II GSK 2144/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Protokolant Anna Nowak po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. N. i B. "Ż." Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 18 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 465/13 w sprawie ze skargi C. N. i B. "Ż." Spółki z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w E. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od C. N. i B. "Ż." Spółki z o.o. w Ł. na rzecz Rady Miejskiej w E. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 18 lipca 2013 r. oddalił skargę C. N. i B. Ż. spółki z o.o. w Ł. na uchwałę Rady Miejskiej w E. z dnia [...] października 2012 r. w przedmiocie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji. Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco: w dniu 23 października 2012 Rada Miejska w E. na podstawie art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.o.s.) podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta E. dla niepublicznych szkół, przedszkoli i placówek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. C. N. i B. "Ż." sp. z o.o. w dniu 12 marca 2013 r. wezwała Radę do usunięcia naruszenia prawa dokonanego wymienioną uchwałą. Organ na wezwanie odpowiedzi nie udzielił. Pismem z dnia 30 kwietnia C. N. i B. "Ż." sp. z o.o. wniosła skargę na uchwałę zarzucając: - naruszenie art. 90 ustawy o systemie oświaty w związku z § 6 ust. 2, § 8 ust. 3 i 4, § 9 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6 załącznika do uchwały Nr [...] z dnia 23 października 2012 r. poprzez wydanie uchwały z naruszeniem zasad przyznawania i rozliczania dotacji; - naruszenie art. 94 Konstytucji w związku z art. 90 ustawy o systemie oświaty w związku z § 6 ust. 2, § 8 ust. 3 i 4, § 9 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6 załącznika do uchwały Nr [...] z dnia 23 października 2012 r. poprzez wydanie uchwały z przekroczeniem zakresu delegacji ustawowej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, w szczególności w następującym zakresie: § 6 ust. 2, § 8 ust. 3 i 4, § 9 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6 załącznika do uchwały Nr [...] z dnia 23 października 2012 r. Sąd I instancji oddalając skargę wskazał, że zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Stwierdził, że uchwała Rady Miejskiej w E. z dnia 23 października 2012 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta E. dla niepublicznych szkół, przedszkoli i placówek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, podjęta została na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. Przepis ten określa, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. W ocenie Sądu klarowność powołanego przepisu nie pozostawiał wątpliwości, że Rada Miejska w E. była upoważniona do określania w uchwale trybu i zakresu kontroli wydatkowania przyznanej dotacji. Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 90 3d u.s.o. określa, że dotacje są przeznaczone na realizację zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki w tym profilaktyki społecznej. Mogą być one wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły. Ustęp 3e tego artykułu stanowi, że organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom z budżetów tych jednostek. Zdaniem Sądu podzielenie argumentacji skarżącej, że dotacja ma wyłącznie podmiotowy charakter, a zakres kontroli w praktyce może ograniczać się do policzenia liczby uczniów uczęszczających do szkoły to upoważnianie organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do ustalania trybu i zakresu kontroli wydatkowania przyznanych dotacji, jak również określanie w art. 90 ust. 3d u.s.o. tego na co może być przeznaczona dotacja pozbawione było by sensu. W ocenie Sądu zapis § 8 ust. 3 i 4 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowiący o tym, że kontrolujący dokonują ustaleń stanu faktycznego w zakresie objętym przedmiotem kontroli w szczególności na podstawie liczby uczniów uczestniczących w zajęciach, dokumentów, pism wyjaśniających i pisemnych oświadczeń oraz że kontrolujący może żądać od kontrolowanego sporządzenia niezbędnych do kontroli odpisów lub wyciągów z dokumentacji, jak również zestawień i obliczeń opartych na dokumentach, nie naruszał przepisów prawa, w szczególności art. 90 ust. 4 u.s.o. Sąd podkreślił, że art. 90 ust. 3f u.s.o. zagwarantował podmiotom dokonującym kontroli podstawowe uprawnienia polegające na prawie wstępu do szkół i wglądu do prowadzonej dokumentacji organizacyjnej, finansowej i przebiegu nauczania. Upoważniono również organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do ustalenia trybu i zakresu kontroli. Zbędnym byłoby w ocenie Sądu upoważnię do ustalania trybu i sposobu kontroli gdyby więc miała ona ograniczać się do prawa wejścia do szkoły i wglądu do prowadzonej dokumentacji. Sąd I instancji nie podzielił również zarzutów o niezgodności z prawem § 9 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6 załącznika do tejże uchwały normującego czynności po zakończeniu kontroli, stwierdzając, że w skarga nie zawierała szerszej argumentacji dotyczącej przyczyn z powodu, których skarżąca spółka uważa, że unormowania § 9 były sprzeczne z prawem. W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podała art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.). C. N. i B. Ż. spółka z o.o. w Ł., skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie: 1. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o. w zw. z § 6 ust. 2, § 8 ust. 3 i 4, § 9 ust. 1, 2, 3, 4, 5 i 6 załącznika do uchwały nr [...] i art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa materialnego z uwagi na przekroczenie zakresu delegacji ustawowej przy wydaniu zaskarżonej uchwały; 2. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 90 u.s.o. w zw. z § 6 ust. 2, § 8 ust. 3 i 4, § 9 ust. 1, 2, 3, 4, 5 i 6 załącznika do uchwały nr [...] i art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa materialnego z uwagi na wydanie uchwały z naruszeniem zasad przyznawania i rozliczania dotacji. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Rada Miejska w E. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi, o których mowa jest w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że skonstruowane przez skarżącą kasacyjnie Spółkę zarzuty, w powiązaniu z treścią ich uzasadnienia, pozwalały na dokonanie oceny legalności zaskarżonego wyroku, aczkolwiek skarżący kasacyjnie nie doprecyzował w zarzutach, obejmujących tylko zarzuty naruszenia prawa materialnego, czy zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędna wykładnię czy poprzez niewłaściwe zastosowanie, co niewątpliwie jest mankamentem skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie. Zarzuty te, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, są jednak nieusprawiedliwione. Skarżąca Spółka stawia zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zwanej dalej u.s.o., w związku z § 6 ust. 2, § 8 ust. 3 i 4, § 9 ust. 1, 2, 3, 4, 5 i 6 załącznika do uchwały nr [...], w związku z art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez naruszenie prawa materialnego z uwagi na przekroczenie zakresu delegacji ustawowej przy wydaniu zaskarżonej uchwały oraz zarzuca naruszenie tych samych przepisów prawa materialnego z uwagi na wydanie tejże uchwały z naruszeniem zasad przyznawania i rozliczania dotacji. Odnosząc się do postawionego zarzutu przede wszystkim należy przywołać treść art. 90 ust. 4 u.s.o. Stanowi on, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Wynika zatem z niego jednoznacznie, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobowiązany jest do ustalenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji. Tryb w rozumieniu potocznym wg słownika języka polskiego oznacza – ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw, metodę postępowania, sposób, system, np. sprawa odbyła się w trybie przyśpieszonym (por.: Nowy słownik języka polskiego. Red. E. Sobol, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r., s. 1050). W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie kontroli winno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru, wskazanie elementów poddanych kontroli (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1570/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 913/12, LEX nr 1247560). Nie może budzić wątpliwości, że w odniesieniu do środków publicznych muszą obowiązywać szczególne zasady weryfikacji ich wydatkowania przez podmioty niewchodzące w skład sektora finansów publicznych. Cele te, w odniesieniu do dotacji oświatowych, są realizowane poprzez stanowienie aktów prawa miejscowego określających szczegółowo reguły, procedury i granice kontroli, zgodnie z ustawową delegacją zawartą w 90 ust. 4 u.s.o. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Gd 1321/11, LEX nr 1145222). Wynika zatem z powyższego, że tryb oznacza jakiś system postępowania, może to być system kontroli wykorzystywania dotacji, czyli pełny zakres regulacji mających na celu sprawdzenie prawidłowości wykorzystywania dotacji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r.( sygn. akt II GSK 1860/11, LEX nr 1367204) odnoszącym się do uchwały dotyczącej przyznawania i rozliczania dotacji, kwestionowanej także przez skarżącą kasacyjnie Spółkę, skonstatował, że ustawodawca pozostawia pewien margines luzu prawodawcy podustawowemu, aby zrealizował uchwalanymi przepisami cel wskazany w delegacji ustawowej. Stwierdził także, że nie może dojść do sytuacji, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, a w szczególności w zakresie wykazania faktu wydatkowania dotacji zgodnie z jej celami. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym, który podziela pogląd wyrażony przez inny skład NSA w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r. (sygn. akt II GSK 1570/12), organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykonując delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. zobowiązany jest stworzyć system kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Musi być to system skuteczny realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji. W ramach tego procesu kontroli mogą się mieścić uprawnienia organu kontrolującego do przeprowadzania oględzin obiektów, składników majątkowych i przebiegu określonych czynności, jak również wzywania i przesłuchiwania świadków, żądania udzielenia ustnych i pisemnych wyjaśnień, czy korzystania z pomocy biegłych. Nie jest także nadmiernym uprawnieniem kontrolujących przyznanie im możliwości żądania sporządzania niezbędnych do kontroli odpisów i wyciągów z dokumentacji, zestawień i obliczeń opartych na dokumentach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane działania nakierowane na zebranie stosownych dowodów, są normalnymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach postępowania kontrolnego. W procesie tworzenia systemu kontroli dotacji oświatowych można wykorzystać instytucje z postępowań kontrolnych uregulowanych przepisami ustawowymi, dotyczącymi kontroli innej materii, np. kontroli podatkowej lub skarbowej. Warunkiem przyjęcia takich ustawowych rozwiązań jest przejęcie instytucji adekwatnych do przedmiotu kontroli, o jakim mowa w art. 90 ust. 4 u.s.o. Warto zatem w tym miejscu przywołać treść uregulowań ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), zwanej dalej o.p. W myśl art. 286 § 1 o.p. kontrolujący są uprawnieni, w szczególności do: wstępu na grunt oraz do budynków, lokali lub innych pomieszczeń kontrolowanego (pkt 1); żądania okazania majątku podlegającego kontroli oraz do dokonania jego oględzin (pkt 3); żądania udostępniania wszelkiego rodzaju dokumentów związanych z przedmiotem kontroli (pkt 4); przesłuchiwania świadków (pkt 9); zasięgania opinii biegłych (pkt 10). Podkreślić wypada, że przywołane rozwiązania ustawowe są typowymi działaniami funkcjonującymi w ramach procedury kontrolnej. Rację ma organ wskazując w odpowiedzi na skargę kasacyjna, iż po nowelizacji ustawy o systemie oświaty dokonanej przez ustawodawcę ustawą z dnia 19 marca 2009 r. (Dz. U. Nr 56, poz. 458), a zmiana ta weszła w życie w dniu 22 kwietnia 2009 r., zarówno doktryna jak i judykatura wskazują na możliwość prowadzenia przez jednostki samorządu terytorialnego rzeczywistej kontroli wydatkowania dotacji przyznanych szkołom niepublicznym, co wynika z obecnego brzmienia art. 90 ustawy o systemie oświaty (por.: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt Ii GSK 1570/12; z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 997/12; z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1860/11; M.Pilich: Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, wyd. 4) oraz przyjmują, iż dotacja ta ma dwoisty charakter – podmiotowo-celowy, a cel tej dotacji określa art. 90 ust. 3d u.s.o. Podkreślić także trzeba, iż w uzasadnieniu ustawy nowelizującej z dnia 19 marca 2009 r. wskazano, że celem zmian wprowadzonych do treści art. 90 u.s.o. było przeciwdziałanie nadużyciom polegającym na czerpaniu zysków z działalności oświatowej przy rażącym zaniżaniu standardów kształcenia. Nadto zaznaczyć należy, iż ust. 4 art. 90 u.s.o. nie wymienia wyczerpująco przesłanek, które należy uwzględnić ustalając tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania, a jedynie wskazuje co należy uwzględnić "w szczególności". Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutów o niezgodności z prawem § 9 ust. 1, 2, 3, 4, 5, 6 załącznika do tejże uchwały normującego czynności po zakończeniu kontroli. Mając na względzie powyższe nie można się zgodzić z zarzutami skargi kasacyjnej naruszenia art. 90 ust. 4 u.s.o. i w konsekwencji naruszeniem art. 147 § 1 p.p.s.a., a także przepisów art. 2, art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 6 ust. 2, § 8 ust. 3 i 4, § 9 ust. 1, 2, 3, 4, 5 i 6 załącznika do uchwały Rady Miasta w E. z dnia 23 października 2012 r., nr [...] w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu Miasta E. dla niepublicznych szkół, przedszkoli i placówek oświatowych oraz zakresu i trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, poprzez wydanie przedmiotowej uchwały z naruszeniem zakresu delegacji ustawowej oraz z naruszeniem zasad przyznawania i rozliczania dotacji. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a.