I OSK 1425/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 722/13 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi R.P. na postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie uznania zażalenia na niezałatwienie sprawy za nieuzasadnione postanawia: oddalić skargę kasacyjną R. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę z dnia [...] marca 2013 r. na postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], wydane na podstawie art. 37 k.p.a., o uznaniu za nieuzasadnione zażalenia skarżącego z dnia 12 lutego 2013 r. na niezałatwienie sprawy zgłoszonej wnioskiem z dnia 6 lipca 2010 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 22 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę jako niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jak wskazał Sąd, przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie wydane na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Rozpoznanie takiego zażalenia nie następuje w formie decyzji administracyjnej, ale w drodze czynności nadzorczej, która gdyby nawet została ujęta w formę postanowienia, nie mogłaby być zaskarżona do sądu (por. postanowienie NSA z dnia 27 września 2001 r., I SAB 177/01 LEX nr 84483). Postępowanie prowadzone wskutek wniesienia zażalenia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. nie ma cech samodzielnego postępowania administracyjnego, a jeżeli po jego rozpatrzeniu jest wydane postanowienie, to ma ono charakter incydentalny. Natomiast wyczerpanie przez stronę trybu zażaleniowego określonego w art. 37 k.p.a. warunkuje wniesienie skargi na bezczynność, ale na bezczynność organu I instancji, a nie organu wyższego stopnia, do którego wniesiono zażalenie (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Warszawa 2006). Reasumując Sąd stwierdził, że od wydanego na podstawie art. 37 k.p.a. postanowienia Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] marca 2013 r. nr M.4301.9.2013/6 nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Na powyższe postanowienie R. P., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł pismo, które zostało wprawdzie zatytułowane jako "zażalenie", ale potraktowane przez Sąd jako skarga kasacyjna, ze względu na spełnienie przez to pismo wszystkich warunków formalnych przewidzianych dla tego rodzaju środka zaskarżenia, przysługującego zgodnie z art. 173 § 1 p.p.s.a. od postanowień kończących postępowanie w sprawie. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., art. 58 § 3 p.p.s.a, w zw. z art. 3 § 1 w zw. art. 3 § 2 pkt 2 i pkt. 8 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że zaskarżone postanowienie nie podaje się kontroli sądowoadministracyjnej i w konsekwencji odrzucenie skargi na posiedzeniu niejawnym, b) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. art. 58 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 w zw. art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 8 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 52 § 1 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 37 § 1 i nast. k.p.a. i w konsekwencji odrzucenie skargi, w wyniku wadliwego przyjęcia przez Sąd, że w sprawie zaskarżone postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie z dnia 04.03.2013 r. nie prowadziło do zakończenia postępowania administracyjnego, a tym samym nie przysługiwała na nie skarga do właściwego sądu administracyjnego, pomimo tego, że w istocie - powyższe postanowienie załatwiało sprawę, co do jej istoty, zamykając skarżącemu drogę do dalszego postępowania w sprawie wydania decyzji w sprawie wypłaty odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie skarżącemu odprawy mieszkaniowej, a także dalszej bezczynności organu administracyjnego w przedmiotowej sprawie - por. postanowienie NSA z 1984-07-11, SA/Wr 309/84, gdy tymczasem skarżący wykorzystał wszelkie środki prawne zmierzające do ochrony swojego interesu prawnego oraz usunięcia bezczynności organów, które to odmówiły mu wydania decyzji administracyjnej. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes WAM wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, iż bez wątpienia zaskarżone postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] marca 2013 r., nr M.4301.9.2013/6 w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zażalenia na niezałatwienie sprawy wydane zostało w trybie art. 37 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że organ administracji publicznej właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 k.p.a. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, a nie rozstrzygających o istocie sprawy, czyli inaczej postanowienie o charakterze incydentalnym (wpadkowym). Incydentalnego charakteru omawianego postanowienia nie niweczy również okoliczność, iż tak jak w przypadku sprawy niniejszej, organ wyższego stopnia uznając zażalenie za nieuzasadnione, czyli stwierdzając brak bezczynności organu niższego stopnia, odnosi się niekiedy do kwestii merytorycznych związanych z brakiem podstaw do załatwienia sprawy administracyjnej, w szczególności wydania decyzji. Przedmiotowe postanowienie nie jest też postanowieniem kończącym postępowanie administracyjne, a także nie przysługuje od niego zażalenie, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego tego nie przewiduje (art. 141 § 1 k.p.a.). Postanowienie to zatem - wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie - nie mogło podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie jest bowiem orzeczeniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Pogląd powyższy został wyrażony m.in. w postanowieniach NSA z dnia 31.01.2013 r., I OSK 74/13 (LEX nr 1273832), z dnia 7.02.2012 r., II OSK 2259/10 (LEX 1145577), z dnia 17.01.2006 r., I OSK 306/05 (LEX nr 196463), czy z dnia 13.03.2001 r., I SAB 246/00 (LEX nr 78952). Nie oznacza to jednak, że skarżący pozbawiony jest ochrony prawnej, sądowej w przypadku bezczynności organu. Niezależnie bowiem od pozytywnego lub negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia strona może wnieść do sądu skargę na bezczynność organu i w sądowym postępowaniu ze skargi na bezczynność organu może ewentualnie podważać stanowisko organu wyrażone w trybie art. 37 k.p.a. (patrz: postanowienie NSA z dnia 24.05.2001 r., IV SA 572/99, ONSA 2002/3/116). W takiej sytuacji uznać należało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 maja 2013 r. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił jako niedopuszczalną skargę R. P. na postanowienie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] marca 2013 r., nr M.4301.9.2013/6 w przedmiocie uznania za nieuzasadnione zażalenia na niezałatwienie sprawy, które zostało wydane w trybie art. 37 k.p.a. Zgodnie z powołanym wyżej orzecznictwem, postanowienia tego rodzaju nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż nie mieszczą się w kategorii postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2, czyli wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które przysługuje zażalenie, kończących postępowanie lub rozstrzygających sprawę co do istoty. Z tego względu na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) skargę kasacyjną należało oddalić.