II SA/Gl 513/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2013 r. sprawy ze skarg K. S., L. N., P. N. i M. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 30 listopada 2005 r. nr XLIX/938/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi. Uchwałą z dnia 30 listopada 2005 r. Nr XLIX/938/05 Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej uchwaliła Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego dla miasta Dąbrowy Górniczej dla terenów położonych w dzielnicy Trzebistowice w rejonie ulic Zachodniej-Modrzewiowej-Gródki. W piśmie do Przewodniczącego Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej, które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w Dąbrowie Górniczej w dniu 6 grudnia 2012 r. K. S., L. i P. małżonkowie N. oraz M. M. wnieśli o usunięcie naruszenia prawa dokonanego powyższą uchwałą. Podali, że w 2011 roku nabyli działki położone przy ul. Modrzewiowej, na terenie objętym przedmiotową uchwałą i oznaczonych w planie symbolem 3MN, dla którego zgodnie z brzmieniem planu "ustala się realizację nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej wraz z budynkami garażowymi, infrastrukturą techniczną i wewnętrznymi drogami dojazdowymi w oparciu o dwa projektowane odcinki dróg publicznych 6KDD i 7KDD, wyłącznie w ramach zorganizowanego procesu inwestycyjnego". Zapis taki stanowi rażące naruszenie ich indywidualnego interesu, albowiem jest niemożliwym i mało prawdopodobnym wykonanie na tym terenie tego typu zbiorowych inwestycji, jeśli własność działek jest rozproszona, jak to ma miejsce w rzeczywistości. Taka treść uchwały narusza ich zdaniem przede wszystkim treść art. 140 kc, z którego wynika, iż właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa i rozporządzać rzeczą w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności – art. 64 Konstytucji RP. Zostało zatem naruszone ich prawo własności, bowiem nie mogą dysponować swoimi nieruchomościami zgodnie z ich przeznaczeniem jako działkami budowlanymi i zgodnie z celem na jaki nieruchomości zostały przez nich zakupione. Stwierdził dalej, że w związku z faktem, iż zakup został dokonany w 2011 roku, nie mieli możliwości wcześniej ww. uchwały zakwestionować. Ich zdaniem kwestionowany zapis planu jest nie tylko sprzeczny z prawem i narusza ich indywidualny interes, ale jest ponadto całkowicie nielogiczny i niezrozumiały nawet dla władz miasta. W konsekwencji wnieśli o jego zmianę lub uchylenie. Wobec braku odpowiedzi na to wezwanie K. S., L. i P. małżonkowie N. oraz M. M. wnieśli na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym) na powyższą uchwałę w ustawowym terminie skargę do sądu administracyjnego zarzucając, iż uchwała ta została podjęta z naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 4 ustawy Prawo budowlane, art. 2, 7, 21 ust. 1, art. 32 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 kodeksu cywilnego. W konsekwencji wnieśli o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej zapisu jej Rozdziału 2 paragrafu 5 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu: "Dla terenu 3MN ustala się realizację nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi, infrastrukturą techniczną i wewnętrznymi drogami dojazdowymi w oparciu o dwa projektowane odcinki dróg publicznych 6KDD i 7KDD, wyłącznie w ramach zorganizowanego procesu inwestycyjnego" oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając to żądanie powtórzyli w ogólnym zarysie argumentację przedstawioną wcześniej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Dodatkowo wskazali, że zgodnie ze słowniczkiem do kwestionowanej uchwały przez "zorganizowany proces inwestycyjny" należy "rozumieć inwestycję umożliwiającą jednorazową realizację przez jednego inwestora nie mniej niż 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą techniczną i drogową". Kwestionowany zapis dotyczący realizacji inwestycji w ramach "zorganizowanego procesu inwestycyjnego" obejmującego nie mniej niż 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z infrastrukturą jest zapisem wybitnie dyskryminującym właścicieli działek na terenie 3MN, tym bardziej, iż został on przewidziany tylko dla tego terenu i dotyczy terenów rozproszonych w rękach wielu właścicieli. Nie jest zatem możliwe zbudowanie na tym terenie przez inwestora jednorazowo aż 15 budynków mieszkalnych. W konsekwencji zdaniem skarżących zapis ten stanowi niedopuszczalne w świetle wymienionych w skardze przepisów Konstytucji RP ograniczenie ich prawa własności wynikającego z treści art. 140 kc oraz prawa do zabudowy przyznanego treścią art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11.04.2011 r., sygn. II SA/Kr 79/11 skarżący podnieśli, że organy nie mogą przyjąć też automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Stwierdzili też, że planowane przez nich inwestycje, tj. budowa budynków mieszkalnych nie kolidują ze sposobem wykorzystywania terenów w bezpośrednim sąsiedztwie. W konsekwencji podnieśli, że ustalając zasady zagospodarowania należących do nich działek Gmina przekroczyła granice władztwa planistycznego i naruszyła obowiązek równego traktowania wszystkich podmiotów wynikający z art. 32 ust. 1 Konstytucji, bowiem podmioty posiadające działki na terenach objętych uchwałą zostały potraktowane odmiennie. W odpowiedzi na skargę, stanowiącej załącznik do uchwały Nr XXIV/475/13 Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej z dnia 6 marca 2013 r., Rada wniosła o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Uzasadniając to żądanie zarzucono w pierwszej kolejności, że skarżący nie posiadają legitymacji do złożenia skargi. Jak bowiem sami podali, nieruchomości zostały przez nich nabyte w 2011 r. natomiast kwestionowany plan zagospodarowania przestrzennego został przyjęty uchwałą z dnia 30.11.2005 r., zatem został uchwalony wcześniej. W dacie wejścia w życie uchwały skarżący nie byli zatem właścicielami nieruchomości i dlatego nie posiadali interesu prawnego do kwestionowania jej zapisów. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie tego przepisu jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zatem należy przyjąć, że interes prawny winien istnieć w dniu wejścia w życie uchwały, co w odniesieniu do skarżących nie miało miejsca. W tym względzie powołano się na stanowisko jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1715/08 oraz na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 13 września 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 490/11 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt 270/08. W wyrokach tych wyraźnie podkreślono, że skoro nieruchomości zostały nabyte przez skarżących po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to uchwała nie pozbawiła ich praw wynikających z prawa własności, nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżących w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem nie pozbawiła skarżących konkretnych praw, uprawnień, które istniałyby w dacie wejścia zaskarżonej uchwały w życie. Zdaniem Rady dodatkowym argumentem na poparcie powyższego poglądu jest fakt, że w dacie nabycia nieruchomości przez skarżących znane im było przeznaczenie nieruchomości według treści uchwały, która jest aktem prawa miejscowego i podlegała ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Skarżący byli więc świadomi przed zakupem nieruchomości ograniczeń wynikających z kwestionowanej uchwały. Wskazała też Rada na treść art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które to przepisy dają możliwość jednostkom samorządu terytorialnego wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. Uprawnienie to jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Nie można zatem zarzucać bezprawnej ingerencji w wykonywanie prawa własności skoro prawo do niej jednostka samorządu terytorialnego posiada z mocy ustawy. Powyższe przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym korelują przy tym z art. 140 kodeksu cywilnego, który jasno wskazuje, że właściciel rzeczy może z niej korzystać w granicach zakreślonych przez ustawy. Podkreśliła dalej Rada, że żaden z właścicieli działek (w tym poprzednik prawny skarżących) nie składał uwag odnośnie kwestionowanego przepisu uchwały. W konsekwencji skarżący byli świadomi ograniczeń wynikających z planu co do przeznaczenia nieruchomości a pomimo to zdecydowali się na zakup. W momencie zakupu treść prawa własności była już ukształtowana m. in. przez kwestionowaną uchwałę, trudno zatem dopatrywać się zdaniem Rady naruszenia uprawnień właścicielskich skarżących skoro nieruchomości zostały przez nich nabyte niejako "razem" z ograniczeniami co do ich przeznaczenia, wynikającymi z ustaleń planu. Skoro wiedząc o tych ograniczeniach skarżący pomimo tego nabyli nieruchomości to należy przyjąć, że nieruchomości zostały zakupione aby je zagospodarować w sposób przyjęty w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W innym wypadku należałoby przyjąć, że skarżący nabyli nieruchomości ze świadomością, iż wykorzystanie ich w zaplanowany przez nich sposób będzie niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a taki wniosek byłby sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego. Odnosząc się do racjonalności kwestionowanego w skardze zapisu zaskarżonej uchwały Rada Miejska w Dąbrowie Górniczej stwierdziła, że celem jego wprowadzenia było uzyskanie racjonalnego efektu zagospodarowania nieruchomości poprzez powstanie zwartej zabudowy, co z kolei znacznie ułatwiłoby dostęp z poszczególnych nieruchomości do drogi publicznej, poprzez projektowane drogi publiczne dojazdowe o symbolach 6KDD i 7KDD. Powstanie zwartej zabudowy w postaci osiedla domków jednorodzinnych umożliwia bowiem znaczne uproszczenie komunikacji poprzez wytoczenie kilku dróg wewnętrznych służących jako dojazd do drogi publicznej. W przeciwnym razie, przy braku kwestionowanego postanowienia, na nieruchomościach mogłaby powstać zabudowa o znacznym stopniu rozproszenia, co znacznie utrudniłoby komunikację z drogami publicznymi. Podkreśliła też Rada, że skarżący nie zdołali zakwestionować prawidłowości procedury przyjęcia kwestionowaną uchwałą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie procesowym z dnia [...] r. pełnomocnik skarżących podtrzymała w ogólnym zarysie treść i żądania skargi. Podkreśliła, że nietrafne jest stanowisko Rady Miejskiej w Dąbrowie Górniczej, iż skoro skarżący w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały nie byli właścicielami nieruchomości, to nie mają interesu prawnego, który by ta uchwała naruszyła i tym samym nie mają podstaw do jej zaskarżenia. Nowy właściciel wstępuje bowiem w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym, które posiadał poprzedni właściciel, również w prawa wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z dniem zbycia nieruchomości legitymacja skargowa w zakresie uprawnień, z których zbywca nieruchomości nie skorzystał, przechodzi na nabywcę. W tym względzie pełnomocnik skarżących powołał się na stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r. w sprawie II OSK 186/10 (ONSA i WSA z 2011 r. nr 3, poz. 55). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiącym podstawę prawną ich wniesienia, skargę może wnieść każdy czyj interes prawny lub uprawnienia naruszone zostały zaskarżoną uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej. Z przepisu tego wynika zatem, że warunkiem skutecznego zaskarżenia takiej uchwały jest nie tylko istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego w jej kwestionowaniu ale również jednoczesne wykazanie, iż interes ten został zaskarżoną uchwałą naruszony. Dopiero spełnienie tych dwóch warunków daje podstawę do stwierdzenia, że skarga na uchwałę została wniesiona przez podmiot legitymowany, co umożliwia sądowi administracyjnemu merytoryczne rozpoznanie zarzutów skargi co do treści uchwały lub też trybu jej podjęcia (tak m. in. NSA w powołanym w odpowiedzi na skargę wyroku z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1715/08 oraz z dnia 26 lutego 2008 r. II OSK 1765/07). W niniejszej sprawie te dwie przesłanki łącznie nie zostały zdaniem Sądu spełnione. Zgodzić się trzeba, że skarżący jako właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym kwestionowaną przez nich uchwałą mają wynikający z treści art. 140 kc oraz z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym interes prawny w kwestionowaniu zaskarżonej uchwały, również w sytuacji gdy swoje nieruchomości nabyli już po jej wejściu w życie, jeżeli z uprawnień do kwestionowania uchwały planu zagospodarowania nie korzystał dotychczasowy właściciel nieruchomości (tak NSA w wyroku z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 176/10, powołanym w piśmie pełnomocnika skarżących z dnia 17 kwietnia 2013 r.). Wystąpienie tego interesu daje jednak jedynie formalną legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 o samorządzie gminnym, co oznacza, że skarga taka nie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Jak już natomiast stwierdzono wyżej merytoryczne rozpoznanie przez Sąd wniesionej w tym trybie skargi jest uzależnione jednak od spełnienia jeszcze jednego warunku, a mianowicie wykazania, że interes prawny skarżącego został kwestionowaną uchwałą naruszony, który to warunek w odniesieniu do skarżących nie został zdaniem Sądu spełniony. Skarżący nabyli bowiem swoje działki w drodze czynności cywilnoprawnych już po wejściu kwestionowanej uchwały w życie bo w 2011 r. Byli, a co najmniej powinni zatem być świadomi treści ustaleń obowiązującego dla tych działek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro obowiązywał on już od 2006 r. jako akt prawa miejscowego. Zasadnie zatem podniesiono w odpowiedzi na skargę, że należy założyć, iż skoro skarżący nabyli działki o przeznaczeniu przewidzianym w planie, to tak też chcieli je zagospodarować. Powyższe wyklucza przyjęcie, że ich interes treścią zaskarżonego planu został naruszony w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co do takiego zapatrywania Sąd podziela w całości stanowisko zajęte w powołanych w odpowiedzi na skargę wyrokach NSA i WSA. Takie też stanowisko w tej kwestii wyraził NSA w wyroku z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt II SK 1064/12. Przeciwko odmiennej wykładni treści art. 101 ust. 1 omawianej ustawy przemawia też zdaniem Sądu pewność obrotu prawnego. Nawet gdyby przyjąć, że nabywca wstępuje w zakresie skutecznego zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w uprawnienia zbywcy nieruchomości, to należałoby jednocześnie wykazać, że konkretny zapis planu naruszał interes prawny zbywcy, który niekoniecznie był tożsamy z interesem nabywcy. Zamierzenia inwestycyjne zbywcy mogły być bowiem zupełnie odmienne. Nie trudno też wyobrazić sobie sytuację, że konkretny zapis planu został do niego wprowadzony (uchwalony) na wniosek poprzedniego właściciela, a nie odpowiada on interesowi nabywcy. Nadto nieruchomość po uchwaleniu planu mogła stanowić wielokrotnie przedmiot obrotu cywilnego, w związku z tym dany zapis planu naruszałby interes prawny wielu następców prawnych pod tytułem szczególnym, w sytuacji gdy interes każdego z nich miałby inną treść. Wyklucza to zdaniem Sądu przyjęcie ogólnego założenia, że nabywca (pomijając sukcesję generalną) jest zawsze uprawniony do kwestionowania treści uchwały w trybie art. 101 ust. 1 o samorządzie gminnym, jeżeli z uprawnienia tego nie skorzystał podmiot będący właścicielem nieruchomości w dacie podjęcia kwestionowanej uchwały. Z powyższych względów skargi jako nieuzasadnione podlegały oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Wobec niewykazania, że mogło dojść do naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżących Sąd nie mógł dokonać jej merytorycznej oceny w zakresie zarzutów podniesionych w skargach. sw