I OSK 61/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 387/13 w sprawie ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 5 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Starosta Grójecki skierował T. N., posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdem w zakresie prawa jazdy kat. A i B (prawo jazdy nr [...], druk nr [...], wydane w dniu [...] marca 2005 r. przez Starostę Grójeckiego) na badania lekarskie z powodu otrzymania informacji o zastrzeżeniach w stanie zdrowia mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdu. W dniu [...] stycznia 2013 r. do Starostwa Powiatowego w Grójcu wpłynęła informacja z Mazowieckiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w P. Oddział w R., że w wyniku przeprowadzonego badania lekarskiego i badań specjalistycznych skarżącego wydano orzeczenie lekarskie nr [...] o treści: istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kat. A, B. W związku z ww. informacją organ I instancji w dniu [...] stycznia 2013 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. A, B. Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Starosta, działając na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r. Nr 30, poz. 151 ze zm.; dalej: "U.k.p.") orzekł o cofnięciu skarżącemu uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie kategorii A, B. Podstawą rozstrzygnięcia było w/w orzeczenie lekarskie z dnia [...] stycznia 2013 r. stwierdzające u skarżącego przeciwwskazania zdrowotne do kierowania pojazdami. We wniesionym odwołaniu, skarżący domagając się uchylenia decyzji organu. W jego ocenie organ I instancji nie dysponuje wiarygodnymi i zgodnymi z obowiązującym prawem informacjami na temat zdrowia skarżącego, które umożliwiałyby podjęcie takiej decyzji. Wyżej wskazaną decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając decyzję Kolegium przytoczyło brzmienie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit a U.k.p. Kolegium wyjaśniło, iż powołana ustawa o kierujących pojazdami w części dotyczącej między innymi art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a weszła w życie w dniu 19 stycznia 2013 r., zastępując (uchylając) w tym zakresie odpowiednie przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Dlatego też organ I instancji prawidłowo wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a U.k.p., bowiem to on obowiązywał w dniu orzekania o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. Nadto Kolegium zauważyło, iż ustawa o kierujących pojazdami zawiera analogiczne unormowania dotyczące przedmiotowego postępowania, jak uchylone przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym, gdzie stosownie do art. 140 ust. 1 pkt 1 decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydawał starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Organ odwoławczy podniósł dalej, że skarżący nie odwołał się od orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. lekarza orzecznika Mazowieckiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w P. Oddział w R. stwierdzającego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez skarżącego pojazdami silnikowymi do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy kat. A, B. Dlatego też Kolegium uznało, że zaskarżoną decyzję organu I instancji należało utrzymać w mocy. Kolegium wyjaśniło, że decyzja o cofnięciu uprawnień ma charakter obligatoryjny, tj. organ administracji publicznej ma obowiązek wydania takiej decyzji w przypadku zaistnienia okoliczności określonych w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) U.k.p., które to okoliczności, zdaniem Kolegium, w rozpoznawanej sprawie zaistniały, gdyż zgodnie z ostatecznym orzeczeniem lekarskim stwierdzono u skarżącego istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania w/w pojazdami. Kolegium podniosło, iż ostateczne orzeczenia lekarskie, wydane w trybie rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2004 r., Nr 2, poz. 15 ze zm.) nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej w prowadzonych przez nie postępowaniach o cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami. T. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję domagając się jej uchylenia. Zarzucił jej naruszenie prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 137 U.k.p. oraz w związku z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, które miało wpływ na wynik niniejszej sprawy, poprzez przyjęcie założenia, że organ wydający zaskarżoną decyzję dysponował orzeczeniem lekarskim zgodnym z obowiązującym prawem, zawierającym istnienie przeciwwskazań zdrowotnych u skarżącego do kierowania pojazdami. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymując dotychczasowe stanowisko w przedmiotowej sprawie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r. Nr 30, poz. 151 ze zm.), który to obowiązywał zarówno w dniu orzekania przez organ pierwszej instancji, jak i przez Kolegium, bowiem wskazana ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w części dotyczącej między innymi art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a weszła w życie w dniu 19 stycznia 2013 r., zastępując (uchylając) w tym zakresie odpowiednie przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Sąd podał, że na mocy art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) U.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Sąd wskazał, że skarżący na mocy decyzji Starosty Grójeckiego z dnia [...] listopada 2012 r. został skierowany na kontrolne badania lekarskie. Wykonując postanowienia decyzji poddał się przedmiotowym badaniom uzyskując orzeczenie lekarskie lekarza orzecznika Mazowieckiego Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w P. Oddział w R. nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Skarżący nie skorzystał z przysługującego mu prawa złożenia odwołania na podstawie § 12 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, o którym to uprawnieniu został pouczony, co spowodowało, iż wskazane orzeczenie nr [...] stało się ostateczne. W takim stanie rzeczy, zdaniem Sądu prawidłowo orzekające w sprawie organy uznały, iż zaistniały okoliczności obligujące do cofnięcia skarżącemu posiadanych uprawnień do kierowania pojazdami. Sąd wskazał, że orzeczenia lekarskie wydane w trybie § 10 ust.1 i ust. 4 oraz w § 13 ust. 1 i ust. 2 w/w rozporządzenia Ministra Zdrowa z dnia 7 stycznia 2004 r. nie mają cech opinii biegłego w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., lecz stanowią dokument urzędowy będący dowodem w sprawie, o którym mowa w art. 76 § 2 K.p.a. Powyższe wyklucza możliwość kontrolowania treści orzeczenia lekarskiego tak, jak opinii biegłego, przez organ administracyjny prowadzący postępowanie, a w dalszej kolejności także przez sąd administracyjny. Związanie organu i Sądu treścią takiego orzeczenia powoduje, że poza kompetencją organu orzekającego w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi było przeprowadzenie kontroli orzeczeń tych jednostek, również w zakresie prawidłowości przeprowadzenia specjalistycznej procedury medycznej, w wyniku której takie orzeczenie wydano. Dlatego też zarzuty zawarte w skardze dotyczące przyjęcia założenia, że organ wydający decyzję dysponował orzeczeniem lekarskim niezgodnym z obowiązującym prawem, należało uznać za bezzasadne. W skardze kasacyjnej T.N. zarzucił WSA w Warszawie naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 137 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami i w związku z Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, w szczególności z § 8b i załącznikiem nr 4b tego Rozporządzenia, które miało wpływ na wynik niniejszej sprawy, poprzez przyjęcie założenia, że organ wydający zaskarżoną decyzję jak i Sąd decydując w kwestii zasadności lub niezasadności cofnięcia uprawnień, związane są ostatecznym orzeczeniem lekarskim i nie mogą go pominąć, czy poddawać ocenie jego treści, jak również nie mogą poddawać ocenie prawidłowości przeprowadzenia specjalistycznej procedury medycznej, prowadzącej do wydania decyzji. W ocenie skarżącego kasacyjnie orzeczenie lekarskie podlega ocenie i możliwe jest przeprowadzenie dowodu przeciwko treści takiego dokumentu, również urzędowego, szczególnie wtedy, gdy lekarz nie zna aktualnego stanu prawa w tej materii i przy wydawaniu orzeczenia lekarskiego popełnił ewidentny błąd. Nie ma w tej materii żadnych ograniczeń ustawowych lub bezwzględnej linii orzeczniczej. Wobec powyższego wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie [...] Wydział Zamiejscowy w R. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że podstawą prawną decyzji o cofnięciu skarżącemu kasacyjnie uprawnień do kierowania pojazdami określonymi w kategorii A,B stanowił przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r. Nr 30, poz. 151 ze zm.). Przepis ten obowiązywał zarówno w dniu orzekania przez organ pierwszej instancji, jak i przez Kolegium, bowiem wskazana ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami w części dotyczącej między innymi art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a weszła w życie w dniu 19 stycznia 2013 r., zastępując (uchylając) w tym zakresie odpowiednie przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym. Stosownie do wskazanego przepisu decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem wydaje starosta w razie stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Treść powyższego przepisu nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, iż w sytuacji zaistnienia przesłanek, o których mowa w przepisie, organ administracji publicznej ma obowiązek postąpić zgodnie z jego dyspozycją. Szczegółowe warunki i tryb postępowania w sprawie wydawania orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami określa rozporządzenie Ministra Zdrowa z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 133). W myśl przepisów rozporządzenia, badania lekarskie co do zasady przeprowadza się w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy (§ 9). Zgodnie z § 10 ust. 1 i ust. 4 tego rozporządzenia, uprawniony lekarz na podstawie badania lekarskiego wydaje orzeczenie lekarskie stwierdzające brak lub istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami według załączonego wzoru. Podkreślenia wymaga fakt, że wzór orzeczenia lekarskiego określony w załączniku do rozporządzenia przewiduje jedynie rozstrzygnięcie pozytywne lub negatywne poprzez skreślenie jednej z opcji i pozostawienie drugiej, nie dopuszczając zamieszczenia w nim informacji o rodzaju schorzenia, czy też jakiejkolwiek formy jego uzasadnienia. Podnieść należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Starosta Grójecki związany był ostatecznym orzeczeniem stwierdzającym przeciwwskazania do kierowania przez skarżącego kasacyjnie pojazdami silnikowymi określonymi w kategorii A,B. Starosta wydający decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi nie posiada kompetencji do dokonywania kontroli, czy zasadności orzeczenia lekarskiego Do takiej czynności nie jest również uprawniony sąd. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi jakichkolwiek wątpliwości i rozbieżności pogląd, że orzeczenia lekarskie wydane w trybie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami nie podlegają weryfikacji przez organy administracji publicznej (starostę) w prowadzonych przez nie postępowaniach dotyczących cofnięcia albo wydania uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi. Organy administracji nie mają po prostu jakichkolwiek formalnoprawnych podstaw do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń i są nimi związane (por. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 942/13, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 840/08, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 251/06 – orzeczenia dostępne w bazie CBOSA). Sposób przeprowadzenia badań lekarskich, jak również tryb i warunki odwoływania się od wydanych orzeczeń są określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 123 ustawy Prawo o ruchu drogowym. W rozporządzeniu tym określony został również tryb postępowania, który przewiduje prawo do odwołania się od orzeczenia lekarskiego do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy, a jeżeli pierwsze orzeczenie lekarskie wydał lekarz zatrudniony w wojewódzkim ośrodku medycyny pracy, to odwołanie od takiego orzeczenia rozpoznawane jest przez ośrodek medycyny pracy wyszczególniony w § 12 w/w rozporządzenia. Procedura przewidziana w powołanym wyżej rozporządzeniu, a dotycząca wykonywania czynności specjalistycznych, jakimi są badania lekarskie mające stwierdzić ewentualne przeciwwskazania do kierowania pojazdami silnikowymi, jak również sposób przeprowadzenia badań i rozpoznawania odwołań jest trybem odrębnym od procedury administracyjnej. Ostateczne orzeczenia lekarskie nie podlegają zatem weryfikacji tak pod względem treści, jak i procedowania (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2005 r., sygn. akt I OSK 1274/04 publikowany w bazie LEX pod nr 189224). Skarżący kasacyjnie nie wykorzystał w pełni procedury odwoławczej, o którym to uprawnieniu został pouczony, co spowodowało, że orzeczenie nr [...] stwierdzające istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi w kategorii A,B stało się ostateczne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 października 2013 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 952/12 wskazał, że starosta jest związany ostatecznym orzeczeniem lekarskim stwierdzającym przeciwwskazania do kierowania pojazdami mechanicznymi. Skład Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę w pełni podziela zaprezentowane wyżej stanowisko, powyższe oznacza zaś, że skoro organy administracji są takimi orzeczeniami związane to nie mają podstaw prawnych do kwestionowania okoliczności objętych treścią tych orzeczeń, również w zakresie prawidłowości przeprowadzenia specjalistycznej procedury medycznej, prowadzącej do wydania kwestionowanego orzeczenia. Dlatego też zarzuty zawarte w skardze dotyczące przyjęcia założenia, że organ wydający decyzję dysponował orzeczeniem lekarskim niezgodnym z obowiązującym prawem, należało uznać za bezzasadne. Jak już bowiem wyżej podniesiono - ostateczne orzeczenia lekarskie nie podlegają bowiem weryfikacji, tak pod względem ich treści, jak i procedowania. Związanie ostatecznym orzeczeniem lekarskim wyłącza nadto możliwość przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, dowodu z opinii biegłego co do treści zawartych w tym orzeczeniu. Powyższe stwierdzenie nie wyklucza możliwości przeprowadzenia przeciwdowodu co do wydanego orzeczenia lekarskiego, jednak tego rodzaju dowód musi pochodzić wyłącznie od uprawnionych jednostek służby zdrowia, co świadczy o istotnym ograniczeniu zakresu postępowania dowodowego w tego typu sprawach, prowadzonych przez organy administracji publicznej. W takiej sytuacji, skoro organy wydając decyzję w kwestii cofnięcia uprawnień nie są uprawnione do weryfikowania prawidłowości zarówno treści orzeczenia lekarskiego, jak i prawidłowości przeprowadzenia specjalistycznej procedury medycznej, prowadzącej do jego wydania, to tym samym uznać należy, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia sformułowanych w zarzucie skargi kasacyjnej przepisów art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 137 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami i w związku ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji.