I OW 39/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wójta Gminy K. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy K. a Burmistrzem Gminy P. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy objęcia Z. J. ubezpieczeniem zdrowotnym finansowanym ze środków publicznych oraz sprawy pokrycia kosztów pobytu Z. J. w schronisku dla bezdomnych w K. postanawia: wskazać Wójta Gminy K. jako organ właściwy do rozpoznania spraw. Wójt Gminy K. pismem z dnia 4 marca 2013 r. wystąpił na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej P.p.s.a., do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim, a Burmistrzem Gminy P., w przedmiocie wydania decyzji w sprawach objęcia Z. J. ubezpieczeniem zdrowotnym finansowanym ze środków publicznych oraz pokrycia kosztów pobytu Z. J. w schronisku dla bezdomnych w K. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż w dniu 17 grudnia 2012 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wpłynął wniosek Z. J., przebywającego od dnia [...] grudnia 2012 r. w schronisku dla bezdomnych prowadzonym przez Chrześcijańskie Stowarzyszenie [...] w K. ul. [...], o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu pokrycia kosztów pobytu w schronisku i objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym finansowanym ze środków publicznych. Po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego w trybie art. 107 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182), Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w K. pismem z dnia 2 stycznia 2013 r. przesłał wniosek wraz z kompletem dokumentacji do Ośrodka Pomocy Społecznej w P., jako organu właściwego do wydania decyzji w tych sprawach. Pismem z dnia 21 stycznia 2013 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w P. zajął stanowisko co do właściwości miejscowej organu do wydawania decyzji, a następnie postanowieniem z dnia 31 stycznia 2013 r. przekazał do Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wniosek Z. J. o pokrycie kosztów pobytu w schronisku. W wymienionych dokumentach Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w P. stwierdził, że Z. J. od szeregu lat nie zamieszkuje na terenie gminy P. Z powyższego, zdaniem wnioskodawcy, nie wynika, czy Burmistrz Gminy P. uznał się właściwy do załatwienia sprawy i wydania decyzji o ubezpieczeniu zdrowotnym Z. J., a niewłaściwym do załatwienia sprawy i wydania decyzji o pokryciu kosztów pobytu w schronisku? W świetle postanowień art. 66 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a., organ powinien wyraźnie określić, którą sprawę załatwia, a którą przekazuje do załatwienia innemu organowi i zawiadomić o tym stronę. Zgodnie z przepisem art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027 ze zm.), dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń jest decyzja wójta gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. W postępowaniu nie zostało wykazane, że Z. J. zamieszkiwał na terenie gminy K., a w schronisku w K. przebywa dopiero od dnia [...] grudnia 2012 r. Powiatowy Urząd Pracy w Z. - właściwy dla gminy P. – zarejestrował Z. J. jako osobę bezrobotną, zatem obejmował go ubezpieczeniem zdrowotnym. Również w sprawie wniosku o przyznanie schronienia i pokrycie kosztów pobytu w schronisku, na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, właściwość miejscową gminy ustala się na podstawie miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Nawet jeżeli uznać Z. J. za osobę bezdomną, to stosownie do postanowień art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Z. J. nadal zameldowany jest na terenie gminy P. na pobyt stały. Nigdy nie korzystał z żadnych form pomocy ze środków gminy K. Nie można zatem zdaniem wnioskodawcy uznać, że Z. J. zamieszkuje na terenie gminy K. Tym samym to nie Wójt Gminy K. właściwy jest do wydania decyzji, o których mowa na wstępie. Odpowiadając na wniosek Wójta Gminy K., Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działający w imieniu Burmistrza Gminy P., wniósł o wskazanie Wójta Gminy K. jako organu właściwego w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek podniesiono, że Ośrodek Pomocy Społecznej w P. nie kierował Z. J. do schroniska dla bezdomnych, gdyż osoba ta nie ubiegała się o tę pomoc. Z. J. wniosek o dokonanie odpłatności za pobyt w schronisku oraz objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym skierował do Ośrodka Pomocy Społecznej w K., gdyż jako wieloletni mieszkaniec tamtejszej gminy, choć bez meldunku, identyfikuje się z nią. W gminie K. znajduje się jego centrum życiowe. Tam mieszkał i pracował przez długi czas. Z gminą P. nic go nie wiąże, nigdy nie ubiegał się o lokal mieszkalny w tej gminie. Wyrejestrowując się z urzędu pracy w Z. podał jako miejsce zamieszkania K. Ponadto, w rozumieniu przepisów art. 6 pkt. 8 ustawy o pomocy społecznej, Z. J. nie jest osobą bezdomną, w związku z tym właściwość miejscową w obu sprawach należy ustalić według jego miejsca zamieszkania, a nie miejsca ostatniego zameldowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 4 P.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Wedle brzmienia art. 15 § 1 pkt 4 tej ustawy właściwy w tych sprawach jest Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiono spór pomiędzy Wójtami Gmin K. i P. I to spór negatywny, gdyż żaden z nich nie uważa się za właściwy. Również przepis art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. przekazuje tego rodzaju sprawy sądom administracyjnym, gdyż obie gminy nie mają wspólnego organu powołanego do jego rozstrzygnięcia. Przedmiotem wniosku jest spór w dwóch sprawach, które z uwagi na treść wniosku, ekonomikę procesową i zbieżność regulacji przepisów mających zastosowanie, zostały rozpoznane wspólnie. Mianowicie chodzi o wskazanie organu właściwego w sprawie o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, którego po myśli art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, dokonuje w drodze decyzji wójt gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, nadto o wskazanie organu właściwego w sprawie pokrycia kosztów pobytu w schronisku dla bezdomnych, na podstawie art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Ten ostatni przepis, jako zasadę ustanowił również właściwość miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (§ 1), wyjątkowo tylko dopuszczając właściwość ostatniego miejsca zameldowania osoby bezdomnej (§ 2), miejsca pobytu osoby w przypadkach szczególnie uzasadnionych jej sytuacją osobistą, w sprawach niecierpiących zwłoki oraz w sprawach niektórych cudzoziemców (§ 3), wreszcie właściwość gminy, która skierowała osobę do domu pomocy społecznej w sprawach mieszkańca tego domu (§ 4). Te wyjątkowe sytuacje w niniejszej sprawie nie zachodzą, gdyż Z. J. nie jest osobą bezdomną w rozumieniu cytowanego przepisu (wyklucza to pobyt w schronisku, które co prawda nie odpowiada definicji lokalu mieszkalnego, wszak wyklucza bezdomność, a przede wszystkim fakt stałego zameldowania – p. art. 6 pkt 8 omawianej ustawy), nie spełnia również przesłanek wymienionych w § 3 art. 101 ustawy o pomocy społecznej, nie mieszka w domu pomocy społecznej. Dlatego w obu wypadkach należało ustalić miejsce zamieszkania wymienionego. Oba przywołane przepisy nie definiują tego pojęcia, przeto – zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa (p. mi. in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OW 5/12, 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I OW 133/11 i I OW 153/11, 13 października 2010 r., sygn. akt I OW 116/10, publ. w Internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) – konieczne stało się odwołanie do reguł wypracowanych na gruncie prawa cywilnego, w szczególności ocena przesłanek miejsca zamieszkania uregulowanych w art. 25 kodeksu cywilnego. Dopiero w razie ich braku do głosu dojść mogą reguły zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego, w tym też dotyczące właściwości organu w sprawie potwierdzenia prawa do bezpłatnej opieki zdrowotnej według miejsca zdarzenia inicjującego postępowanie w sprawie (p. m. in. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 listopada 2011 r., sygn. akt I OW 128/11, 4 września 2012 r., sygn. akt I OW 100/12, publ. jw.). Miejscem zamieszkania dorosłej osoby fizycznej, wedle brzmienia tego przepisu, jest miejscowość, w której przebywa ona z zamiarem stałego pobytu. Decydujące dla oceny spełnienia tej przesłanki są dwa czynniki: fakt przebywania w danym miejscu i zamiar stałego pobytu. Poza sporem jest, że Z. J. przebywa obecnie w K., przeto czynnik zewnętrzny wskazuje na właściwość tej gminy. Trudności, jakie najczęściej się spotyka, występują w zakresie przesłanki wewnętrznej. Jak przyjmuje judykatura zamiar przebywania w danej miejscowości wynika albo z wiarygodnych wypowiedzi zainteresowanej osoby albo z okoliczności sprawy, uwzględniających fakty i zdarzenia pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wysnucie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem życiowym danej osoby. Chodzi mianowicie o takie okoliczności, które świadczą o ześrodkowaniu podstawowych (głównych) jej życiowych funkcji w takim zakresie, że można z wysokim prawdopodobieństwem stwierdzić, że dana miejscowość stanowi jej centrum życiowe. W sprawie dowiedziono (pismem Prezesa Zarządu Nowego Szpitala w O. z dnia 11 lutego 2013 r. oraz wydrukiem z ewidencji mieszkańców z 14 lutego 2013 r.), że Z. J. jest zameldowany na stałe w miejscowości [...] (gmina P.), lecz do szpitala w O. (skąd został następnie przewieziony do obecnie zajmowanego schroniska) trafił z B. (gmina K.). W aktach zalega też oświadczenie sołtysa Z. z dnia 25 marca 2013 r., z którego wynika, że nie przebywał on tamże od ponad 10 lat, nadto zaświadczenie inspektora Powiatowego Urzędu Pracy Z. z dnia 26 marca 2013 r., potwierdzające zarejestrowanie go jako bezrobotnego do [...] stycznia b.r., kiedy to został wyłączony w rejestru z powodu zmiany miejsca zameldowania (czasowego w K.), wreszcie zeznanie świadka B. K., która oświadczyła, że u niej w B. "pomieszkiwał" w udostępnionym pokoju i wykonywał drobne prace, nadto że jego wypowiedzi świadczą, iż centrum życiowym, z jakim jest związany, jest P. Przy czym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zeznanie w tym zakresie, oparte o rzekomą wypowiedź zainteresowanego, nie jest wiarygodne w świetle pozostałych okoliczności potwierdzających stały pobyt na terenie gminy K. Rejestracja w Powiatowym Urzędzie Pracy w Z. wynikała zapewne tylko z faktu stałego meldunku na obszarze jego działania, zaś innych okoliczności, w tym pobytu, leczenia, prowadzenia jakiejkolwiek działalności na terenie Gminy P., nie wykazano. Trzeba przy tym stwierdzić po pierwsze, że dla oceny omawianej przesłanki miejsce zameldowania jest drugorzędne, gdyż instytucja ta pełni tylko funkcję rejestracyjną, stąd może stanowić tylko jeden z dowodów, w żadnej mierze niedecydujący. Po wtóre, że w sytuacji utrudnionego obecnie kontaktu ze Z. J. analiza całokształtu okoliczności sprawy, zgromadzonych dowodów, w tym jego oświadczeń pochodzących "z drugiej ręki", winna być szczególnie ostrożna. Jeżeli jednak zważyć, że zainteresowany przebywał na terenie gminy K. od dłuższego czasu, obecnie tam się znajduje, złożył wniosek o świadczenia pomocowe w K., nie był związany w terenem Gminy P., to właściwym w obu sprawach winien być Wójt Gminy K. Co mając na uwadze, na zasadzie art. 4 i art. 15 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia. Na koniec ubocznie wypada dodać, że zagadnienie ewentualnego korzystania z ubezpieczenia społecznego w ramach statusu bezrobotnego jest kwestią merytoryczną, niepodlegającą badaniu na tym etapie postępowania.