I SAB/Wa 240/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Tomasz Szymdt Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2013 r. sprawy ze skargi N. Sp. z o. o. [...] w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpatrzenia wniosku N. Sp. z o. o. [...] w W. o wypłatę odszkodowania za przejęcie nieruchomości położonej w W. ozn. jako działka ewidencyjna nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz skarżącej N. Sp. z o. o. [...] w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. N. Sp. z o.o. [...] z siedzibą w W. dnia 10 września 2012 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w związku z niezałatwieniem w terminie sprawy prowadzonej pod sygnaturą [...] o wypłatę odszkodowania przysługującego spółce za przejęcie nieruchomości położonej w W. na terenie [...] pod pas drogi publicznej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Spółka wskazała, że organ w swoich działaniach oraz wydawanych oświadczeniach podaje sprzeczne informacje. Organ jednocześnie twierdzi, że spółce odszkodowanie się nie należy i nie będzie wszczynał postępowania (pismo z dnia 17 lipca 2012 r.), zarzuca niepodjęcie próby rokowań w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania (pismo z dnia 17 sierpnia 2012 r.), wreszcie informuje, że sprawę załatwi, ale w terminie do końca grudnia bieżącego roku (pismo z dnia 30 sierpnia 2012 r.). Powyższe okoliczności świadczą, że zostały spełnione przesłanki bezczynności, gdyż Miasto W. nie załatwiło w terminie sprawy. W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 419/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), odrzucił skargę na bezczynność jako niedopuszczalną. Jak wskazał, materialnoprawną podstawę roszczeń odszkodowawczych wysuwanych przez skarżącą stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: u.g.n.). W orzecznictwie wskazuje się, że z treści przepisu art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika, iż ustawodawca przewidział dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania, drugi z kolei na ustaleniu odszkodowania przez starostę w drodze decyzji administracyjnej. Obydwa tryby są odmienne, a zależność pomiędzy nimi sprowadza się jedynie do tego, że wszczęcie drugiego z nich jest możliwe jedynie wtedy, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. Pierwszy z trybów ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy ustalenie wysokości odszkodowania przez starostę następuje w trybie administracyjnym. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie regulują ani trybu prowadzenia uzgodnień, ani czasu ich trwania, ani formy ich zakończenia. Proces ten, sprowadzający się w istocie do wypracowywania przez zainteresowane strony, w drodze negocjacji, warunków na jakich gotowe są one zawrzeć satysfakcjonującą je umowę w sprawie wysokości odszkodowania jest pozostawiony woli samych negocjujących. O negatywnym ich wyniku można zaś mówić dopiero wówczas, gdy co najmniej jedna ze stron tego procesu nie wyraża zgody na dalsze prowadzenie rokowań. Zdaniem Sądu, zasadnicze znaczenie dla oceny dopuszczalności wniesionej skargi na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie wypłaty odszkodowania ma zatem kwestia dotycząca prowadzonych pomiędzy miastem W., a spółką negocjacji dotyczących odszkodowania. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że tylko zakończenie wynikiem negatywnym procedury uzgodnieniowej, prowadzonej pomiędzy właściwymi organami gminy a stroną pozbawioną własności gruntów wydzielonych pod budowę drogi, może stanowić podstawę do władczego rozstrzygania przez organ administracji publicznej o odszkodowaniu w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., a tym samym powstaje możliwość wniesienia skargi na bezczynność organu w tym przedmiocie. To zaś, czy do wyczerpania tego trybu doszło, tj. czy mimo podejmowanych prób negocjacji zakończyły się one wynikiem negatywnym, a więc zaistniał stan "braku uzgodnienia" w rozumieniu tego przepisu, oceniane być musi w oparciu o całokształt zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. W ocenie Sądu, ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, w tym m.in. z pisma z dnia 28 kwietnia 2011 r. wynika, że negocjacje nie zostały jeszcze zakończone. Za koniec negocjacji nie można bowiem uznać pisma skarżącej zawierającego sformułowanie "wnoszę o uzgodnienie wysokości odszkodowania". Poza tym w piśmie z dnia 23 maja 2011 r. skarżący wniósł o wszczęcie postępowania administracyjnego, czyli sam uznał, że negocjacje takie w dalszym ciągu się toczą. Co istotne, wystąpienie do organu o podjęcie ww. negocjacji ma charakter cywilnoprawny i nie wszczyna postępowania administracyjnego. Mając na względzie przedstawioną powyżej argumentację Sąd uznał, że skarga ta dotyczy bezczynności organu administracji publicznej w zakresie czynności cywilnoprawnej, a nie bezczynności w podjęciu aktu lub czynności administracyjnej. Skoro zatem skarga wniesiona w niniejszej sprawie, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., nie dotyczy żadnego z przypadków określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a., a żaden z przepisów ustaw szczególnych nie przewiduje w tym zakresie kontroli sadów administracyjnych, Sąd stwierdził, że nie jest właściwy do orzekania w niniejszej sprawie, gdyż przedstawiony przez skarżącą spór na tym etapie ma charakter cywilnoprawny. Od powyższego postanowienia N. Sp. z o.o. [...] w W. wniosła skargę kasacyjną, zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. naruszenie art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 i 35 k.p.a. - które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano dotychczasowy przebieg sprawy i podniesiono, że kwestią, która ma kluczowe znaczenie jest ustalenie, czy spółka oraz organ – Prezydent W. – zgodnie z treścią art. 98 ust. 3 u.g.n., podjęły oraz jednocześnie zakończyły uzgodnienia w sprawie wysokości odszkodowania należnego spółce w zamian za przejście własności nieruchomości na rzecz Miasta W. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 596/13 uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżone orzeczenie z dnia 12 grudnia 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał bowiem, że skarga N. Sp. z o.o. [...] w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość była dopuszczalna i powinna zostać rozpoznana stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W uzasadnieniu postanowienia Sąd stwierdził, że przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. Tym samym skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przysługuje jedynie na bezczynność organu w przedmiocie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie. Powyższe oznacza, że postępowanie administracyjne mające za przedmiot ustalenie odszkodowania musi zostać wszczęte, co jest możliwe wówczas, gdy nie dojdzie do porozumienia pomiędzy organem administracji a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym. Cytując orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 963/10 (Lex nr 993008) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że "obligatoryjnym jest przeprowadzenie negocjacji celem uzgodnienia wysokości odszkodowania. Organ administracji zobligowany jest zatem zareagować na propozycję rozpoczęcia negocjacji. Nie muszą się one oczywiście zakończyć porozumieniem, co więcej w przypadku gdy organ jest przekonany o niezasadności żądania powinien odmówić prowadzenia negocjacji. W takim przypadku wypełniona zostaje przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości". Zdaniem Sądu II instancji sytuacja opisana w w/w orzeczeniu miała miejsce w sprawie niniejszej. Jak wynika z akt sprawy skarżąca spółka kilkakrotnie zwracała się do Prezydenta W. o ustalenie (uzgodnienie) odszkodowania. Pierwszy wniosek został złożony pismem z dnia 19 maja 2010 r. Następnie został on ponowiony pismem z dnia 30 września 2010 r. i z dnia 28 kwietnia 2011 r. W piśmie z dnia 18 lutego 2011 r. Naczelnik Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] poinformował skarżącą, że wypłacenie odszkodowania nie jest możliwe. Stanowisko swoje organ podtrzymał w piśmie z dnia 1 kwietnia 2011 r. i z dnia 10 maja 2011 r., w którym wskazał, że spółka nie może ubiegać się o odszkodowanie. Wobec powyższego pismem z dnia 23 maja 2011 r. spółka wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia należnego odszkodowania, podnosząc że wszczęcie postępowania administracyjnego jest konieczne, albowiem z dotychczasowej korespondencji wynika, że Gmina odmawia przystąpienia do uzgodnień w celu ustalenia odszkodowania. Tym samym pismo z dnia 23 maja 2011 r., jako nie wzbudzające żadnych wątpliwości co do intencji spółki, Sąd uznał za wszczynające postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania. Skoro zatem zostało wszczęte postępowanie administracyjne to powinno ono co do zasady zakończyć się poprzez wydanie decyzji w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Brak załatwienia sprawy w tym terminie uprawnia zaś stronę do wystąpienia ze środkiem prawnym mającym na celu zwalczanie bezczynności organu w załatwieniu sprawy. Powyższe przejście do etapu administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania Sąd wyjaśnił tym, iż przeciwne stanowisko prowadziłoby w gruncie rzeczy do pozbawienia właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości prawa żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania w drodze administracyjnoprawnej za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Ponadto sukces negocjacji w sprawie ustalenia odszkodowania zależy od woli samych stron, zaś o negatywnym ich wyniku można mówić, gdy jedna ze stron nie wyraża zgody na dalsze ich prowadzenie. Wystąpienie przez jedną ze stron z wnioskiem o ustalenie odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego oznacza w istocie rezygnację z próby jego ustalenia w drodze zgodnego porozumienia stron. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępnie należy podkreślić, że w myśl art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano, pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. I tak, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na uwadze treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdził, że w sprawie niniejszej zaistniały przesłanki uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta W., a tym samym wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Poza sporem jest bowiem to, że Prezydent W. do dnia wniesienia skargi do Sądu nie rozpoznał sprawy w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomość i nadal pozostaje w zwłoce. Wyznaczając termin dwumiesięczny Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie. Jednocześnie, uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd stwierdza, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd przyjął, że bezczynność organu, jakkolwiek naganna, nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 Kpa można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (vide: wyrok WSA w Poznaniu z 18.08.2011 r., sygn. akt II SAB/Po 60/10, wyrok WSA w Gdańsku z 11.08.2011 r., sygn. akt II SAB/Gd 30/11 – dostępne w CBOSA). Tymczasem w przedmiotowej sprawie, zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie administracyjne zostało wszczęte pismem z dnia 23 lipca 2011 r. Aktami sprawy Prezydent W. dysponował jednak dopiero od 5 czerwca 2012 r. (po ich zwrocie przez Wojewodę [...] po wyroku Sądu z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2000/11 oddalającym skargę na postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...]). Tym samym nie można Prezydentowi W. zarzucić długotrwałości prowadzenia postępowania. Tym bardziej, że również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał wątpliwości odnośnie prowadzonej procedury uzgodnieniowej. W szczególności, czy doszło do wyczerpania trybu, czyli braku uzgodnienia wysokości odszkodowania. Kwestię tę przesądził dopiero Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2013 r. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.