III SA/Wr 300/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska-Grakowicz, Sędzia WSA Maciej Guziński, Marcin Miemiec (sprawozdawca), , Protokolant Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 28 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy B. K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D. z dnia [...] marca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 pkt 1, pkt 4, pkt 6, pkt 7 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. K. z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie upoważnienia "A" w B. K. Sp. z o.o. do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej oddala skargę. Rada Miejska w B. K. na sesji w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie upoważnienia Zarządu Spółki A w B. K. Sp. z o.o. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Wojewoda D. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. (nr [...]) stwierdził nieważność § 1 ust. 1 pkt 1, pkt 4, pkt 6 i pkt 7 tej uchwały, jako podjętych z istotnym naruszeniem art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwana także dalej u.s.g.) w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Gmina reprezentowana przez pełnomocnika wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. na rozstrzygnięcie nadzorcze, wnosząc o jego uchylenie, zarzucając organowi nadzoru naruszenie następujących przepisów: 1) art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego zastosowanie pomimo braku podstaw faktycznych i prawnych; 2) art. 39 ust. 4 u.s.g. poprzez uznanie, że Rada Miejska w B. K. nie miała podstaw prawnych do upoważnienia Zakładu A w B.K. Sp. z o.o. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznych w zakresie spraw określonych w przepisach § 1 ust. 1 pkt 1, pkt 4, pkt 6 i pkt 7 tej uchwały obejmujących: a) przyjmowania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6 m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; b) zobowiązywania podmiotów prowadzących działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, prowadzących regionalne instalacje do przetwarzania odpadów lub innych posiadaczy odpadów do okazania określonych dokumentów; c) dokonywania czynności sprawdzających, o których mowa w art. 272 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa celem kontroli terminowości składania deklaracji, wpłacania zadeklarowanych opłat itp.; d) przeprowadzania postępowania w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku nieuiszczania opłat w wyznaczonym terminie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że na mocy powołanej uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. K. Rada Miejska upoważniła Zarząd spółki komunalnej do działań określonych w przepisie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Stwierdzono, że upoważnienie może obejmować tylko sprawy indywidualne z zakresu administracji publicznej załatwiane w drodze decyzji administracyjnej. Według gminy przepis art. 39 ust. 4 u.s.g. upoważnia organ stanowiący gminy do podjęcia aktu powszechnie obowiązującego na obszarze gminy, skierowanego do nieokreślonego kręgu adresatów. Na mocy uchwały dochodzi do przeniesienia kompetencji ustawowych na inny organ. Przyjmuje się, że sprawa ma charakter indywidualny, gdy dotyczy imiennie określonego podmiotu oraz jego konkretnych spraw. Gmina podkreśliła, że na załatwienie sprawy administracyjnej składa się zwykle szereg czynności, w tym o charakterze kontrolnym, których dokonanie umożliwia załatwienie sprawy w formie władczej. Do takich czynności należy zaliczyć czynności wskazane w § 1 ust. 1 pkt 1, pkt 4, pkt 6 i pkt 7 zaskarżonej uchwały. Upoważnienie udzielane uchwałą rady gminy jest aktem prawa miejscowego wywołującym skutki na zewnątrz organów administracji. Wiąże "nieokreślony krąg potencjalnych stron postępowania administracyjnego" (postanowienie SN z 27 czerwca 2001 r., II CKN 880/2000, OSNC 2002, nr 3, poz. 33; wyrok NSA z 23 października 2008 r., I OSK 701/2008, LexPolonica nr 2099810). Gmina podkreśliła, że stanowisko to jest zgodne z orzecznictwem sądów administracyjnych, gdzie jednolicie wskazuje się, że przez użyte w art. 39 ust. 4 u.s.g. sformułowanie "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej" należy rozumieć jako rozstrzyganie spraw administracyjnych w formie władczej, co do zasady decyzją administracyjną. Jest przy tym oczywiste, że zwykle wydanie decyzji jest poprzedzane szeregiem czynności technicznych, bez których nie jest możliwe załatwienie sprawy administracyjnej w formie decyzji. Tak należy oceniać treść normatywną § 1 ust. 1 pkt 1, pkt 4, pkt 6 i pkt 7 analizowanej uchwały. Gmina wskazała, że badana uchwała Rady Miejskiej nie jest jedynym tego rodzaju aktem prawnym w polskim porządku prawnym. Analogiczną uchwałę w zakresie powierzenia zadań własnych spółce komunalnej podjęła Rada Miejska K., a na dzień sporządzenie skargi Wojewoda M. jako organ nadzoru nie znalazł podstaw prawnych do uchylenia tej uchwały w trybie rozstrzygnięcia nadzorczego. Nie skorzystał także z uprawnienia do zaskarżenia tej uchwały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. W taki sam sposób postąpiło wiele innych gmin w Polsce, np. Gmina Miejska L., która na mocy uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. w sprawie upoważnienia Zarządu B Sp. z o.o. z/s w L. również upoważniła Zarząd tej spółki komunalnej w zakresie analogicznym jak w wypadku objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały Rady Miejskiej w B. K. Sprawia to, że skarga jest zasadna. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru nie zgodził się z argumentacją gminy i wniósł oddalenie skargi. Według organu nadzoru działania, do których podejmowania Rada upoważniła Zarząd A w B. K. Sp. z o.o., określone w § 1 ust. 1 pkt 1, pkt 4, pkt 6 i pkt 7 uchwały, nie stanowią załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, o którym stanowi art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Czynności (działania) właściwych organów, które nie polegają na wydawaniu decyzji administracyjnych, choć dotyczą imiennie określonych adresatów (jak w rozpatrywanym przypadku), nie konkretyzują ich praw czy obowiązków. W związku z tym należy przyjąć, że nie mieszczą się one w zakresie pojęcia "załatwienia sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej". Zdaniem organu nadzoru art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie należy traktować jako samodzielnej podstawy prawnej zezwalającej na przekazanie innemu podmiotowi każdej formy działalności administracji publicznej. Użyte w tym przepisie sformułowanie "załatwianie indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej" oznacza możliwość przekazania kompetencji innemu podmiotowi - organowi administracji w znaczeniu funkcjonalnym - ale wyłącznie do władczego działania, czyli do rozstrzygania spraw administracyjnych w formie władczej (co do zasady) decyzją administracyjną, którą uprawniony organ dokonuje konkretyzacji przepisu prawa w określonym stanie faktycznym i wobec określonego podmiotu" (wyrok WSA w Opolu z dnia 7 lipca 2009 r., II SA/Op 134/09, LEX nr 553144). Organ nadzoru podziela przyjęty w literaturze prawa administracyjnego pogląd, zgodnie z którym sprawa ma charakter indywidualny, gdy dotyczy imiennie określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków. Określenie "indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej" zawarte art. 39 u.s.g. należy jednak utożsamiać z określeniem "sprawa indywidualna rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej", użytym w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267). W tym stanie rzeczy organ stwierdził, że określony w uchwale Rady Gminy zakres upoważnienia dla Zarządu A wykracza poza zakres, jaki mógł zostać przyznany na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. Według organu Rada Miejska zakwestionowaną uchwałą w sposób istotny naruszyła art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obligowało to organ nadzoru do stwierdzenia we wskazanym zakresie nieważności tej uchwały. Stwierdzając zatem zasadność wydania rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi Rady Miejskiej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Według art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem rozstrzygnięć nadzorczych zaskarżonych przez jednostki samorządu terytorialnego. W takim postępowaniu przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) jest legalność aktu nadzoru. Sąd administracyjny bada zatem, czy akt nadzoru z uwagi na jego treść i argumentację uzasadnienia może pozostać w obrocie prawnym. Aby ocenić zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego należy podkreślić, że taki akt wojewody powinien spełniać wszystkie przesłanki jego wydania. Organ nadzoru obowiązany jest zatem sporządzić prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne, wykazać sprzeczność z prawem zakwestionowanych postanowień nadzorowanego aktu (uchwały lub zarządzenia), wyjaśnić sens naruszonych przepisów (np. wyrok NSA z dnia 24 września 2002 r. sygn. akt II SA/Wr 3142/01 OSS 2003/3175 wyrok NSA z dnia 21 maja 2001 r. sygn. akt SA/Kr 541/01 OSS 2002/1/118, wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2000 r. - sygn. akt III SA 397/00 ONSA 2001/3/117 i wiele innych). Wynika to z art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi o możliwości akceptacji rozstrzygnięcia nadzorczego przez sąd administracyjny. Sąd administracyjny nie może natomiast zastąpić organu nadzoru w wykonaniu jego obowiązku, szczególnie uzupełniając czy wyjaśniając jego wywody. Organ nadzoru powinien wyrażać precyzyjnie przesłanki rozstrzygnięcia nadzorczego, które nie mogą być przedmiotem domysłów lub domniemań. Jeżeli organ nadzoru stwierdzi nieważność przepisów kontrolowanej uchwały organu gminy, to w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego musi dowieść sprzeczności z prawem zakwestionowanych przepisów. Według Sądu organ nadzoru wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze o stwierdzeniu nieważności powołanych przepisów uchwały rady gminy spełnił te wymogi. Skargę należało zatem oddalić. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594, zwana także dalej "u.s.g"). Wojewoda w toku kontroli stwierdził, że zakwestionowane przepisy uchwały naruszają w sposób istotny art. 39 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji RP. Sąd stwierdza, że ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza innych kryteriów oceny przez organ nadzoru prawidłowości aktu organu gminy niż zgodność z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do stwierdzenia nieważności aktu organu gminy powinno być jedynie istotne naruszenie ustawowego prawa ustrojowego, materialnego czy proceduralnego. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają więc dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Tylko istotne naruszenie prawa może być podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy. Zgodnie z poglądami nauki prawa oraz z orzecznictwem sądów administracyjnych, istotnym naruszeniem prawa jest naruszenie przez organ gminy w uchwale lub zarządzeniu przepisów o właściwości, podjęcie aktu bez podstawy prawnej lub wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu. W rozpatrywanej sprawie ocenie Sądu podlega legalność rozstrzygnięcia nadzorczego kwestionującego powołane przepisy uchwały Rady Miejskiej w B. K. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie upoważnienia Zarządu A w B. K. Sp. z o.o. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Uchwała wydana na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. jest w orzecznictwie traktowana jako akt prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 23 października 2008 r., sygn. I OSK 701/08). Z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Reguła ta jest także zawarta w art. 40 u.s.g., według którego na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (ust. 1); na podstawie ustawy o samorządzie gminnym gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (ust. 2 pkt 1). Granice swobody prawodawczej rady gminy ograniczone są przez przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Rada gminy podejmując uchwałę o upoważnieniu Zarządu A w B.K. Sp. z o.o. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej powinna była zatem przestrzegać dyspozycji art. 39 ust. 4 u.s.g., który stanowi: "Do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej rada gminy może upoważnić również organ wykonawczy jednostki pomocniczej oraz organy jednostek i podmiotów, o których mowa w art. 9 ust. 1" (czyli organy jednostek organizacyjnych, które gmina utworzyła dla wykonywania jej zadań). Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że do takich jednostek zaliczana jest Zakład A w B. K. Sp. z o.o., której zarządowi powierzono wykonywanie zadań określonych w uchwale nr [...]. Sporna jest natomiast zgodność z prawem tych przepisów uchwały, których nieważność stwierdził organ nadzoru. Dotyczą one następujących spraw. W § 1 ust. 1 uchwały upoważniono Zarząd A w B. K. Sp. z o.o. do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej w zakresie: 1) przyjmowania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391); 2) określania w drodze decyzji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w razie niezłożenia przez właściciela nieruchomości deklaracji o wysokości tej opłaty albo powstania uzasadnionych wątpliwości, co do danych zawartych w złożonej przez niego deklaracji, na zasadach określonych w art. 60 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; 4) zobowiązywania podmiotów prowadzących działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, prowadzących regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych lub innych posiadaczy odpadów do okazania dokumentów sporządzanych na potrzeby ewidencji odpadów oraz dokumentów potwierdzających osiągnięcie określonych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w celu weryfikacji danych zawartych w sprawozdaniach, o których mowa w art. 9n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; 6) dokonywania czynności sprawdzających, o których mowa w art. 272 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z póź.zm.), mających na celu: a) sprawdzanie terminowości: - składania deklaracji, - wpłacania zadeklarowanych opłat. b) stwierdzanie formalnej poprawności dokumentów wymienionych w pkt a, c) ustalanie stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami. 7) przeprowadzenie postępowania w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku nieuiszczenia opłat w wyznaczonym terminie. W § 1 ust. 2 uchwały Rada Miejska postanowiła, że upoważnienie, o którym mowa w ust. 1, obejmuje umocowanie do prowadzenia postępowań administracyjnych w sprawach wymienionych w ust. 1, w tym do wydawania przewidzianych przywołanymi w ust. 1 przepisami prawa decyzji administracyjnych oraz wszelkich postanowień i zaświadczeń w toku prowadzonych postępowań. Niezależnie od tego w powołanym § 1 ust. 1 pkt. 2, 3, i 5 uchwały Rada Miejska upoważniła Zarząd Zakładu Usług Komunalnych w określonych tam sprawach do wydawania decyzji administracyjnych. W ocenie Sądu ustalony w uchwale zakres upoważnienia dla Zarządu Zakładu Usług Komunalnych został zakwestionowany przez organ nadzoru z uwagi na to, że wykracza on poza zakres upoważnienia, jaki mógł zostać przyznany na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Upoważnienie do działania przez zarząd spółki określone w § 1 ust. 1 pkt 1, pkt 4, pkt 6 i pkt 7 nie stanowią bowiem załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, o którym mowa wart. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Takie stanowisko jest przyjmowane powszechnie w ustalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, według którego na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy może jedynie upoważniać wskazane tam organy do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej. Sprawy te są rozumiane ściśle, zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 kodeksu postępowania administracyjnego, jako sprawy indywidualne rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnych (np. wyrok NSA z 23 października 2008 r., I OSK 701/2008, LexPolonica nr 2099810; wyroki WSA w Opolu z dnia 7 lipca 2009 r., II SA/Op 134/09, Lex nr 553144, z dnia 24 listopada 2009 r., II SA/Op 318/09, Lex nr 589191). Nie spełniają tych wymogów przekazane uchwałą do wykonania czynności, czyli: przyjmowanie deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6m ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; zobowiązywanie podmiotów prowadzących działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, prowadzących regionalne instalacje do przetwarzania odpadów lub innych posiadaczy odpadów do okazania określonych dokumentów; dokonywanie czynności sprawdzających, o których mowa w art. 272 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa celem kontroli terminowości składania deklaracji, wpłacania zadeklarowanych opłat itp.; przeprowadzanie postępowania w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku nieuiszczania opłat w wyznaczonym terminie. Sąd podkreśla, że sama gmina przyznał w skardze, że są to jedynie czynności o charakterze pomocniczym, umożliwiające załatwienie w formie władczej. Sąd stwierdza, że uprawnienia do dokonywania takich czynności nie można przekazywać aktem prawa miejscowego wydanym na podstawie art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Zatem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem. Organ nadzoru prawidłowo rozstrzygnął sprawę na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wbrew zarzutom skargi spełnia wymogi art. 91 ust. 3 tej ustawy. Zawiera bowiem obszerne, prawidłowo sporządzone uzasadnienie faktyczne i prawne. Sąd stwierdza także, że gmina nie może się w sposób prawnie skuteczny powoływać się na istnienie w obrocie prawnym uchwał zawierających przepisy o podobnej treści jak te, których nieważność stwierdził organ nadzoru, w sytuacji, gdy przepisy te są sprzeczne z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.