładni gramatycznej, podzielając pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1087/07. Stwierdzono, że skoro ustawodawca w art. 1 ust. 1 ustawy posługuje się jedynie pojęciem "pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej", a nie pozostawienia ich w granicach II RP, to oznacza, że takie ograniczenie nie istnieje i bez znaczenia jest, że miejscowość N. znajdowała się bezpośrednio przed Drugą Wojną Światową na terenie Republiki Litwy. Wskazano, że tzw. Układy Republikańskie stanowią wiążące ustawodawcę polskiego umowy międzynarodowe, w których ustawodawca wprost zobowiązał się wobec obywateli polskich repatriowanych na obecne terytorium RP do zrekompensowania im majątku pozostawionego poza obecnym terytorium kraju. Wobec Polaków z Litwy Kowieńskiej z obowiązku tego władze nie wywiązują się do dziś. W ocenie skarżącego kasacyjnie zastosowana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów prowadzi do bezprawnego i sprzecznego z Konstytucją RP wyróżnienia dwóch kategorii podmiotów: obywateli polskich zamieszkujących w dniu 1 września 1939 r. na Litwie Wileńskiej i zamieszkujących poza nią (na tzw. Litwie Kowieńskiej). Zastosowana przez Sąd wykładnia przepisów ustawy jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa i zasadą zaufania obywatela do Państwa. W ocenie skarżącego zasada ochrony własności powinna być w stanie faktycznym sprawy najważniejsza i kryterium położenia nieruchomości w granicach II RP lub poza nimi w przypadku Zabużan repatriowanych na podstawie tych samych przepisów pozostaje bez związku z innymi wartościami konstytucyjnymi, ani nie znajduje w nich usprawiedliwienia. Uzasadnienie zarzutu nawiązuje do wielu orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które zdaniem skarżącego potwierdzają stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej. Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku co do wykładni art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zawarty w tej skardze zarzut naruszenia wskazanych przepisów materialnoprawnych nie mógł być uznany za usprawiedliwiony. Ponadto, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w sprawie wystąpiła którakolwiek z przesłanek nieważności postępowania, jakie wyliczone zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a., a które należy uwzględnić w postępowaniu kasacyjnym z urzędu. Poza sporem w sprawie pozostaje okoliczność, że pozostawiona poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej przez M. D., którego spadkobiercą jest W. D., nieruchomość w miejscowości N., powiat P., gmina K., położona była na obszarze Republiki Litewskiej (lata 1920–1940), a od 1940 r. na obszarze Litewskiej Socjalistycznej Republiki Radzieckiej, a więc, że w dniu 1 września 1939 r. nieruchomość ta nie wchodziła w skład terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie podziela w całości stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonym wyroku dotyczącą wykładni art. 1 ust. 1 oraz art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Z regulacji zawartej w art. 1 ust. 1 i 2 tej ustawy wynika, że zarówno wypędzenie, jak i opuszczenie terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ma mieć związek z wojną rozpoczętą w 1939 r., a więc i terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z którego nastąpiło wypędzenie lub które zostało opuszczone odnosi się do granic z 1939 r. Jak słusznie podkreślono w zaskarżonym wyroku, nawiązując do treści uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 października 1991 r., sygn. akt III CZP 99/91, w której stwierdzono, że repatriantom, którzy przed dniem 1 września 1939 r. zamieszkiwali na terenie Litwy, a nie Polski i którzy pozostawili tam mienie nieruchome, nie przysługują uprawnienia przewidziane w art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Państwo Polskie we wszystkich wcześniejszych aktach prawnych, powołanych przez Sąd I instancji, również zobowiązywało się tylko do zaliczania wartości mienia pozostawionego na terenach, które nie weszły w skład obecnego obszaru Państwa, ale które należały do września 1939 r. do Polski. Zasługuje również na akceptację przedstawiona przez Sąd I instancji dodatkowa argumentacja, odwołująca się do regulacji zawartej w art. 11 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., a nawiązująca do stanowiska, jakie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 509/10. Zgodnie z art.11 ust. 1 powołanej ustawy zdanie pierwsze: "Wartość rynkową nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej określa się na podstawie nieruchomości podobnych, położonych na obszarze porównywalnych rynków lokalnych funkcjonujących obecnie w Rzeczypospolitej Polskiej". W ust. 2 tego artykułu za porównywalne województwa i miasta wydzielone ustawodawca uznał jedynie województwa: lwowskie, tarnopolskie, stanisławowskie, wołyńskie, poleskie, wileńskie, nowogródzkie, białostockie, miasto Lwów i miasto Wilno. Taka regulacja ustawowa, która za porównywalne przyjęła wyłącznie tereny, które przed dniem 1 września 1939 r. wchodziły w skład terytorium II Rzeczypospolitej Polskiej nie może być uznana za przypadkową. Za uprawnione uznać więc należy stwierdzenie, że ustawodawca nie zakładał, aby w trybie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. można było dochodzić rekompensaty w sytuacji, gdy pozostawiona poza obecnymi granicami Państwa Polskiego nieruchomość nie znajdowała się na jego terytorium przed wojną rozpoczętą w 1939 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie nie podziela odmiennego od wyżej przedstawionego stanowiska, jakie wyrażone zostało przez ten Sąd w wyrokach z dnia 11 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1087/07 i z dnia 16 września 2014 r., sygn. akt I OSK 303/13. Przyjęto tam, że w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. "chodzi wyraźnie o nieruchomości poza obecnymi granicami RP, a nie poza terytorium II RP". Stwierdzono także, że "art. 1 nie wymaga sięgnięcia do innej wykładni aniżeli gramatyczna, gdyż nie jest niejasny". Niezależnie od tego, że do tego rodzaju konstatacji nie wydaje się upoważniać brzmienie powołanej regulacji, to odwołać należy się do zasady, że interpretacja każdego przepisu dokonywana być powinna poprzez jego kompleksową wykładnię. Niewystarczające jest w procesie wykładni ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej. Odnotować należy, że omówione wyżej wyroki mają charakter odosobniony. W orzecznictwie sądów administracyjnych przeważa stanowisko wyrażone w tym względzie w zaskarżonym wyroku. W świetle regulacji zawartej w art. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 8 lipca 2007 r., którą to ustawą uregulowano kompleksowo prawa Zabużan i ich następców prawnych do rekompensaty za pozostawione mienie, sądy przyjmują podzielany przez niniejszy skład orzekający pogląd, że beneficjentami uprawnień przewidzianych ustawą zabużańską są wyłącznie właściciele (ich spadkobiercy) nieruchomości położonych we wrześniu 1939 r. w granicach ówczesnego Państwa Polskiego, które po zakończeniu wojny i ostatecznym ustaleniu przebiegu granic wschodnich znalazły się poza terytorium Polski. Skoro bowiem w art. 1 ust. 1 ustawy zabużańskiej wskazuje się na pozostawienie nieruchomości poza "obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej" jako konsekwencję wypędzenia lub opuszczenia "byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., na podstawie wymienionych w przepisie układów, to jedynym logicznie dającym się uzasadnić wnioskiem musi być stwierdzenie, że sama nieruchomość również znajduje się na "byłym" terytorium Rzeczypospolitej, a więc obszarze, który w przeszłości stanowił część Państwa Polskiego. Gdyby bowiem celem ustawodawcy było przyznanie prawa do rekompensaty za wszystkie nieruchomości położone poza obecnymi granicami kraju, to ograniczenie obszaru z którego nastąpiła repatriacja do terenów "byłej Rzeczypospolitej", nie miałoby żadnego racjonalnego uzasadnienia. Przy czym z racji tego, że zdarzeniem, którego następstwem były repatriacje jest rozpoczęta w 1939 r. druga wojna światowa, to byłym terytorium, o którym mowa w tym przepisie, jak też w ust. 2 art. 1 oraz art. 2 pkt 1 ustawy, jest obszar II Rzeczypospolitej, a konkretnie jej kresy wschodnie. Podkreślenia wymaga, podniesiona już wcześniej okoliczność, że także wszystkie uprzednio obowiązujące regulacje prawne odnoszące się do problematyki realizacji roszczeń zabużan, tak jak aktualnie obowiązująca ustawa, wiązały zawsze prawo zabużan do otrzymania ekwiwalentu za mienie pozostawione (obecnie prawo do rekompensaty) z faktem zmiany granic Państwa Polskiego, która dokonała się po 1944 r., a w konsekwencji powyższego Państwo zobowiązywało się tylko do zaliczania wartości mienia pozostawionego na tych terenach, które nie weszły w skład obecnego obszaru Państwa, ale które należały do września 1939 r. do Polski. Wynikało to zarówno z art. 23 ust. 1 dekretu z dnia 6 grudnia 1946 r. o przekazaniu przez Państwo mienia nierolniczego na obszarze Ziem Odzyskanych i b. Wolnego Miasta Gdańska (Dz.U. Nr 71, poz. 389), jak i z art. 14 ust. 1 i 3 dekretu z dnia 10 grudnia 1952 r. o odstępowaniu przez Państwo nieruchomego mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe (Dz.U. Nr 49, poz. 326) oraz art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (tekst jedn. Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159). We wszystkich tych przepisach mówiono wyraźnie o zaliczaniu wartości mienia pozostawionego na terenach nie wchodzących w skład obecnego obszaru Państwa (por. uchwała SN z dnia 17 października 1991 r., sygn. akt III CZP 99/91, OSNC 1992, nr 4, poz. 61). To samo wynikało także z art. 81 ust. 1 (art. 88 ust. 1) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), z art. 212 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) oraz z poprzedniej "ustawy zabużańskiej" z 12 grudnia 2003 r. W powołanej wyżej uchwale III CZP 99/91 wydanej na gruncie art. 88 ust. 1 (wcześniej art. 81 ust. 1) ustawy z 1985 r. Sąd Najwyższy wyprowadził wprost tezę, że "repatriantom, którzy przed dniem 1 września 1939 r. zamieszkiwali na terenie Litwy, a nie Polski, i którzy pozostawili tam mienie nieruchome, nie przysługują uprawnienia przewidziane w art. 81 ust. 1 z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości". Nie ma więc uzasadnionych powodów, aby art. 1 i następne ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. w zakresie pojęcia "mienia zabużańskiego", za pozostawienie którego przysługuje rekompensata, rozumieć inaczej, niż wynika to z uchwały SN z dnia 17 października 1991 r., sygn. akt III CZP 99/91. Hipoteza normy uprawniającej do rekompensaty (wcześniej ekwiwalentu) zawarta w przepisie art. 1 ust. 1 tej ustawy – obejmująca pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. – nie różni się w żaden sposób od hipotez zawartych w normach prawnych, jakie uprawniały do ekwiwalentu za "mienie zabużańskie" pod rządami wcześniejszych przepisów. Należy zauważyć, że celem analizowanej ustawy jest wywiązanie się przez Państwo Polskie ze zobowiązania PKWN, dotyczącego zrekompensowania obywatelom polskim strat w mieniu nieruchomym, poniesionych na skutek przemieszczań, związanych ze zmianą polskiej granicy wschodniej (uchwała NSA z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 11/13, LEX nr 1404014). Już z tego faktu wynika, że intencją ustawodawcy było objęcie tym aktem prawnym nieruchomości znajdujących się w obszarze wyznaczanym przez różnicę między obszarem II RP a III RP. Skoro zatem dana nieruchomość nie znajduje się w tej przestrzeni, to nie dotyczy jej art. 1 i 2 wskazanej ustawy. Przepisy te nie dotyczą bowiem nieruchomości znajdujących się przed wybuchem wojny poza granicą II RP. Rezultatem wykładni systemowej i celowościowej jest doprecyzowanie wyników interpretacji literalnej. W konsekwencji przez "nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej" rozumieć należy tylko takie nieruchomości, które przed wybuchem drugiej wojny światowej znajdowały się w granicach II Rzeczypospolitej, a po jej zakończeniu i ostatecznym uregulowaniu granicy wschodniej nie weszły w skład Państwa Polskiego. Takie stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyrokach: z dnia 9 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 509/10, z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 533/11 i z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2616/12. Nie można podzielić wyrażonego w skardze kasacyjnej poglądu, że dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wykładnia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., narusza art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak słusznie wywiódł Sąd I instancji, odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, skarżący w niniejszej sprawie (jego spadkodawca) nie posiada istotnej (relewantnej) z punktu widzenia omawianej regulacji cechy, a mianowicie nie pozostawił na terytorium RP sprzed 1 września 1939 r. nieruchomości. Samo odstępstwo od równego traktowania i przyznanie uprawnienia do rekompensaty za pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej nieruchomości wyłącznie tym osobom, które pozostawiły to mienie w wyniku wypędzenia z byłego terytorium RP (w granicach II RP) bądź jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., a nie wszystkim osobom, które pozostawiły poza obecnymi granicami Państwa Polskiego nieruchomości, także, gdy przed wojną w 1939 r. nie znajdowały się one na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - nie wystarcza, by twierdzić, że doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenie, że "wykreowane obecnie przez organy obu instancji i Sąd" kryterium różnicowania uprawnień Zabużan w zależności od miejsca położenia utraconej nieruchomości przeczy zasadzie zaufania obywatela do Państwa wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP jest nieuprawnione. Jak wcześniej przedstawiono, kwestia ta postrzegana była w analogiczny sposób we wszystkich wcześniejszych aktach prawnych, w których Państwo Polskie zobowiązywało się tylko do zaliczania wartości mienia pozostawionego na terenach, które nie weszły w skład obecnego obszaru Państwa, ale które należały do września 1939 r. do Rzeczypospolitej Polskiej. Przyjęta w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. konstrukcja prawa do rekompensaty stanowi w tym względzie kontynuację poprzednich regulacji prawnych. Źródłem roszczeń majątkowych Zabużan są układy zawarte przez Polski Komitet Wyzwolenia Narodowego z rządami Ukraińskiej SRR i Białoruskiej SRR (układy z dnia 9 września 1944 r.) oraz Litewskiej SRR (układ z dnia 22 września 1944 r.), co podniesiono w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., której uchwalenie służyć miało całościowemu uregulowaniu problemu rekompensat. Oczywistym natomiast jest, że układy te, zwane umowami republikańskimi, nie stanowią samodzielnej podstawy prawnej roszczeń Zabużan. Podstawa ta została obecnie określona w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Przypomnieć trzeba, że rekompensata zabużańska jest szczególnym, publicznoprawnym prawem majątkowym (tak wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt K 33/02). Konsekwencją tej oceny prawnej jest objęcie tego prawa ochroną konstytucyjną (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). W wyroku z dnia 15 grudnia 2004 r., sygn. akt K 2/04 Trybunał Konstytucyjny doprecyzował, że prawo zaliczenia (obecnie rekompensata) nie jest to jednak "prawo równorzędne prawu własności" ze względu na wyraźny element socjalny. Trybunał wskazał też, że przyrzeczona w umowach republikańskich kompensacja miała przede wszystkim cechy świadczenia "pomocowego" o charakterze w pierwszej kolejności socjalnym (a nie tylko odszkodowawczym), umożliwiających obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej ponowny start życiowy po utracie mienia pozostawionego poza nowymi granicami państwa polskiego. Nie miała ona i nadal nie ma natury i cech czystego odszkodowania w znaczeniu cywilnoprawnym za mienie wywłaszczone de facto, ale charakter sui generis pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy objęci zostali przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach. W obu powołanych wyrokach Trybunał Konstytucyjny uznał, że prawo zaliczenia, podobnie jak inne prawa majątkowe o charakterze publicznoprawnym może być limitowane na zasadach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W szczególności za dopuszczalną uznano "możliwość ustawowego ograniczenia publicznych praw majątkowych obywateli m.in. ze względu na interes publiczny i (...) barierę zdolności realizacyjnych państwa, będący "dobrem wspólnym (art. 1 Konstytucji), oraz z uwagi na (...) wzgląd na zdolność państwa do wywiązania się z jego podstawowych powinności". Trybunał dostrzegł też "potrzebę dynamicznego ujmowania powinności kompensacyjnych" w miarę upływu czasu (w związku z dominacją w nich elementu »pomocy dla obywateli przesiedlonych«), jak również dużej ostrożności w stosowaniu aktualnych instrumentów ochrony praw (majątkowych) do sytuacji cechujących się odmiennymi uwarunkowaniami historycznymi i wrażliwością na postrzeganie praw osób fizycznych". W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 9 lipca 2005 r. nawiązano m.in. do powyższych rozważań Trybunału Konstytucyjnego, które zachowuje aktualność przy dokonywaniu interpretacji obecnie obowiązujących przepisów dotyczących roszczeń zabużańskich. Mając powyższe na uwadze należało uznać jako nie zasługujące na uwzględnienie również zarzuty dotyczące naruszenia w sprawie niniejszej przepisów konstytucyjnych. Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.