VII SA/Wa 2833/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] września 2012 r. znak [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB", "organ"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania E. S. oraz M. i A. S. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r., znak [...], odmawiającej stwierdzenia na wniosek A. S. i E. S. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r. znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. W. pozwolenia na budowę pawilonu usługowo- handlowego z wewnętrznymi instalacjami oraz zalicznikowym przyłączem wod.-kan. w C. przy ul. T. – W., na działce nr [...]- utrzymał mocy zaskarżoną decyzję. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia na wniosek A. S. i E. S. nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...]. uznając, że kontrolowana decyzja Starosty [...] nie jest dotknięta wadą powodującą nieważność. W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, że wnioskujący – E. S. i A. S. udowodnili w rozumieniu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, że posiadają przymiot strony przedmiotowego postępowania, legitymując się tytułem prawnym do nieruchomości gruntowych oznaczonych nr [...] i [...] – A. S. oraz nr [...],[...],[...],[...] i [...]- E. S.. Przymiot strony postępowania, posiada również M. S. współwłaścicielka działek nr [...] i [...]. Organ I instancji doszedł do wniosku, że samo zachowanie odległości, czy też szerzej warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektów budowlanych na działce inwestora, nie może automatycznie przesądzać, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego budynku nie posiadają interesu prawnego. W ocenie organu wojewódzkiego wskazane powyżej osoby mające tytuł prawny do nieruchomości sąsiadujących z terenem działki inwestora znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu z powodu charakteru obiektu, specyficznego rodzaju działalności (pawilon usługowo-handlowy) w odniesieniu do sposobu zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora oraz projektowanego zagospodarowania działki inwestora, w szczególności usytuowania miejsc parkingowych w granicy z działkami zainteresowanych. Przede wszystkim z tego właśnie powodu może zaistnieć możliwość negatywnego oddziaływania parkingu na przyległe nieruchomości. Organ zwrócił uwagę, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej z punktu widzenia tego, czy jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k. p. a. W warunkach niniejszej sprawy, w ocenie organu I instancji, w odniesieniu do decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r. tego rodzaju sytuacja nie wystąpiła. Nie doszło bowiem do rażącego naruszenia prawa. Brak jest również negatywnych skutków społeczno- gospodarczych wydanej decyzji. W ocenie organu wojewódzkiego podniesione zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, bowiem takie okoliczności, jak utrata walorów ekonomicznych nieruchomości, utrata sąsiedztwa parku "[...]" poprzez likwidację wysokiego i niskiego drzewostanu, utrata spokoju, komfortu, prywatności, ciszy i innych walorów w tym atrakcyjności, dotyczą interesu faktycznego a nie prawnego w sytuacji, gdy ocenie podlega decyzja wydawana na podstawie przepisów prawa materialnego (ustawy Prawo budowlane) w sprawie indywidualnej. Organ wskazał również, że § 16 ust. 2 pkt 4 w związku z § 8 pkt 1 uchwały Rady Miejskiej C. z dnia [...] października 2002 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w granicach administracyjnych Miasta C. ustala nieprzekraczalną wysokość zabudowy usługowej - do 9 m w kalenicy dachu licząc od poziomu gruntu istniejącego dla terenów 5, 11 ZP/U, czyli terenu objętego inwestycją. Opis techniczny do projektu budowlanego pawilonu usługowo- handlowego na działce nr [...] w parametrach technicznych budynku wskazuje wysokość budynku "od terenu do kalenicy 9 m". Również projekt budowlany w części rysunkowej (przekrój A-A i przekrój B-B) wskazuje jednoznacznie, że planowana wysokość budynku od poziomu gruntu do kalenicy dachu wynosi 9 m. Organ podał również, że inną kwestią, nie podlegającą jego kompetencji, jest wykonanie planowanego obiektu, bowiem tutejszy organ bada wyłącznie decyzję wydaną w oparciu o przedłożony projekt budowlany. Organ podniósł, że posłużenie się opinią biegłego czy ekspertyzą urbanistyczno-prawną jako dowodem zgłoszonym przez stronę, nie ma w niniejszej sprawie związku z postępowaniem nieważnościowym. Jeśliby nawet uznać, mając na uwadze opinię biegłego sądowego, że budynek przekracza ustaloną w planie maksymalną wysokość zabudowy o 68 cm to nie w każdym przypadku musi być to uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. Również mimo tego, że zaprojektowano budynek jednopiętrowy, to nie doszło zdaniem organu do przekroczenia w sposób rażący maksymalnej wysokości budynku. Ponadto nie naruszono innych przepisów mających zastosowanie w sprawie. Organ wskazał, że należy zachować szczególną ostrożność w stosowaniu norm zawartych w przepisach prawa miejscowego, by nie doprowadzić do naruszenia prawa własności. Nadto podał, że podstawowym celem miejscowego planu, jest zagwarantowanie optymalnego ładu przestrzennego, a przesłanki ekonomiczne i społeczne są jedynie pochodnymi planu. Naruszenie prawa to nie tylko wykroczenie poza treść tekstową planu, ale też zastosowanie na niekorzyść właściciela działki rozszerzającej wykładni ustaleń planu. Zdaniem organu wszelkie działanie wykraczające poza ścisłą wykładnię zapisów planu prowadzi nie tylko do naruszenia zasad ochrony prawa własności, ale również do działania sprzecznego z Konstytucją, gdyż naruszają konstytucyjnie zagwarantowaną ochronę prawa własności. Zakres stosowania planu organ I instancji przeprowadził w granicach od zbadania zgodności z treścią zapisu do niesprzeczności z nim, by nie przekroczyć granicy ochrony praw właścicielskich. Organ podał, że z opisu technicznego do projektu zagospodarowania działki, jak i jego części rysunkowej wynika, że zaplanowano 19% zabudowy działki, natomiast pozostałe 81% działki będzie czynne biologicznie. Część rysunkowa i opisowa projektu zagospodarowania terenu przedstawia, że w części działki przeznaczonej na parking zaplanowano zieleń z kratką trawnikową, ścieżki żwirowe oraz siatki trawnikowe w miejscach dojazdu i postoju samochodów, co spełnia wymagania planu. Miejsca parkingowe usytuowane są w granicy z działkami nr [...],[...] oraz [...], których właścicielami są wnioskujący. Jednak odległość miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynkach mieszkalnych usytuowanych na działkach wnioskujących (nr [...], [...] i [...]) zgodna jest z odległością ustaloną w § 19 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ wskazał, że z projektu zagospodarowania działki nr [...] wynika, że odległość miejsc postojowych od okien pomieszczeń w budynku mieszkalnym na działce nr [...], stanowiącej współwłasność M. i A. S. wynosi ok. 13 m, natomiast odległość ta od okien pomieszczeń w budynku mieszkalnym na działce nr [...] wynosi ok. 11 m, co stanowi o zgodnym z prawem usytuowaniu miejsc parkingowych. Brak negatywnego wpływu miejsc postojowych na zabudowę działek sąsiednich, powoduje ustalona w planie nieprzekraczalna linia zabudowy na terenie oznaczonym symbolem MN, co stanowi o tym, że na działkach wnioskujących nr [...] i [...] żaden obiekt budowlany nie będzie mógł powstać. W ocenie organu działki wnioskujących nr [...],[...] i [...] mogą być wykorzystane w przyszłości zgodnie z ich przeznaczeniem. Organ wskazał ponadto, że nie zauważył dysproporcji w wysokości zabudowy co do działek sąsiednich. Również zarzuty pozbawienia drogi pożarowej do nieruchomości Państwa S. oraz pozbawienia dojścia pieszego do drogi publicznej właścicielki posesji przy ul. W. [...] i [...], spowodowane zdaniem wnioskujących wydaniem przedmiotowego pozwolenia na budowę, nie są zasadne. Ciąg pieszy stanowiący obecnie część działki nr [...], został [...] października 2003 r. sprzedany przez Gminę C. inwestorowi A. W. jako działka nr [...], którą inwestor następnie zagospodarował, urządzając na niej miejsca postojowe. Jak wynika z zestawienia dat, sprzedaż działki nr [...] nastąpiła w 2003 r. tj. przed wydaniem przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę w dniu [...] lipca 2005 r., a zatem to nie wydanie badanej decyzji spowodowało, że pozbawiono strony drogi pożarowej do posesji przy ul. T. w C., czy dojścia pieszego do posesji przy ul. W.. Ponadto badając pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. organ nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r., znak: [...] wydana została z naruszeniem przepisów prawa. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. S. i M. S. wnosząc o merytoryczne rozpoznanie sprawy i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r. znak [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2012 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, że inwestycja przekracza dopuszczalną miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ilość kondygnacji o jedną kondygnację, co stanowi naruszenie przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie przy ocenie ciężaru wskazanego naruszenia organ wziął pod uwagę, że budynek spełnia wymóg w zakresie wysokości. Zdaniem organu z uwagi na zachowanie wysokości przewidzianej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaprojektowanie jednej kondygnacji więcej, niż to przewiduje akt prawa miejscowego, jest naruszeniem prawa, nie mającym jednakże charakteru kwalifikowanego, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wskazał, że przy projektowaniu został spełniony wymóg zachowania min. 80% powierzchni biologicznie czynnej. Również z zawartego w miejscowym planie sformułowania, że dopuszcza się zabudowę usługową w formie parterowego pawilonu w zieleni w charakterze architektury ogrodowej o funkcji gastronomii, drobnego handlu detalicznego, galerii plenerowej dzieł sztuki itp. nie wynika, że wymieniony katalog usług ma charakter zamknięty. Powyższy zapis nie wyklucza zatem możliwości zrealizowania obiektu o funkcji hotelowej. Ponadto inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dołączył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem organu inwestycja jest zgodna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002r., nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Organ wskazał, że miejsca parkingowe zostały zaprojektowane w odległości ok. 12.5 m od budynku usytuowanego na działce [...] oraz 10 m od budynku usytuowanego na działce nr [...], co jest zgodne z § 19 ust 1 pkt 2 w/w rozporządzenia. Ponadto GINB zgodził się ze stwierdzeniem organu wojewódzkiego, że dołączone do akt sprawy opinie biegłych, które powstały po wydaniu kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie są dla organu wiążące, bowiem organ prowadzący postępowanie nieważnościowe samodzielnie kontroluje decyzję o pozwoleniu budowę w oparciu o zatwierdzony nią projekt budowlany, pod kątem zaistnienia przesłanki w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005r., znak: [...], nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów odwołania, GINB wyjaśnił, że nie kwestionuje, że sporny budynek został zaprojektowany jako dwukondygnacyjny, co stanowi naruszenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże nie wywołuje ono skutków społeczno - gospodarczych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Również przytoczona okoliczność, że decyzja została wydana w wyniku przestępstwa może stanowić zdaniem organu podstawę do wznowienia postępowania, pozostaje natomiast bez znaczenia na gruncie postępowania nieważnościowego. Skargę na powyższą decyzję złożyła E. S. wnosząc o jej uchylenie, stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, to jest: a/ naruszenie zasad demokratycznego państwa prawnego i zasady legalizmu, w tym wyrażonych w art. 2, 7, 32 Konstytucji RP, poprzez naruszenie istotnej gwarancji ochrony relewantnych interesów wszystkich stron postępowania administracyjnego - podmiotu wznoszącego obiekt budowlany i właścicieli sąsiednich nieruchomości, a także ochrony wartości ogólnych takich jak właściwe zagospodarowanie przestrzenne i porządek urbanistyczny. W przedmiotowym postępowaniu bowiem organ wydający zaskarżoną decyzję wziął pod uwagę jedynie interes podmiotu wznoszącego obiekt budowlany nie rozpoznając w całokształcie interesu strony skarżącej (właścicieli sąsiednich nieruchomości) oraz nie wypowiadając się w ogóle w zakresie ochrony interesu społecznego, podczas, gdy niezbędnym dla wydania prawidłowej decyzji było zbadanie (kompleksowe) skutków gospodarczych i społecznych w aspekcie możliwości zaakceptowania ich z punktu widzenia praworządności, skoro organ ten ustalił, iż nastąpiło naruszenie przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy wydaniu decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005r., znak: [...], b/ naruszenie art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji, to jest prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości do ochrony ich prawa własności, która godzi bezpośrednio w prawa właścicieli sąsiednich nieruchomości do udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w celu udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji realizowanej w ich sąsiedztwie, c/ naruszenie § 16 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej C. z dnia [...] października 2002r. [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w granicach administracyjnych miasta C. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] listopada 2002r., Nr [...], poz. [...] - dalej mpzp), poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegająca na przyjęciu, iż norma ta dopuszcza możliwość realizacji obiektu budowlanego w postaci budynku wielokondygnacyjnego o funkcji hotelowej, dl naruszenie § 16 ust. 2 pkt 2, 3 i 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez pominięcie ich treści i znaczenia przy wykładni § 16 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przyjęciu przez organ możliwości realizacji obiektu budowlanego w postaci budynku wielokondygnacyjnego o funkcji hotelowej na terenie objętym treścią dyspozycyjną powołanych przepisów, e/ naruszenie art. 3 pkt 2 ustawy prawo budowlane poprzez pominięcie treści i znaczenia tej normy dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy, a w szczególności braku dokonania przez organ rozróżnienia pojęcia "budynku" (definicja ustawowa), którego to sformułowania użyto w projekcie budowlanym, a w decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. wskazano na kategorie XVII + XIV - od użytego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (§ 16 ust. 2 pkt 1) zwrotu "parterowego pawilonu w zieleni w charakterze architektury ogrodowej", f/ naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane poprzez uznanie przez organ odwoławczy, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005r., znak: [...] spełnia kryteria określone tą normą w sposób, który pozwala na jej pozostawanie w obrocie prawnym, g/ naruszenie art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a oraz ust. 3 pkt 1 i art. 49b ust. 2 pkt 3 ustawy prawo budowlane poprzez pominięcie treści i znaczenia tych norm prawnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności znaczenia tych norm dla oceny stwierdzonego przez organ naruszenia prawa i pogodzenia stwierdzonego status quo z obowiązującym porządkiem prawnym oraz skutków społecznych naruszenia prawa, o którym mowa powyżej, h/ naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane poprzez brak ustalenia znaczenia i treści tego przepisu dla rozstrzygnięcia spraw, a w szczególności dokonania oceny faktu, iż z wyłącznej winy organu skarżący nie mogli uczestniczyć w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę i tym samym pozbawieni zostali możliwości ochrony swoich praw, 2. Naruszenie prawa procesowego, to jest: a/ naruszenie art. 6 - 9 i 11 k.p.a., oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. in fine, poprzez naruszenie prawdy obiektywnej i zasad praworządności, polegające na braku zebrania materiału dowodowego i przedstawienia szczegółowego i przekonywującego uzasadnienia, pozwalającego na ustalenie, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005r. znak: [...] nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz, że zachowanie wysokości przewidzianej w mpzp dla projektowanej budowli (budynku) z przewidywaniem jej dwóch kondygnacji w miejscu, gdzie zgodnie z tym planem dopuszcza się jedynie parterowy pawilon nie ma charakteru kwalifikowanego, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tym samym znaczenie i waga tego zjawiska nie jest większa niż stabilność ostatecznej decyzji, a także skutki gospodarcze i społeczne naruszenia prawa stwierdzonego przez organ w niniejszej sprawie nie są na tyle istotne, iż nie jest możliwe zaakceptowanie skarżonych decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa, których wystąpienie powodowało by ocenę tego naruszenia jako rażący, b/ naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sytuacji, gdy projekt budowlany przewiduje wzniesienie obiektu budowlanego w postaci budynku wielokondygnacyjnego na terenie na którym zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się zabudowę usługową w formie parterowego pawilonu w zieleni w charakterze architektury ogrodowej, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w celu realizacji takiego projektu nie należy traktować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanej normy, c/ naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż w sytuacji, gdy projekt budowlany przewiduje wzniesienie obiektu budowlanego w postaci budynku wielokondygnacyjnego i miejsc parkingowych na terenie na którym zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego planuje się ciąg komunikacyjny (ciąg pieszy) wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w celu realizacji takiego projektu nie należy traktować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu powołanej normy, 3. Błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu, iż: a/ decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r. zatwierdzała projekt budowlany budynku wielokondygnacyjnego podczas, gdy projekt ten przewidywał budynek dwukondygnacyjny, b/ decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., c/ brak określenia obszaru oddziaływania obiektu przy ustalaniu skutków społeczno- ekonomicznych jakie wywołuje stwierdzone przez organ naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Kontrola legalności dokonana przez Sąd wykazała, iż zaskarżone decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012r. nie odpowiadają przepisom prawa co czyni skargę uzasadnioną. Wskazać należy, iż zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2012 r. wydana została w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma miejsce wtedy, gdy w toku postępowania wyjaśniającego organ prowadzący postępowanie ustali, że nie występuje żadna z ustawowych przyczyn stwierdzenia nieważności. Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, Lex nr 1145109; wyrok NSA z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1522/10, Lex nr 965193; wyrok NSA z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1381/10, Lex nr 966249). W postępowaniu nadzorczym poddano kontroli decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. W. pozwolenia na budowę pawilonu usługowo- handlowego z wewnętrznymi instalacjami oraz zalicznikowym przyłączem wod.-kan. w C. przy ul. T. – W., na działce nr [...]. Podstawą odmowy stwierdzenia nieważności kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji przez organ było jednoznaczne stwierdzenie , iż decyzja ta nie jest obarczona żadną z wad o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Zgodnie z art 35 ust 1. Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji zezwalającej na budowę) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Ocena projektu budowlanego, w kontekście jego zgodności z planem miejscowym należała do najistotniejszych składników sprawdzeń merytorycznych prowadzonych przez organ administracji budowlanej. Wynik analizy w tym zakresie dawał zasadniczą podstawę do odmowy bądź udzielenia pozwolenia na budowę. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego bardzo często zawierają ograniczenia w zakresie określonego w art. 140 Kodeksu cywilnego władztwa nad gruntem. Wówczas tylko w tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu, dokonywać jego zabudowy i rozporządzać nim. Dlatego też wszelkie wątpliwości, rodzące się w odniesieniu do tych okoliczności powinny być starannie i rzetelnie wyjaśnione przez organ administracji, przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia. § 16 ust. 2 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej C. z dnia [...] października 2002r. [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w granicach administracyjnych miasta C. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] listopada 2002r., Nr [...], poz. [...] - dalej mpzp) dla terenu objętego inwestycją dopuszcza zabudowę usługową w formie parterowego pawilonu w zieleni w charakterze architektury ogrodowej o funkcji gastronomii, drobnego handlu detalicznego, galerii plenerowej dzieł sztuki itp. Nie ulega wątpliwości, iż projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2005r, przewidywał budowę budynku usługowo- handlowego obejmującego restaurację do 50 miejsc konsumpcyjnych, dwa sklepiki handlowe, pokoiki gościnne dla 13 osób oraz pomieszczenia biurowe i ekspozycyjne wyrobów inwestora o powierzchni zabudowy 366 m2 i kubaturze 3146 m3. Budynek zaprojektowano jako dwukondygnacyjny (parter i I piętro z funkcją hotelową). Istotnym więc zagadnieniem było ustalenie ponad wszelką wątpliwość, czy zamierzenie inwestycyjne zatwierdzone decyzją o pozwoleniu na budowę stanowi zgodnie z przepisami budynek parterowy czy też organ architektoniczno-budowlany z pełną świadomością zatwierdził projekt sprzeczny z ustaleniami prawa miejscowego. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem oraz doktryną o rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, to jest takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Przez budynek parterowy rozumiemy budynek z nieużytkowym poddaszem lub bez poddasza / strychu - z zagospodarowaną tylko kondygnacją parteru. Tak więc budynek parterowy nie wyklucza poddasza, co może być uzasadnione kształtem dachu, chyba że poddasze to będzie miało charakter użytkowy, wówczas projekt dotyczy obiektu nie będącego w istocie budynkiem parterowym. Brak jest wprawdzie w ustawie Prawo budowlane definicji "budynku parterowego", jednakże utrwalone w języku polskim oraz w budownictwie potoczne rozumienie słowa "parter" tłumaczyć trzeba jako pierwszą kondygnację nadziemną, stanowiącą poziom, na którym znajduje się główne wejście do budynku. Natomiast ostatnie piętro położone bezpośrednio pod dachem spadzistym jest określane jako poddasze . Nie ulega wątpliwości, iż zarówno projektant posiadający stosowne uprawnienia w specjalności architektonicznej jak i organ architektoniczno-budowlany udzielający pozwolenia na budowę zakwalifikowali przedmiotowy budynek jako dwukondygnacyjny, bowiem projekt budowlany w tym zakresie jest jednoznaczny. Należy więc uznać, iż rozstrzygnięcie zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa- w tym wypadku prawa miejscowego, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. Okoliczność ta nie budzi także wątpliwości organów prowadzących postępowanie nadzorcze bowiem sam organ stwierdza, iż "inwestycja przekracza dopuszczalną miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ilość kondygnacji o jedną kondygnację, co stanowi naruszenie przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Sam projektant w części opisowej projektu budowlanego posługuje się zamiennie pojęciem " budynek-pawilon", uznając je za tożsame, tymczasem orany uzgadniające dokumentacje projektową jednoznacznie określają obiekt jako budynek ( vide opinia nr [...] z dnia [...] czerwca 2005r. Powiatowego Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w A.). Prawo budowlane ani przepisy wykonawcze do powyższej ustawy nie zawierają definicji legalnej pojęcia "pawilon", jednak jest widzą notoryjną, iż pawilon jest obiektem budowlany o lekkiej konstrukcji. Jest to bowiem lekka, niewielka budowla wywodząca się z altany wykorzystywana w architekturze ogrodowej, szczególnie rozpowszechniona w XVI-XIX wiecznych ogrodach. Współcześnie określa się tak zwykle obiekt wolno stojący, najczęściej parterowy, o lekkiej konstrukcji, który występuje pojedynczo lub w kompleksach (np. pawilony w ośrodkach wypoczynkowych). Przy czym przez pawilony o charakterze ogrodowym rozumie się altany, muszle koncertowe, pawilony kawiarniane lub wystawowe o lekkiej i spokojnej konstrukcji. W ocenie Sądu parterowym pawilonem w zieleni o charakterze ogrodowym, o którym mowa w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest zaprojektowany budynek wielofunkcyjny posiadający piwnice ( częściowe zaplecze restauracyjne) oraz dwie kondygnacje nadziemne w których zlokalizowano restaurację na 50 osób z zapleczem magazynowym i kuchennym, pokoje hotelowe, dwa pomieszczenia sklepowe i komunikacyjne - o funkcji turystyczno-hotelowej. . Okoliczność ta jest bezsporna i wynika wprost z porównania zapisów planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego i projektem budowlany. Słusznie organy prowadzące postępowanie nadzorcze podkreślają, iż podstawowym celem miejscowego planu jest zagwarantowanie optymalnego ładu przestrzennego jednak wyciągają z tezy tej niepoprawny wniosek o zakazie zastosowania przepisów planu na niekorzyść właściciele nieruchomości. Należy w tym miejscu przypomnieć stanowisko niejednokrotnie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż prawo zabudowy nie jest prawem absolutnym i podlega ograniczeniom w regulacjach publicznoprawnych. Ograniczenie tej zasady musi znajdować oparcie w ustawie, a zwłaszcza w przepisach Prawa budowlanego, i ograniczenie to znajduje oparcie w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który określa zakres i formę ingerencji organów architektoniczno-budowlanych. Do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości zaliczyć trzeba także ograniczenia wynikające z określenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania danego terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ( vide wyrok NSA z dnia 24 lutego 2012r. , II OSK 2342/10). Nadto, należy zgodzić się z poglądem, że to ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym ogranicza prawo własności, a plan jest aktem wykonującym ustawę (patrz: red. Zygmunt Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", C. H. Beck 2006, s. 61). Co do zasady kompetencja planistyczna gminy pozostaje w zgodzie z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz nie pozostaje w sprzeczności z kodeksową regulacją instytucji własności zawartą w art. 140 kodeksu cywilnego. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2525/10 - Lex nr 1145613). Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W tym kontekście za chybione należy uznać stanowisko organów, iż skoro zaprojektowany budynek , nie przekracza maksymalnej wysokości budynku określonej w § 16 ust. 2 pkt 4 w związku z § 8 pkt 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów 5, 11 ZP/U a wynoszącej - do 9 m w kalenicy dachu licząc od poziomu gruntu - to naruszenie zapisów planu określających dopuszczalną zabudowę jako parterową nie może być zakwalifikowane jako naruszenie rażące. Sądowi znane jest orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010r.zapadłe w sprawie sygn.akt II OSK 1029/09, jednak należy zauważyć, iż zapadło ono na tle odmiennego stanu faktycznego. Trzeba także podkreślić, iż ocena charakteru naruszenia i jego kwalifikacja w kontekście wypełnienia dyspozycji art. 156 § 1 pkt 2 kpa wymaga indywidualnego podejścia organów do każdego stanu faktycznego. Zdaniem organów kontrolowana decyzja o pozwoleniu na budowę nie wywołała negatywnych skutków społeczno-prawnych i gospodarczych , które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Wadliwość decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2005r., zwłaszcza w świetle jej sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołała powszechny brak akceptacji społeczności lokalnej oraz w sposób ewidentny wpłynęła na obniżenie zaufania obywateli wobec organów administracji publicznej, która dopuściła się naruszenia prawa skutkującego powstaniem inwestycji sprzecznej z prawem miejscowym. Trzeba mieć także na uwadze, co umknęło organom prowadzącym postępowanie, iż warunki zabudowę przewidziane w § 16 ust. 2 pkt 4 planu zostały wskazane w ogłoszeniu o przetargu sprzedaży działki nr [...] w C. ( ósmym z kolei). Potencjalni nabywcy znali więc ograniczenia zabudowy tej działki wynikające z zapisów planu co miało niewątpliwy wpływ na przebieg wielu przetargów. Nie można także nie zauważyć, iż Naczelnik Wydziału Budownictwa i Inwestycji Starostwa Powiatowego w [...] została przez Sąd Rejonowy w [...] wyrokiem z dnia [...] maja 2012r.( sygn.akt [...]) uznana winną popełnienia występku z art. 231 § 1 kk polegającego na tym , iż zatwierdziła projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę pawilonu usługowo- handlowego W C. na dz.nr ew. [...] w sytuacji gdy ten projekt był niezgodny z wymogami zawartymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dopuszczając do realizacji zabudowy w formie budynku przekraczającego dopuszczalna ilość kondygnacji- czym działała na szkodę interesu publicznego. W tym miejscu należy wskazać, jaka jest relacja pomiędzy postępowaniem karnym a postępowaniem sądowoadministracyjnym i jaki wpływ na rozstrzygnięcie sądu administracyjnego ma wyrok wydany uprzednio w postępowaniu karnym. Tę kwestię reguluje mianowicie art. 11 p.p.s.a., zgodnie z którym ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Przepis nie pozostawia wątpliwości, że sąd administracyjny jest związany ustaleniami prawomocnego wyroku zapadłego w postępowaniu karnym, ale dotyczy to tylko wyroku skazującego. Należy zauważyć też, że pod pojęciem "ustalenia prawomocnego wyroku" rozumieć należy ustalenia wynikające z sentencji wyroku karnego, dotyczące osoby sprawcy, strony podmiotowej i przedmiotowej przestępstwa, miejsca i czasu jego popełnienia. Sąd administracyjny nie jest natomiast związany ustaleniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku karnego ( tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 8 kwietnia 2011r., II FSK 2070/09, z dnia 8 marca 2011r., II OSK 484/10). W tym stanie faktycznym właśnie naruszenie interesu publicznego nie pozwala, w ocenie Sądu, zaakceptować z punktu widzenia państwa prawa wydania decyzji pozwalającej na budowę obiektu budowlanego sprzecznego z warunkami ustalonymi w miejscowy planie zagospodarowania przestrzennego co czyni uzasadnionym stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lica 2005r. w oparciu o 156 § 1 pkt 2 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę ocenę prawna wyrażoną w niniejszym wyroku. Mając powyższe na uwadze należy wskazać, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, co uzasadnia ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w sentencji , rozstrzygnięcie w pkt II i III wyroku opierając na treści art. 152 i 200 przywołanej ustawy II