I OSK 33/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 5 sierpnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 324/13 w sprawie ze skargi J. B. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. B. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 grudnia 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Naczelnik Gminy Wiązowna decyzją z dnia 10 listopada 1980 r., nr [...]orzekł o: 1) uchyleniu decyzji Naczelnika Gminy Wiązowna z dnia 14 maja 1980 r., nr Rol. lll.7016a/31/80, oraz 2) przejęciu na własność Państwa za emeryturę gospodarstwa rolnego położonego we wsi M., obejmującego działki ewidencyjne o numerach: 2, 175/2, 176, 184, 351, 352, 353 i 354 o łącznej powierzchni 5,96 ha, stanowiącego w dacie przejęcia własność G. K. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Wiązowna z dnia 10 listopada 1980 r. wystąpiła następczyni prawna pierwotnej właścicielki - J. K. (córka), w wyniku zaś tego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia 9 października 2012 r., nr [...]odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu wniosku J. K. decyzją z dnia 17 grudnia 2012 r., nr GZsp-057-624-308/12 utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 9 października 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja Naczelnika Gminy Wiązowna z dnia 10 listopada 1980 r. została wydana w postępowaniu wznowieniowym. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z postanowienia Naczelnika Gminy Wiązowna z dnia 10 października 1980 r., wynika, iż postępowanie, którego przedmiotem było wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją tego organu z dnia 14 maja 1980 r. zostało wszczęte z urzędu, zaś podstawę prawną wznowienia stanowił art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z treści uzasadnienia zawartego w ww. postanowieniu oraz z treści decyzji Naczelnika Gminy Wiązowna z dnia 10 listopada 1980 r. wynika jednak, że przyczynę wznowienia postępowania nie stanowiła okoliczność, o której mowa w ww. przepisie, tylko okoliczność określona w art. 145 § 1 pkt 5 tej ustawy. Minister wyjaśnił, że błędne wskazanie podstawy prawnej lub nie wskazanie w ogóle podstawy prawnej, o ile tylko podstawa taka istnieje, nie świadczy jednak o kwalifikowanej wadliwości wydanego na tej podstawie rozstrzygnięcia. Jeśli zatem Naczelnik Gminy Wiązowna w uzasadnieniu postanowienia z dnia 10 października 1980 r. wskazał, że przyczyną wznowienia postępowania są nowe dowody dotyczące powierzchni gospodarstwa rolnego stanowiącego (przed przejęciem) własność G. K., które to dowody nie były znane organowi w czasie wydawania decyzji z dnia 14 maja 1980 r. - to oznacza to, że w sprawie istniała podstawa do wznowienia postępowania tyle, że nie wynikała ona z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a z art. 145 § 1 pkt 5 tej ustawy. Organ wyjaśnił, że z treści decyzji Naczelnika Gminy Wiązowna z dnia 10 listopada 1980 r. wynika, iż podstawę prawną wydanego w powyższym zakresie rozstrzygnięcia o przejęciu na własność Państwa przedmiotowego gospodarstwa rolnego stanowił art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140). Zgodnie z tym przepisem jeżeli rolnik nie posiadał następców lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmowało Państwo. Minister podkreślił, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazuje, że właścicielką nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego objętego decyzją Naczelnika Gminy Wiązowna z dnia 10 listopada 1980 r. była G. K.. Świadczą bowiem o tym: 1) akt własności ziemi dnia 21 maja 1976 r., nr [...], oraz 2) postanowienie Sądu Rejonowego w Otwocku z dnia 19 lutego 1980 r., sygn. akt Ns [...]o stwierdzeniu nabycia spadku po A. K. Osoba ta, w świetle art. 45 (w związku z art. art. 75 § 1 pkt 1) ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, była zatem uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o przejęcie przez Państwo nieruchomości wchodzących w skład ww. gospodarstwa. Dowodem potwierdzającym dokonanie przez G. K. powyższej czynności jest wniosek z dnia 15 marca 1980 r., skierowany do Urzędu Gminy w Wiązownie. Minister stwierdził, że skuteczność złożenia powyższego wniosku zakwestionowała J. K. podnosząc, że złożone we wniosku oświadczenie woli jest nieważne, bowiem G. K. cierpiała na zaawansowane zmiany miażdżycowe, które uniemożliwiały jej swobodne wyrażenie woli. Minister wyjaśnił, że podniesione w tej mierze zarzuty nie mogły jednak wpływać na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, ponieważ tego rodzaju zarzuty nie mogą być rozważane i rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. Ustalenie, że złożone w sprawie oświadczenie woli jest nieważne wymaga uprzedniego stwierdzenia takiej nieważności w osobnym postępowaniu - przed sądem powszechnym. Nie jest przy tym uzasadniona argumentacja strony, że inicjatywa dowodowa w powyższym zakresie powinna należeć do organu. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności organ nie gromadzi bowiem żadnych nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych (jak to może mieć miejsce w postępowaniu zwykłym). Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Jednocześnie Minister podkreślił, że w przypadku gdy w konkretnej sprawie sąd powszechny rozstrzygnie o wadliwości złożonego przez dany podmiot oświadczenia woli, to orzeczenie takie może stanowić ewentualną przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. albo art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto organ podniósł, że strona skarżąca zakwestionowała wystąpienie w sprawie także drugiej z przesłanek przejęcia, wskazując, że G. K. posiadała następcę w osobie córki J. K., która posiadała uprawnienia rolnicze i której mogła przekazać gospodarstwo rolne. Na poparcie powyższej tezy przedstawione zostało świadectwo posiadania przez wnioskodawczynię tytułu kwalifikacyjnego w zawodzie "ogrodnik warzywnik". Podniesiona argumentacja, zdaniem organu, nie jest jednak zasadna. Dyspozycja zawarta w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin nakazywała bowiem przez pojęcie następcy rozumieć zstępnych, rodzeństwo i dzieci rodzeństwa rolnika oraz jego pasierbów i wychowanków, posiadających kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, którzy nie przekroczyli 55 roku życia i nie byli inwalidami I lub II grupy, a w razie braku takich osób następcą mógł być współwłaściciel gospodarstwa spełniający te warunki. Kwalifikacje wymagane do prowadzenia gospodarstwa rolnego określone zostały z kolei w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (t. j. Dz.U. z 1972 r. Nr 31, poz. 215 ). W myśl tego przepisu za kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, uważało się ukończenie szkoły rolniczej lub przysposobienia rolniczego. Dodatkowy warunek dla osoby chcącej stać się następcą rolnika wprowadzał § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 37, poz. 166 ze zm.), który stanowił, że następcą rolnika powinna być osoba, która dawała gwarancję należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Zasadność odniesienia się do wskazanych wyżej rozporządzeń z dnia 28 listopada 1964 r. oraz z dnia 9 grudnia 1977 r. potwierdza przede wszystkim uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 21 października 1982 r., sygn. akt lII CZP 30/82. Nieuzasadnione jest przy tym, zdaniem organu, powoływanie się przez Janinę Korzeniowską na okoliczność, że uchwała ta nie wiąże organów administracyjnych ponieważ podlegają one wyłącznie pionowi sądownictwa administracyjnego - z uwagi na fakt, że w 1982 r. działał już Naczelny Sąd Administracyjny. Mając powyższe na względzie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że dokument, na który powołuje się wnioskodawczyni nie świadczy o tym, że spełniała ona warunki stawiane następcy. Z powyższych względów sam fakt posiadania praktycznego przygotowania zawodowego w tym ewentualne dawanie faktycznych gwarancji należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego nie mogły stanowić podstawy do uznania, że zstępny rolnika spełnia ustawowe warunki stawiane następcy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła J. K. zarzucając naruszenia: 1) prawa materialnego, poprzez niezastosowanie się do treści art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 82 kodeksu cywilnego i poprzez równoczesną obrazę art. 45 ustawy dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140 ze zm.), a polegające na uznaniu, że gospodarstwo G. K. zostało prawidłowo przejęte na Skarb Państwa pomimo, iż jej oświadczenie woli stanowiące wniosek o przejęcie dotknięte zostało wadą bezwzględnej nieważności; 2) naruszenie prawa materialnego, to jest § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych, polegające na błędnym przyjęciu, że potencjalna następczyni G. K.w prowadzeniu gospodarstwa, J. K., nie spełniała warunków tego przepisu w dacie orzekania o przejęciu gospodarstwa na Skarb Państwa; 3) naruszenie przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2) i art. 156 § 2 k.p.a., a także obrazę art. 97 § 1 pkt 4) w zw. z art. 100 § 1 k.p.a., jak również naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 140 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. - poprzez pominięcie w uzasadnieniu kwestii trybu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego oraz obrazę art. 7, 76, 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 5 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że badając legalność zaskarżonej decyzji zobowiązany był ocenić - czy w dniu wydania decyzji Naczelnika Gminy Wiązowna z dnia 10 listopada 1980 r. organ nie naruszył rażąco zastosowanego art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że z treści tego przepisu jednoznacznie wynikało, iż przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo jest możliwe tylko w razie braku następców prawnych lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa, albo odmówił jego przejęcia. Zatem przekazując gospodarstwo rolne w zamian za świadczenie o charakterze rentowym, rolnik winien je przekazać przede wszystkim następcy. Dopiero, gdy taka sytuacja była niemożliwa, upoważniało to organ administracji do wydania decyzji na wniosek właściciela gospodarstwa o przejęciu gospodarstwa na rzecz Państwa. Z kolei art. 75 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wskazywał jak należy rozumieć pojęcie "następcy". Przez "następcę" rozumiano zstępnych, rodzeństwo i dzieci rodzeństwa rolnika oraz jego pasierbów i wychowanków, którzy posiadają kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, nie przekroczyli 55 lat życia i nie są inwalidami I lub II grupy; w razie braku takich osób następcą może być współwłaściciel gospodarstwa spełniający te warunki. Sąd I instancji wskazał, że wyjaśnienia zaś, co oznacza określenie "posiadają kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego" należy poszukiwać w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (j.t. Dz. U. z 1972 r., Nr. 31, poz. 215 ze zm.). W myśl § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia 10 listopada 1980 r., dowodem stwierdzającym posiadanie takich kwalifikacji było świadectwo ukończenia szkoły rolniczej lub przysposobienia rolniczego. Nadto w myśl § 3 ust. 3 rozporządzenia, w okresie po dniu 31 grudnia 1975 r. za posiadającego kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego uważano również spadkobiercę, który w chwili otwarcia spadku ukończył co najmniej 45 lat, jeżeli praca w gospodarstwie rolnym stanowiła dla niego zawód dający główne źródło utrzymania. W ocenie Sądu I instancji przy przejmowaniu na własność Państwa za emeryturę gospodarstwa rolnego położonego we wsi M., obejmującego działki ewidencyjne o numerach: 2, 175/2, 176, 184, 351, 352, 353 i 354 o łącznej powierzchni 5,96 ha, stanowiącego w dacie przejęcia własność G. K. - nie doszło do rażącego naruszenia prawa, a zatem zasadnie organ wyższego stopnia odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 10 listopada 1980 r. o przejęciu tego gospodarstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż była właścicielka spornego gospodarstwa rolnego G. K. w 1980 r. wystąpiła do organu o przejęcie gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa. W uzasadnieniu wniosku właścicielka wskazała, że "nie posiada następcy prawnego, żadne z dzieci nie pracuje w rolnictwie i nie posiada uprawnienia do prowadzenia gospodarstwa ...". Fakt złożenia wniosku i jego treść nie budzi wątpliwości. Zdaniem Sądu I instancji, niewątpliwie brak świadomości (np. spowodowany ciężką chorobą) to wada, której wystąpienie po jednej ze stron skutkuje nieważnością czynności prawnej w całości. Jednakże, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, słusznie organ stwierdził, że uchylenie się od skutków wad oświadczenia woli musi odbywać w trybie postępowania cywilnego (przed sądem powszechnym), a nie przed organami administracyjnymi. Również sąd administracyjny nie jest właściwy do badania ewentualnego naruszenia przepisów prawa cywilnego (art. 82 k.c.), w tym do ustalania istnienia wad oświadczenia woli, gdyż sprawowany przez sądy administracyjne wymiar sprawiedliwości stanowi sądową kontrolę zgodności z prawem (legalności) działalności administracji publicznej. Drugą okolicznością sporną, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, była kwestia istnienia następców, o których mowa w art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r., którym G. K. mogła przekazać swoje gospodarstwo. Sąd I instancji podkreślił, że z zachowanej dokumentacji sprawy wynika, iż w dniu wydania decyzji z dnia 10 listopada 1980 r. nie byli organowi znani żadni następcy właścicielki gospodarstwa rolnego, którym można było je przekazać. Ustalenia te potwierdziło postępowanie prowadzone przez organ w trybie nieważnościowym. J. K. nie posiadała bowiem świadectwa ukończenia szkoły rolniczej lub przysposobienia rolniczego (o czym mowa w ww. przepisie § 3 ust. 3 rozporządzenia z dnia 28 listopada 1964r.), a jedynie posiadała tytuł "ogrodnik warzywnik" - nadany 20 czerwca 1980 r., na podstawie § 1 uchwały nr 367 Rady Ministrów w sprawie przyznawania robotnikom tytułów kwalifikacyjnych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prawidłowo zatem Minister przyjął, że następczyni prawna byłej właścicielki nie legitymowała się udokumentowanymi kwalifikacjami do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Zdaniem Sądu I instancji organ nadzoru prawidłowo wywiódł, iż decyzja o przejęciu nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą, dowodząc iż nie istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią zastosowanego wówczas przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Nie można także zarzucić ówczesnemu organowi, iż orzekł wbrew temu co wynikało z materiału dowodowego sprawy, gdyż nie ma żadnego innego dokumentu, który podważałby ustalenia zawarte w decyzji z 1980 r. W konsekwencji nie było podstaw by przyjąć, że akt ten został wydany z rażącym naruszeniem prawa, tj. omawianego wyżej art. 45 ustawy z 27 października 1977 r., który został powołany w jego podstawie prawnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. B. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego przez obrazę: - art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin w zw. z art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w zw. z art. 82 k.c. polegającej na błędnej wykładni tych przepisów sprowadzającej się do uznania, że pomimo, iż wniosek rolniczki o przejęciu jej gospodarstwa rolnego na Skarb Państwa był objęty wadą oświadczenia woli o charakterze bezwzględnym, nie jest możliwe podważenie w postępowaniu administracyjnym ekspropriacyjnego skutku decyzji o przejęciu gospodarstwa, - art. 2, 7, 8 ust. 1 i art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu jako podstawy orzekania sprzecznego z tymi przepisami brzmienia § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych, 2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy przez obrazę: - art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § p.p.s.a. w zw. z 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niedokonanie przez Sąd kontroli działalności organów administracji publicznej z punktu widzenia zgodności z prawem, - art. 135 w zw. z 3§ 1 p.p.s.a. poprzez pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu administracji publicznej naruszającej prawo, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, - art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny orzeczenia, które narusza prawo, to jest art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 156 § 2 k.p.a., a także art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 k.p.a., jak również art. 107 § 3 w zw. z art. 140 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 7, 76 i 80 k.p.a., - naruszenie art. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP poprzez odmowę rozpatrzenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym kwestii wady oświadczenia woli rolniczki, które było warunkiem dopuszczalności wydania decyzji administracyjnej o przejęciu jej gospodarstwa rolnego na Skarb Państwa, pomimo iż rozpatrzenie tego problemu nie jest możliwe w ramach procedury określonej ramami art. 189 k.p.c. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, że ustalenie wadliwości oświadczenia woli G. K. było niedopuszczalne w procesie cywilnym. Z samej natury bezwzględnej nieważności czynności prawnej wynika, ze może się na nią powołać każdy i nie wymaga to uprzedniego prowadzenia jakichkolwiek procedur. Zdaniem więc skarżącej kasacyjnie oceny przesłanek istnienia nieważności powinien dokonać organ rozpatrujący zgłoszony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji. W ocenie skarżącej kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, w ślad za organem nie dał prymatu przekazania gospodarstwa rolnego następcy. Wskazano, że dosłowne rozumienie treści § 3 rozporządzenia z dnia 28 listopada 1964 r. stoi w sprzeczności z duchem ustawy z 1977 r., a także ze współczesnymi wartościami konstytucyjnymi wyrażonymi w art. 4, 7, 8 ust. 1 i art. 21 ust 1 Konstytucji RP. W ocenie J. B. K. kwestia nieważności oświadczenia woli G. K. powinna być potraktowana jako zagadnienie wstępne ze skutkiem proceduralnym w postaci zawieszenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Jednakże w rozpoznawanej sprawie z uwagi na fakt, że uchybienia tej natury były w ocenie skargi kasacyjnej w przeważającej części wynikiem błędnej interpretacji prawa materialnego, stąd kolejność prezentacji przebiegu i wyników analizy podstaw kasacyjnych jest odwrotna. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego przede wszystkim podkreślić należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nadzwyczajnym, to jest w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności. Przesłanka "rażącego naruszenia prawa", o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią normy prawnej i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Aby określić czy dana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy wziąć pod uwagę stan faktyczny i stan prawny, jaki istniał w momencie wydawania kontrolowanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 908/11). Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie istnienia wady określonej w art. 156 § 1 K.p.a., a nie ponowne rozpatrzenie sprawy, w której dana decyzja została wydana. Tym samym, organ kontrolujący musi skupić się jedynie na rozważeniu, czy zaistniały przesłanki stwierdzenia nieważności. Nie zajmuje się zatem samą kwestią zgodności z prawem kontrolowanej decyzji – o ile nie ma miejsca "rażące" naruszenie prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można traktować rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy jako rażąco naruszającego prawo. Błędy w wykładni nie stanowią same w sobie rażącego naruszenia prawa. Innymi słowy, rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości, zaś organ narusza ten przepis w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Tymczasem zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140 ze zm.) w zw. z art. 21 Konstytucji RP i art. 82 k.c. dotyczy błędnej wykładni tych przepisów. Skarżąca kasacyjnie nie zarzuca rażącego naruszenia powyższych przepisów prawa, a co za tym idzie tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej, której przedmiotem jest kwestia postępowania nadzwyczajnego dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji nie może zostać uznany za słuszny. Dodać należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej organ nie był uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego celem ustalenia stanu faktycznego sprawy, w tymi do ustalania zdolności G. K. do złożenia oświadcza woli w dacie składania wniosku dotyczącego przejęcia na Skarb Państwa jej gospodarstwa rolnego. W doktrynie przy analizie kryteriów determinujących akt administracyjny zwraca się uwagę, że akt ten może również w jakimś stopniu zależeć od samego adresata, tj. od podmiotu, który czerpie z danego aktu uprawnienia lub obowiązki. Ten wpływ adresata aktu jest oczywiście z założenia niewielki, skoro mamy do czynienia z władztwem administracyjnym i z jednostronnością aktu administracyjnego i nie sięga w sferę treści aktu, ale może jedynie dotyczyć samej zgody na jego wydanie lub udziału w procesie przygotowującym akt (por. J. Zimmermann "Prawo administracyjne" wyd. 6, Lex a Wolters Kluwer business, W-wa 2014, str. 339). W konsekwencji w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że wady oświadczeń woli w rozumieniu art. 82-88 k.c. nie mogą stanowić przedmiotu badania w postępowaniu administracyjnym. Przepisy te dotyczą stosunków regulowanych przez prawo cywilne i nie dotyczą natomiast wadliwości czynności podejmowanych przez stronę na płaszczyźnie publicznoprawnej, w szczególności oświadczeń składanych organom państwa na ich żądanie, w ramach obowiązujących procedur. Podkreśla się przy tym, że użyte w art. 82 k.c. określenie "swobodne powzięcie decyzji" oznacza jedynie sposób kształtowania się woli strony stosunku cywilnoprawnego i nie dotyczy okoliczności wydania decyzji jako indywidualnego aktu administracyjnego (por. post. SN z dnia 11 grudnia 1998 r., sygn. akt II CKN 92/98, lex nr 322317; wyroki NSA z dnia: 3 grudnia 1990 r., sygn. akt II SA 740/90, wyrok NSA z dnia 27 lutego 2015 r. I OSK 1292/13, wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r. , II OSK 1042/06). Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także zarzut skargi kasacyjnej, że w takiej sytuacji, kwestia wad oświadczenia woli winna być przez organ potraktowana jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i skutkować jednocześnie zawieszeniem postępowania w oparciu o art. 100 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. Zależność, o której mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wyrażać się musi w istnieniu bezpośredniego związku przyczynowego polegającego się w tym, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej uzależnione jest bezwzględnie od uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd istotnej dla sprawy okoliczności prawnej stanowiącej przesłankę wydania decyzji. Sytuacja taka zachodzi wówczas, gdy organ nie dysponuje elementem pozwalającym na wydanie w ogóle decyzji. Tak więc zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., I OSK 1789/12, LEX nr 1447225). Mając na uwadze powyższy sposób rozumienia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy stwierdzić, że wynik ewentualnego postępowania przed sądem powszechnym dotyczącego wady oświadczenia woli G. K. nie stanowi zagadnienia wstępnego, którego wystąpienie obligowało organ do zawieszenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. W świetle przedstawionych powyżej rozważań pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 2 p.p.s.a w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Skarżąca kasacyjne nie została bowiem pozbawiona prawa do sądu, w wyniku niezbadania przez sąd administracyjny przesłanek z art. 82 k.c. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej droga sądowa w tym zakresie przysługuje przed sądem powszechnym. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia art. 2, 7, 8 ust. 1 i art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w wyniku przyjęcia jako podstawy orzekania § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U z 1972 r., Nr 31 poz. 215 ze zm.). Nie można podzielić zapatrywania skarżącej kasacyjnie, że 3 ust. 1 rozporządzenia stoi w sprzeczności z założeniami ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Celem tej ustawy było między innymi zapewnienie zaopatrzenia na starość oraz na wypadek inwalidztwa dla rolników i ich rodzin. Jednym z warunków, którego spełnienie uprawniało do otrzymania emerytury było przekazanie gospodarstwa rolnego na rzecz następcy lub Państwa. Zauważyć należy, że § 3 ust. 1 powołanego rozporządzania określał szczegółowo wymagania, których spełnienie oznaczało posiadanie kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego. Podobnymi kwalifikacjami należało legitymować się, aby być uprawnionym do dziedziczenia gospodarstwa rolnego (art. 1064 k.c). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2000 r. (P 4/99) Orzekł, że powołany przepis kodeksu cywilnego nie jest niezgodny między innymi z art. 21 ust. 1 Konstytucji do czasu ogłoszenia wyroku Trybunału. Przepis ten został natomiast uznany za niezgodny z Konstytucją RP w odniesieniu do spadków otwarty w od dnia ogłoszenia wyroku. Przy tak sformułowanym stanowisku Trybunału Konstytucyjnego nie można dopatrzeć się niezgodności 3 ust. 1 rozporządzania z przywołanymi przepisami Konstytucji, w sytuacji kiedy jego zastosowanie miało miejsce w 1980 r. Za pozbawiony uzasadnionych podstaw uznać należy także zarzut dotyczący naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów powszechnych poprzez niedokonanie przez Sąd kontroli działalności organów administracji publicznej. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s. mógłby stanowić podstawę kasacyjną wtedy, gdyby sąd administracyjny odmówił przeprowadzenia kontroli działalności administracji publicznej lub w wyniku przeprowadzenia takiej kontroli zastosował środek w ustawie nieprzewidziany, co w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2014 r., II FSK 2279/12). Zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. byłby zaś skuteczny w sytuacji, kiedy skarżąca kasacyjnie wykazałaby, że rozpoznając skargę Sąd dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowy i podmiotowym) lub z przekroczeniem danej sprawy. Skarżąca kasacyjnie powyższego nie wykazała, w związku z czym niezasadny jest zarzut naruszenia powyższego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 r., II OSK 1580/11). Powołany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 135 p.p.s.a. nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. Przepis ten odnosi się bowiem do fazy orzekania przez sąd administracyjny wskazując jego granice i sam w sobie nie stwarza wystarczającej podstawy kasacyjnej pozwalającej na wzruszenie kwestionowanego orzeczenia. Mówiąc inaczej, samo wskazanie na naruszenie art. 135 p.p.s.a. nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej (tak m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II FSK 1424/07), bowiem wspomniany przepis uprawnia sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę do podjęcia działań na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej. Nie uprawniony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne i lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sposób wyczerpujący odniósł się do wszystkich istotnych elementów mających znaczenie dla oceny legalności decyzji. Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.