I OSK 995/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. i W. D.i od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 858/13 w sprawie ze skargi L. S. i W. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 858/13 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. S. i W. D. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] maja 1976 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 1976 r. bądź decyzja Naczelnika), Naczelnik Gminy B. (dalej Naczelnik), na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym [Dz. U. nr 39, poz. 174 ze zm., dalej ustawa z 1957 r.] i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 39, poz. 198 ze zm., dalej rozporządzenie), orzekł o przejęciu na własność Państwa stanowiącego własność A. D., położonego we wsi R. gm. B. gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,13 ha, obejmującego działki ewidencyjne nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Naczelnik wskazał, że właścicielka nie zamieszkuje na terenie wsi R., nie interesuje się gruntami, a tam samym nie troszczy się o ich należyte zagospodarowanie – grunty od trzech lat nie są użytkowane rolniczo. Wojewoda K., po rozpatrzeniu odwołania A. D., decyzją z dnia [...] sierpnia 1976 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 1976 r.) utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Gminy B. z dnia [...] maja 1976 r., wskazując że grunty są od trzech lat odłogowane, a właścicielka i jej dzieci od trzech lat nie zamieszkują w gospodarstwie. Wnioskiem z 10 marca 2001 r., podtrzymanym pismem z 25 kwietnia 2008 r., W. D. wystąpiła o stwierdzenie nieważności obu decyzji. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawiesił, na wniosek strony, postępowanie w niniejszej sprawie, po czym postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2012 r.) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej Minister Rolnictwa bądź organ nadzoru) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 1976 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] maja 1976 r. W uzasadnieniu wskazał, że legitymację procesową wnioskodawczyni do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji oraz strony postępowania ustalono na podstawie postanowienia z 30 stycznia 2009 r., I Ns 541/08 Sądu Rejonowego w Starachowicach o stwierdzeniu nabycia spadku po A. D. i postanowienia z 13 lipca 2010 r., I Ns 806/09 Sądu Rejonowego w Kutnie o stwierdzeniu nabycia spadku po Z. S. D.. Organ nadzoru podniósł, że zgodnie z art. 2 ustawy z 1957 r., gospodarstwa rolne i działki, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli, mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostało za niezbędne. Zgodnie z § 1 pkt 1 rozporządzenia, za gospodarstwo rolne opuszczone uważało się gospodarstwo, na którym nie zamieszkiwał właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika czy dzierżawcę. Zgodnie z § 2 rozporządzenia, przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa następowało bez odszkodowania w stanie wolnym od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostało za niezbędne. Minister Rolnictwa na podstawie aktu własności ziemi z 19 kwietnia 1973 r. nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Starachowicach ustalił, że A. D. była właścicielem działek ewidencyjnych nr [...] stanowiących gospodarstwo rolne o powierzchni 1,13 ha, położone we wsi R. pow. I.. Ze sporządzonego na okoliczność wizji lokalnej protokołu z 6 kwietnia 1976 r. wynika, że właścicielka opuściła gospodarstwo, zabudowania zostały sprzedane, a właścicielka mieszka w S. przy ul. [...]. Grunty są odłogowane od trzech lat, a właścicielka nie interesuje się nimi, gdyż nie zajęła się znalezieniem dzierżawcy. Ustalenia zostały poczynione na podstawie zeznań świadka – M. B. – sołtysa wsi i rozmów przeprowadzonych z jej mieszkańcami. Organ podał, że A. D. w złożonym odwołaniu od decyzji Naczelnika Gminy B. potwierdziła, że nie zamieszkuje w R. z uwagi na zły stan zdrowia. Wskazała, że mieszka z córką, a od trzech lat wielokrotnie przebywała w szpitalu. Wyjaśniła, że w czasie, gdy jeszcze mieszkała we wsi R. podejmowała działania zmierzające do poddania gruntów właściwym zabiegom, prosiła o zalesienie części gospodarstwa w VI klasie gruntu. Z uwagi na konieczność nawożenia gleby i nakładane kary pieniężne dzierżawcy, którzy dzierżawili część gruntu, zrezygnowali. Podniosła, że z uwagi na to, że gospodarstwo stanowi jej majątek spadkowy po teściach i mężu, chciałaby zostawić część gospodarstwa, na którym w przyszłości jej dzieci mogłyby się zasiedlić i zagospodarować działki. Organ wskazał, że z pozostałych zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych, w szczególności z wyjaśnień A. D. oraz W. D. również wynika, że właścicielka gospodarstwa z powodów zdrowotnych około trzy lata przed przejęciem gospodarstwa zamieszkała u córki. Wyrażała wolę pozostawienia części gospodarstwa, na którym mogłyby się wybudować jej dzieci, natomiast co do pozostałej części, że mogłaby się jej zrzec. Uwzględniając powyższe organ stwierdził, że gospodarstwo było opuszczone. Właścicielka wyprowadziła się do córki, a dzierżawcy zrezygnowali z dzierżaw, w związku z czym grunty były odłogowane. Minister stwierdził, że organy administracji wydając kontrolowane decyzje, właściwie zastosowały przepisy, na podstawie których orzekały. Minister ocenił, że nie została spełniona zawarta w art. 156 § 1 pkt 2 kpa przesłanka rażącego naruszenia przepisów stanowiących podstawę wydania kontrolowanych decyzji. Z tego względu nie było podstaw do stwierdzenia ich nieważności. We wniosku z 11 grudnia 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, L. S. podniosła, że postępowanie administracyjne było długotrwałe, a przeprowadzenie postępowania spadkowego po A. D. wymagało zarówno czasu, jak i wiązało się z poniesieniem kosztów. W ocenie strony, zarówno powołanie się we wcześniejszych decyzjach, jak i w decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zastosowane przepisy jest niezgodne z prawem. Strona podniosła, że zarówno wówczas, gdy wydane zostały decyzje o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego, jak i obecnie należało wykazać choćby odrobinę empatii wcześniej wobec dawnej właścicieli, która była osobą schorowaną, a obecnie wobec jej spadkobierców. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2013 r.) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 kpa, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2012 r. W ocenie organu, argumenty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie stanowią o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego. Organ stwierdził, że w sprawie tej nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji z [...] sierpnia 1976 r. i decyzji z [...] maja 1976 r. Z tych względów utrzymał w mocy własną decyzję. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły W. D. i L. S.. Skarżące podniosły, że zarówno decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak i poprzedzające je decyzje o przejęciu gospodarstwa rolnego, są niesłuszne i krzywdzące. Wskazały, że A. D. – babcia skarżących – była właścicielką przedmiotowych działek, które to odziedziczyła po swoich teściach i pracowała na nich wraz ze swoimi dziećmi – W. D. i Z. D.. W. D. od 2000 r. podejmowała próby odzyskania nieruchomości rolnej, jednak bezskutecznie, a postępowanie w sprawie prowadzone było długotrwale, bez podania przyczyny zwłoki w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 5 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwolnił skarżące od kosztów sądowych i przyznał prawo pomocy przez ustanowienie adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił. W uzasadnieniu Sąd I instancji podkreślił, że zarówno decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak i poprzedzająca ja decyzja tegoż organu odpowiadają prawu. Decyzja z [...] maja 1976 r., i decyzja z [...] sierpnia 1976 r. nie są obarczone wadą kwalifikowaną, która to uzasadniałaby stwierdzenie nieważności tych decyzji. Sąd wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie, ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. W postępowaniu tym organ nie ma podstaw do gromadzenia nowych dowodów (dokumentów), które miałyby zmierzać do nowego rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty, jak w postępowaniu zwykłym. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu I instancji organ nadzoru nie naruszył w niniejszej sprawie przepisu prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 39, poz. 174 ze zm.) i w związku z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 39, poz. 198 ze zm.). Kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja wydana została na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. i rozporządzenia. Zgodnie z powołanym przepisem, gospodarstwa rolne i działki określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r., oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostało za niezbędne. Za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę (§ 1 ust. 1 rozporządzenia). Wojewódzki Sąd, wskazał, że bezspornym jest fakt, że gospodarstwo rolne stanowiące własność A. D. było opuszczone, tj. nie zamieszkiwane przez właściciela, jego małżonka, dzieci, czy rodziców, w rozumieniu przywołanego wyżej przepisu rozporządzenia, a zatem istniały przesłanki do jego przejęcia. Wynikało to także z samej treści decyzji Naczelnika. Spełnienie drugiej z przesłanek, tj. ustalenie przez organ, że przedmiotowe gospodarstwo nie było w całości lub w większej części uprawiane oraz poddane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela bądź użytkownika albo dzierżawcę zdaniem Sądu I instancji było prawidłowym, bowiem wynikało bezpośrednio z samej decyzji poddanej kontroli w trybie nadzwyczajnym. Niewskazanie w treści decyzji, w jakiej części gospodarstwo rolne nie było poddane właściwym zabiegom agrotechnicznym, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Z materiału dowodowego, w tym także z odwołania strony wynika, że A. D., w czasie gdy jeszcze mieszkała we wsi Rudnik, podejmowała działania zmierzające do poddania gruntów właściwym zabiegom, tj. prosiła o zalesienie części gospodarstwa, lecz nie otrzymała w tym zakresie żadnej pomocy. Dzierżawcy, którzy dzierżawili wcześniej część gruntu, zrezygnowali z dzierżawy. Z akt sprawy nie wynika, by właścicielka po opuszczeniu wsi R. przekazała gospodarstwo rolne w dzierżawę. Odwołując się od decyzji Naczelnika wskazywała, że miała trudności w poddaniu gospodarstwa właściwym zabiegom agrotechnicznym. Z akt sprawy wynika, że A. D. w 1973 r. sprzedała zabudowania wraz z częścią gruntu, na której były one posadowione i z uwagi na zły stan zdrowia zamieszkała wraz z córką w Starachowicach. Z uwagi na zły stan zdrowia wielokrotnie w tamtym czasie przebywała w szpitalu. Organ prawidłowo wskazał, że z protokołu wizji lokalnej gospodarstwa rolnego z 6 kwietnia 1976 r. wynika, że właścicielka opuściła gospodarstwo, nie interesowała się nim i nie znalazła dzierżawcy, a grunty były odłogowane od trzech lat. Fakt niezagospodarowania gruntów znajdował potwierdzenie w powołanym protokole. Także sama strona potwierdzała powyższe w odwołaniu od decyzji Naczelnika, wskazując na zamiar zagospodarowania i chęć pozostawienia części tego gospodarstwa w przyszłości dzieciom, które mogłyby wybudować na niej dom. W ocenie Sądu I instancji, ustalenia Ministra Rolnictwa w zakresie braku podstaw do stwierdzenia nieważności obu decyzji są prawidłowe. W zaskarżonej decyzji Minister utrzymując w mocy własną decyzję winien był w jej uzasadnieniu odnieść się do poszczególnych zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jednak to uchybienie przepisowi art. 107 § 3 kpa, nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy. Zarzut naruszenia art. 35 § 3 kpa, określającego czas, w jakim postępowanie administracyjne winno zostać przez organ zakończone, jest zasadnym, jednakże również to uchybienie nie wpływa, zdaniem Sądu I instancji, na wynik niniejszej sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły L. S. i W. D., reprezentowane przez pełnomocnika z urzędu – adw. J. P., zaskarżając ów wyrok w całości. Wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa zarzucono naruszenie: 1. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 39, poz. 174 ze zm.) i w z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 39, poz. 198 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że gospodarstwo było rzeczywiście opuszczone przez dotychczasowych właścicieli i tym samym w pełni zaistniały przesłanki jego przejęcia na własność państwa; 2. art. 134 § 1 ppsa przez zaniechanie rozpoznania skargi w granicach sprawy, uwzględniającej nowe dowody. Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 ppsa, przy czym zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 ppsa) stanowi pochodną zarzutu naruszenia prawa materialnego, stąd ocena zarzutu odnoszącego się do naruszenia prawa materialnego determinowała ocenę zarzutu procesowego. Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 39, poz. 174 ze zm.) i w z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 39, poz. 198 ze zm.). Należy zwrócić uwagę, że zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa jest w istocie zarzutem naruszenia prawa materialnego, z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że art. 156 § 1 pkt 2 kpa, choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma charakter prawnomaterialny (wyrok NSA z 15.5.2013 r., I OSK 2160/11, Lex nr 1328357) i stanowi on podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 ppsa (H. Knysiak-Molczyk, Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010 s. 222 i przypis 20). Wojewódzki Sąd trafnie uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca, oparte są na prawidłowej wykładni i trafnym zastosowaniu art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. i § 1 ust. 1 rozporządzenia. Przesłankami przejęcia gospodarstwa rolnego bez odszkodowania na własność Państwa - na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. nr 39, poz. 174) - było rzeczywiste opuszczenie gospodarstwa, zakwalifikowanego do gospodarstw rolnych przez zaniechanie jego uprawiania w całości lub w większej części przez właściciela lub uprawnione przez niego osoby (wyrok SN z 24.5.2012 r., II CSK 558/11, OSP 2013/9/92). Z art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. wynika, że gospodarstwa rolne, jeżeli zostały opuszczone przez właściciela po dniu 28 kwietnia 1955 r. oraz wszelkie inne gospodarstwa rolne opuszczone przez właścicieli mogą być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie uznane zostanie za niezbędne. Przepis ten był wielokrotnie analizowany w orzecznictwie sądowym, spotykając się z jednolitą interpretacją. Zgodnie z nią, na rzecz Państwa (Skarbu Państwa) mogło być przejęte każde opuszczone gospodarstwo rolne i nie miały żadnego znaczenia okoliczności i motywy zachowania właścicieli decydujących się na opuszczenie gospodarstwa, a organ administracyjny orzekający o przejęciu nie miał z kolei uprawnień do badania i oceny tych przyczyn (wyrok NSA z 18.9.1998 r., II SA 1108/98, Lex 41791; 2.9.2005 r., I OSK 26/05, Lex 1089827). Zastosowanie powołanej ustawy wymagało spełnienia wyraźnie określonych przesłanek, a więc koniecznie ustalenia, że przejmowane gospodarstwo ma cechy gospodarstwa rolnego oraz, że jest rzeczywiście opuszczone, a nie jest nieruchomością wskazującą tylko cechy opuszczenia (wyrok NSA z 17.12.2010 r., I OSK 282/10, Lex 745198). Wystarczające do podjęcia decyzji o przejęciu gospodarstwa na własność Skarbu Państwa jako opuszczonego przez właściciela było stwierdzenie organu administracyjnego, że grunty leżą odłogiem, zaś właściciel się nim nie interesuje, natomiast warunkiem przejęcia było spełnienie dwu przesłanek: opuszczenie gospodarstwa przez właściciela (również małżonka, rodziców i dzieci) i zaniechanie uprawy gospodarstwa w całości lub w większej części (wyrok NSA z 14.9.2010 r., I OSK 1482/09, Lex 745043). Pomocą dla takiego stanowiska prawnego było określenie w § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 sierpnia 1961 r. w sprawie opuszczonych gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 39, poz. 198 ze zm.), będącego aktem wykonawczym do ustawy z 1957 r. (art. 2 ust. 3 pkt 1 tej ustawy), że za gospodarstwo rolne opuszczone uważa się gospodarstwo, na którym nie zamieszkuje właściciel ani jego małżonek, dzieci lub rodzice, a przy tym gospodarstwo to nie jest w całości lub w większej części uprawiane oraz poddawane właściwym zabiegom agrotechnicznym przez właściciela, bądź użytkownika albo dzierżawcę. Stanowisko orzecznictwa wskazuje na dość surowe wymagania, które musiały zostać spełnione dla skuteczności zastosowania powołanych przepisów. Niewadliwe i niezakwestionowane skutecznie ustalenia organu, trafnie aprobowane zaskarżonym wyrokiem, są wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. Nawet twierdzenia o faktach, zawarte w odwołaniu od decyzji z [...] maja 1976 r., potwierdzają ustalenia zawarte w kontrolowanej decyzji. Ówczesna właścicielka gospodarstwa rolnego wszak zbyła budynki i od trzech lat nie mieszkała w gospodarstwie rolnym (zamieszkując z córką w S.); nie mieszkały tam też jej dzieci. To, że A. D. w ciągu tych trzech lat chorowała i wielokrotnie była hospotalizowana, z uwagi na treść art. 2 ust. 1 ustawy z 1957 r. i § 1 ust. 1 rozporządzenia, nie mogło wskazywać na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Postulat pozostawienia A. D. 0,3 ha, by "w przyszłości dzieci mogły wybudować dom", ani inne argumenty podniesione w uzasadnieniu zarzutu 1. skargi kasacyjnej, nie przemawiały za inną wykładnią, niż zaprezentowana w zaskarżonym wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny rozważał, czy A. D. mogła ówcześnie skorzystać z ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. nr 21, poz. 118, dalej ustawa z 1974 r.). Jednakże przedmiotowe gospodarstwo rolne miało 1,13 ha, a nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa, musiały obejmować co najmniej 2 ha gruntów rolnych i leśnych (art. 9 ust. 1 ustawy z 1974 r.). Aż do dnia wydania decyzji z [...] sierpnia 1976 r., Rada Ministrów nie wykonała delegacji z art. 9 ust. 3 pkt 1 ustawy z 1974 r. Sąd administracyjny I instancji nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi (art. 134 § 1 ppsa) i to sąd I instancji ma obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów skargi, mających znaczenie dla rozstrzygnięcia badanej sprawy (wyrok NSA z 24.6.2005 r., FSK 2633/04, akceptowany przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 s. 346-347, uw. 2, 3). W doktrynie i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że brak związania sądu I instancji zarzutami i wnioskami skargi nie może być rozumiany jako prawo sądu do pominięcia kwestii podnoszonych przez stronę lub wybiórczego potraktowania zarzutów – przez rozpoznanie tylko niektórych z nich przy jednoczesnym braku odniesienia się do pozostałych. Powinnością sądu – niezależnie od przyjętego kierunku rozstrzygnięcia – jest rozważenie wszystkich zarzutów strony i dokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy (wyrok NSA z 1.4.2008 r., II FSK 291/07, akceptowany przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015. s. 571, nb 7). Wbrew stanowisku skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji odniósł się do wszystkich aspektów sprawy, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy (wyrok NSA z 7.6.2011 r., II OSK 533/11, akceptowany przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza – op. cit. s. 570, nb 3). Trafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że postępowanie nieważnościowe nie wyklucza prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. W istocie w postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzania postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów w postępowaniu nieważnościowym. Z orzecznictwa sądów administracyjnych i z piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia, czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności (przykładowo – wyrok NSA z: 25.2.2011 r., II OSK 1645/10; 5.4.2013 r., II OSK 2344/11, cbosa). Jako utrwalone należy uznać stanowisko, zgodnie z którym organ ma w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (wyrok NSA z 7.3.2007 r., I OSK 845/06, Lex 344539). W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że rozstrzygniecie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 kpa, następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności określonej decyzji (J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C. H. Beck 2014, s. 680, nb 1). Jednakże w kontrolowanej sprawie skarżący kasacyjnie nie wskazują żadnego dowodu, który organ nadzoru miał pominąć w postępowaniu nieważnościowym, a który prowadziłby do innych ustaleń niż przyjęte w decyzji z [...] stycznia 2013 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] listopada 2012 r. Innym zagadnieniem jest mała aktywność procesowa skarżących w toku postępowania nieważnościowego, jednak nie może to stanowić podstawy do uznania zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ppsa za skuteczny. Sąd I instancji błędnie uznał, że sama treść decyzji poddanej kontroli w trybie nadzwyczajnym wskazuje na istnienie przesłanek z § 1 ust. 1 rozporządzenia. Właśnie postępowanie nieważnościowe miało na celu ocenę, czy fakty ustalone w postępowaniu zwykłym i akt subsumcji nie naruszały prawa w zakresie przewidzianym w art. 156 § 1 kpa. Za prawidłowością ustaleń w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy przemawia przede wszystkim treść protokołu oględzin nieruchomości z 6 kwietnia 1976 r., w którym w szczególności utrwalono zeznanie świadka – M. B. - sołtysa wsi R.. Skarżące kasacyjnie nie stawiają wyrokowi zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa ani art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, co zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od głębszej analizy tego zagadnienia. Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa), przyznawane jest przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 ppsa, na podstawie odrębnego wniosku. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461) pełnomocnik winien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.