I OSK 803/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant: asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Rejonowego Kraków – Nowa Huta skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1019/13 w sprawie ze skarg Prokuratora Rejonowego Kraków- Nowa Huta oraz T.M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. nr XLVI/568/08 w przedmiocie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1019/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skarg Prokuratura Rejonowego Kraków-Nowa Huta oraz T.M. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 roku nr XLVI/568/08 w przedmiocie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców w punkcie I. stwierdził nieważność § 1 pkt 11 oraz § 8 ust. 1 i 3 uchwały Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 XLVI/568/08 w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, w brzmieniu nadanym uchwałą zmieniającą Rady Miasta Krakowa z dnia 13 stycznia 2010 r. nr XC/1203/10 w przedmiocie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców; w punkcie II. umorzył postępowanie w zakresie § 8 ust. 2 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 XLVI/568/08, w przedmiocie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców; w punkcie III. w pozostałym zakresie skargę Prokuratora Rejonowego dla Krakowa Nowej-Huty w Krakowie oddalił. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 11 czerwca 2008r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XLVI/568/08 w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców. Została ona podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej jako "u.s.g."), art. 34 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 3 i ust. 4 w związku z art. 67 ust. 3 oraz art. 218 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm., dalej jako "u.g.n."), art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 2, 3 i 3a ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali (Dz. U. z 2000r. nr 80 poz. 903 z późn. zm.). Pismem z dnia 1 września 2010r. Prokurator Rejonowy Kraków Nowa Huta zaskarżył ww. uchwałę, zarzucając naruszenie: - art. 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n. i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., poprzez ustanowienie w § 8 bonifikat w wysokości 90% i 50% ceny dla nabywców lokali mieszkalnych wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości, pomimo braku po stronie Rady Miasta Krakowa kompetencji do uchwalania w tym zakresie przepisów prawa miejscowego (...); - art. 68 ust. 1 pkt 8 u.g.n. i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., poprzez ustanowienie przez Radę Miasta Krakowa w § 8 ww. uchwały 90% bonifikat od sprzedaży udziału w prawie własności nieruchomości gruntowej związanej z lokalem mieszkalnym pomimo braku po stronie Rady Miasta Krakowa kompetencji do uchwalania w tym zakresie przepisów odnoszących się do wszystkich mieszkańców gminy i w sposób generalny regulujących wysokość bonifikat udzielanych przez organ wykonawczy gminy przy zbywaniu nieruchomości gruntowej; - art. 6 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 21.06.2001r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminnym i o zmianie kc (Dz.U. z 2001 r., nr 71, poz. 733), poprzez ustanowienie przez Radę Miasta Krakowa w § 8 ust. 2 w ww. uchwale zastrzeżenia uzależniającego nabycie lokalu mieszkalnego z bonifikatą od złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się wierzytelności z tytułu zwrotu kaucji mieszkaniowej, pomimo braku po stronie Rady Miasta Krakowa kompetencji od uchwalania w tym zakresie przepisów uzależniających skorzystanie przez nabywcę lokalu mieszkalnego z bonifikaty od uprzedniego zrzeczenia się wierzytelności tytułu zwrotu kaucji mieszkaniowej. Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi. Organ wskazał m.in., że ustawa o gospodarce nieruchomościami uległa nowelizacji, która weszła w życie 22 października 2007r., w związku z czym do art. 68 u.g.n. dodano ust. 3a, zgodnie z którym zgoda organu stanowiącego na udzielenie bonifikaty może dotyczyć więcej niż jednej nieruchomości. Interpretacja tego przepisu w szeregu orzeczeń sądowych, twierdząca, że zgoda na udzielenie bonifikaty powinna mieć charakter indywidualny i konkretny jest, w opinii organu, niezgodna z intencją ustawodawcy. Bowiem dodanie ust. 3a do art. 68 u.g.n. miało na celu usunięcie wątpliwości interpretacyjnych, poprzez wprowadzenie możliwości obejmowania więcej niż jednej nieruchomości uchwałą (zarządzeniem) o wyrażeniu zgody na udzielenie bonifikaty od ceny nieruchomości. Dodanie przez ustawę z dnia 5 listopada 2009r., zmieniającą u.g.n. przepisu art. 68 ust. 1 b potwierdza jednoznacznie, w oparciu o reguły wykładni literalnej, intencje ustawodawcy w kwestii dopuszczenia wydawania aktów prawnych o charakterze generalnym w przedmiocie udzielania bonifikaty (...). W ocenie organu przyjęcie przedstawionej w skardze, absurdalnej interpretacji przepisu art. 68 u.g.n. spowodowałoby paraliż obrotu nieruchomości, a także narażałoby gminę na zarzut naruszenia art. 2 i 32 Konstytucji poprzez działanie sprzeczne z zasadą sprawiedliwości społecznej, a także z uwagi na nierówne traktowanie przez władze publiczne. Rada Gminy Kraków nie zgodziła się również z zarzutem naruszenia prawa przez ust. 2 § 8 ww. uchwały. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 roku, sygn. akt II SA/Kr 1146/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność § 8 zaskarżonej uchwały. Powyższy wyrok został uchylony, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania, wyrokiem NSA z dnia 4 października 2011 roku, sygn. akt I OSK 925/11. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było naruszenie przez Sąd I instancji art. 183 § 2 pkt 3 p.p.s.a., polegające na rozpoznaniu niniejszej sprawy, mimo że w dniu 14 sierpnia 2009 r. wniesiona została skarga na te samą uchwałę przez B.K. W ocenie NSA obie te sprawy powinny być połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Ponadto w dniu 26 maja 2010 r. skargę na § 1 ust 11 uchwały Rady Miasta Krakowa Nr XLVI/568/08 w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków wniosła T.M. W uzasadnieniu wskazała, że na podstawie ww. przepisu przedmiotowej uchwały odmówiono jej wykupu gminnego lokalu mieszkalnego za bonifikatą. Obecnie jest gminnym najemcą lokalu mieszkalnego na osiedlu Na Wzgórzach, który zamieszkuje od ponad 20 lat. Odmówiono jej sprzedaży ww. lokalu mieszkalnego, gdy przyznała, że odziedziczyła część nieruchomości rolnej. W związku z powyższym darowała przedmiotową nieruchomość córce i wystąpiła z ponownym wnioskiem o wykup lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia 18 stycznia 2010 r. ponownie odmówiono jej sprzedaży lokalu, powołując się na § 1 ust. 11 ww. uchwały. Wobec powyższego, skarżąca pismem z dnia 29 kwietnia 2010r. wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę literalnego zapisu tego przepisu uchwały. Otrzymała odpowiedź, która nie rozstrzygnęła merytorycznie jej wniosku, jednakże pismo to umożliwiło jej zgodnie z przyjętym orzecznictwem złożenie skargi do sadu administracyjnego. W dalszej części uzasadnienia przedstawiła swój pogląd prawny, co do niezgodności z prawem ww. przepisu uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie, wskazując m.in., że skarżąca była właścicielem działki rolnej położonej w gminie Michałowice, zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. W związku z powyższym z uwagi na zapis uchwały § 1 pkt 11, zachodzą przesłanki uniemożliwiające przeznaczenie do zbycia najmowanego lokalu mieszkalnego. Z uwagi na to, że w obu przypadkach przedmiotem skargi jest uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 11.06.2008r. nr XLVI/568/08 w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców, w brzmieniu nadanym uchwałą nr XC/1203/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 stycznia 2010r. w sprawie zmiany uchwały Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Krakowa w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców (...), Sąd na podstawie art. 111 p.p.s.a. połączył obie sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku z dnia 20 grudnia 2013 r. zaznaczył, że w dniu rozpoznania niniejszej sprawy, sprawa ze skargi B.K. została zakończona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lipca 2013 r. sygn. II SA/Kr 368/13. Z uwagi na powyższe, rozpoznając ponownie sprawę ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków Nowa Huta, Sąd nie mógł zastosować się do wytycznych NSA zawartych w wyroku z dnia 4 października 2011 roku, sygn. akt I OSK 925/11, aby sprawę ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków Nowa Huta i B.K. rozpoznać łącznie. Sąd na podstawie art. 111 p.p.s.a. połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, które pozostały do rozpoznania, a zaskarżały uchwałę w tym samym stanie prawnym. Sąd I instancji zaznaczył, że uchwała nr XC/1203/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 stycznia 2010r. nie zmieniła pierwotnej treści § 8 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11.06.2008r. nr XLVI/568/08. Sąd wskazał, że skarżąca T.M. poprzedziła skargę wezwaniem do usunięcia prawa i dochowała terminu do wniesienia skargi. Posiada również interes prawny w jej wniesieniu. Skarżąca jest najemcą lokalu mieszkalnego położonego w Krakowie na osiedlu Na Wzgórzach, najem ten zawarty został na czas nieokreślony, lokal stanowi własność Gminy Miejskiej Kraków i znajduje się w jej zasobie mieszkaniowym. Skarżąca złożyła wniosek o wykup przedmiotowego lokalu w trybie bezprzetargowym, a ze względu na treść § 1 pkt 11 zaskarżonej uchwały, Gmina Miejska Kraków odmówiła jej sprzedaży tego lokalu, wykluczając skarżącą z kręgu osób, które mogą wykupić najmowane mieszkanie. Skarżąca ma zatem indywidualny interes prawny w kwestionowaniu § 1 pkt 11 zaskarżonej uchwały, który to interes prawny został naruszony. Przechodząc do oceny zapisów § 1 pkt. 11 uchwały z dnia 11 czerwca 2008r. Nr XLVI/568/08, w brzmieniu nadanym uchwałą nr XC/1203/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 stycznia 2010r. Sąd przywołał treść tego przepisu: § 1 w swej preambule stanowi, że "Upoważnia się Prezydenta Miasta Krakowa do sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków, z wyjątkiem: (...) natomiast pkt 11 stanowi: "w przypadku stwierdzenia, iż najemca (wnioskodawca) lub jego małżonek po dacie wejścia w życie uchwały nr XXII/190/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 27 sierpnia 2003 r. w sprawie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków, tj. w dniu 3 października 2003r. zbył nieruchomość zabudowaną budynkiem wykorzystywanym na cele mieszkalne lub lokal mieszkalny względnie udział we współwłasności takiej nieruchomości, położone na terenie Gminy Miejskiej Kraków lub powiatów sąsiadujących lub posiada inny tytuł prawny do władania takimi nieruchomościami". Sąd I instancji wskazał, że poprzednie (pierwotne) brzmienie zaskarżonego przepisu, było już przedmiotem rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2012r. sygn. III SA/Kr 1541/11 stwierdził nieważność § 1 pkt 11 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r. nr XLVI/568/08 w pierwotnym brzmieniu w przedmiocie zasad zbywania lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miejskiej Kraków w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013r. sygn. I OSK 2254/12 oddalił skargę kasacyjną Gminy Miejskiej Kraków. Sąd I instancji podzielił w całości ocenę prawną wyrażoną w przywołanych wyżej wyrokach. Sąd wyjaśnił, iż poprzednie brzmienie § 1 pkt 11 w zasadniczych kwestiach, które już oceniały sądy administracyjne, było zbieżne z brzmieniem przepisu aktualnie zaskarżonego, zatem uwagi zawarte w przywołanych wyżej wyrokach, co do zasady pozostają aktualne i w niniejszej sprawie. Sąd I instancji stwierdził, że zmiana zaskarżonego przepisu dokonana uchwałą nr XC/1203/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 stycznia 2010r. w sprawie zmiany uchwały Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008r., ma charakter redakcyjno-stylistyczny. Nowe brzmienie § 1 pkt 11 w żaden sposób nie zmienia tych "zasad" zbywania lokali mieszkalnych, które definitywnie zostały już zakwestionowane przez sądy administracyjne, co więcej nowe brzmienie powiela wszystkie naruszenia prawa wytknięte w tych wyrokach, które doprowadziły do stwierdzenia nieważności tego zapisu uchwały. Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawą prawną ustalenia zasad zbywania lokali mieszkalnych w zaskarżonej uchwale jest między innymi art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., który stanowi, że w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216 a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków: (...) jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Regulacja ta oznacza, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wiążą prawa pierwszeństwa ze spełnieniem przez najemcę jakiegokolwiek kryterium poza najmem zajmowanego lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają także delegacji ustawowej pozwalającej na wprowadzenie takich dodatkowych kryteriów w akcie prawa miejscowego. Identyczne stanowisko wyraził WSA w Krakowie w przywołanym wyżej wyroku o sygn. III SA/Kr 1541/11: "Z powołanego przepisu wynika jednak istotna zasada, że w przypadku zbycia nieruchomości, uprawnionymi z tytułu pierwszeństwa do nabycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym są najemcy lokali mieszkalnych, jeżeli najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Powołany przepis ustawy nie wprowadza innych dodatkowych kryteriów, które musi spełniać najemca lokalu mieszkalnego, aby mógł skorzystać z pierwszeństwa w nabyciu lokalu w przypadku przeznaczenia go do sprzedaży, jak również brak w ustawie przepisu, który zawierałby delegacje ustawową w oparciu o którą takie kryteria mogłoby zostać wprowadzone w formie aktu prawa miejscowego." Tymczasem w zaskarżonym przepisie wprowadzono dodatkowe kryteria, które musi spełniać najemca lokalu mieszkalnego, który został przeznaczony do zbycia. Warunki te nie tylko nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach, ale nadto sformułowane zostały w nieprecyzyjny sposób, który może budzić uzasadnione wątpliwości co do ich rzeczywistego znaczenia i treści. Już zresztą preambuła uchwały, w której stwierdza się, że uchwała "precyzuje ustawowe warunki pierwszeństwa najemców do nabycia najmowanych przez nich lokali..." opiera się na błędnym założeniu, że rada gminy uprawniona jest do "precyzowania" przepisów ustawy, bez stosownego do tego upoważnienia. Jak stwierdził NSA w przywołanym wyżej wyroku z dnia 17 stycznia 2013r. sygn. I OSK 2254/12: "Zasada pierwszeństwa najemcy w nabyciu lokalu, o której mowa w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. funkcjonuje z woli ustawodawcy, a charakter tego uprawnienia przypisany jest do najemcy, który legitymuje się umową najmu na czas nieoznaczony. Kwestionowane zapisy przedmiotowej uchwały stawiają jednak potencjalnym najemcom uprawnionym do nabycia lokalu dalsze ograniczenia wykluczając z możliwości korzystania z uprawnienia najemców wypełniających kryteria wskazane w § 1 ust. 11 uchwały. Regulacja ta wprowadza więc ograniczenie nieprzewidziane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w zasadzie wyklucza tych najemców którzy spełniają przesłanki wskazane w wyżej wymienionym przepisie uchwały. W tym zakresie Rada Gminy w kwestionowanej regulacji ograniczyła krąg osób uprawnionych w sposób niezgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, co prawidłowo zostało podważone przez Sąd I instancji". Sąd I instancji wskazał, że również aktualne pozostają uwagi zawarte w przywołanych wyżej wyrokach WSA w Krakowie oraz NSA w Warszawie, dotyczące kryterium miejsca położenia nieruchomości lub lokalu, którym jest teren Gminy Miejskiej Kraków lub powiatów sąsiadujących z Gminą Miejską Kraków. Kryterium to obejmuje powiat krakowski i powiat wielicki, albowiem Gmina Miejska Kraków bezpośrednio graniczy z tymi dwoma powiatami. Takie ujęcie sprawia, że posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości lub lokalu w innym powiecie np. chrzanowskim – nie pozbawia najemcy lokalu mieszkalnego możliwości nabycia prawa własności tego lokalu. Taki zapis uchwały narusza konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie nie chodzi o to czy prawo pierwszeństwa w nabyciu mieszkania rodzi po stronie uprawnionego określone roszczenia w przypadku jego niedochowania, ale o to czy zgodne z prawem jest pozbawienie określonych najemców tego prawa, w sytuacji gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wiążą prawa pierwszeństwa ze spełnieniem przez najemcę poza kryterium najmu zajmowanego lokalu na czas nieoznaczony, innych kryteriów. Aktualne pozostają też wyrażone w przywołanych powyżej orzeczeniach sadów administracyjnych uwagi dotyczące samego sposobu sformułowania przepisu § 1 pkt 11 uchwały, który poprzez nieprecyzyjne ujęcie może prowadzić do różnych interpretacji, a w konsekwencji w takich samych stanach faktycznych przepis ten może być różnie stosowany. Zaskarżona uchwała nie precyzuje czy nieruchomość do której tytuł prawny posiada najemca ma być wykorzystywana przez niego, czy też może przez inne osoby na cele mieszkaniowe. Nie jest jasne, czy wnioskodawca ma faktycznie wykorzystywać daną nieruchomość na cele mieszkaniowe, czy też chodzi o samą potencjalną możliwość korzystania z danej nieruchomości na cele mieszkaniowe. Nadto, czy wykorzystywanie danej nieruchomości na cele mieszkaniowe ma oznaczać, że nieruchomość ta ma stanowić miejsce gdzie koncentruje się centrum życiowe wnioskodawcy, czy też korzystanie z danej nieruchomości tylko okazjonalne, sezonowe również może być traktowane jako wykorzystywanie na cele mieszkaniowe. Uchwała nie definiuje co rozumie przez sformułowanie "posiada tytuł prawny". Nie wiadomo bowiem o jaki tytuł prawny chodzi. Czy chodzi o tytuły prawne do nieruchomości tylko o charakterze rzeczowym, czy również o charakterze obligacyjnym (np. najem, dzierżawa, dożywocie), a nadto, czy w przypadku tytułów prawnych o charakterze rzeczowym mogą być brane pod uwagę tytuły mające charakter praw rzeczowych ograniczonych np. służebność osobista, użytkowanie. Podniesione uwagi dotyczące sformułowania § 1 pkt 11 uchwały zasadnie wskazują, że jednoznaczna wykładnia tego przepisu jest niemożliwa, co powoduje tym samym, iż stosowanie tego przepisu w praktyce może prowadzić do dowolności. Użycie w § 1 ust. 11 uchwały pojęć niejednoznacznych, nieostrych, które nie zostały zdefiniowane może powodować, iż spełnianie lub nie przez najemcę kryteriów powodujących utratę prawa do wykupu mieszkania może być różnie oceniane i doprowadzać do nieuzasadnionego zróżnicowania wśród najemców lokali pozostających w zasobach Gminy Kraków. Oceniając skargę Prokuratora Rejonowego Kraków Nowa Huta, Sąd I instancji wskazał, że prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 368/13 stwierdzono nieważność § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały w wersji będącej przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Sąd I instancji stwierdził, iż wobec powyższego faktu tj. prawomocnego wyeliminowania ww. przepisu z porządku prawnego, postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe, w związku z czym orzeczono jak w pkt II wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przechodząc do pozostałych zarzutów skargi Prokuratora Sąd wskazał, że skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji istotnym zagadnieniem do rozstrzygnięcia, które wyłoniło się na gruncie rozpatrywanej sprawy, było ustalenie, czy organ samorządu terytorialnego w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały miał prawo określić bonifikatę wobec ogólnie określanego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości i przed ustaleniem ich ceny w sposób określony w ustawie. W niniejszej sprawie rozważenia wymagała wykładnia art. 68 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. W myśl art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21.08.1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U. z 2004 r. nr 261 poz.2603 ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały - właściwy organ mógł udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, w przypadkach określonych w tym przepisie. Z regulacji tej wynikało, że po pierwsze - wyliczenie przypadków, w których mogła zostać zastosowana bonifikata ma charakter zamknięty, po drugie – udzielenie bonifikaty pozostawione zostało uznaniu właściciela tak co do faktu udzielenia bonifikaty, jak i zakresu oraz wysokości. Po trzecie, co jest istotne – udzielenie bonifikaty, czyli obniżenie ceny, miało charakter indywidualny. Oznacza to, że w przypadku nieruchomości stanowiących własność gminy o udzieleniu bonifikaty decydował organ wykonawczy tej gminy po uzyskaniu zgody rady gminy. Jeżeli więc organ wykonawczy zdecydował się na udzielenie bonifikaty, co leży w jego wyłącznej kompetencji, zobowiązany był uzyskać zgodę rady gminy. W ocenie Sądu I instancji § 8 ust. 1 przedmiotowej uchwały pozostaje w wyraźnej sprzeczności z prawem. Sprzeczność ta wynika wprost z brzmienia przepisu prawa. Stanowiący podstawę rozstrzygnięcia ww. uchwały przepis art. 68 ust. 1 u.g.n. zezwalał tylko na udzielenie zgody indywidualnej na zastosowanie bonifikaty. Z przepisu tego nie da się wyprowadzić wniosku, że daje on podstawę do uchwalenia prawa miejscowego. Oceny tej nie zmienia fakt wprowadzenia do ustawy o gospodarce nieruchomościami od dnia 22 października 2007r. przepisem art. 1 pkt 21 lit. e ustawy z dnia 24 sierpnia 2007r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw przepisu art. 68 ust. 3a, stanowiącego, że zgoda, o której mowa w art. 68 ust. 1, 2c i 3, może dotyczyć więcej niż jednej nieruchomości. Brzmienie tego przepisu potwierdza natomiast tezę o indywidualnym i konkretnym charakterze aktu wyrażenia zgody przez radę, skoro mowa w nim o więcej niż jednej nieruchomości, co oznacza kilka nieruchomości zindywidualizowanych pod względem podmiotowym i przedmiotowym. (vide Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6.10.2009r., I OSK 284/09). W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wypowiadany był pogląd, że udzielenie bonifikaty przez organ wykonawczy i zgoda organu stanowiącego co do faktu jej udzielenia, zakresu, a także jej wysokości miały charakter indywidualny, tzn. powinna była być udzielana w każdym przypadku zbycia nieruchomości. W wyroku z dnia 22 lipca 2008r., sygn. akt I OSK 166/08 NSA wyraził pogląd, iż: "zgoda rady, o której mowa w przepisie art. 68 ust. 1 u.g.n. ma charakter wyłącznie indywidualny i może zostać wyrażona w sposób podmiotowy lub przedmiotowy. Może dotyczyć jednej lub wielu, ale indywidualnie wskazanych osób lub konkretnie oznaczonych nieruchomości. Jednak zgoda obejmująca niepojedyńcze przypadki, ale nawet dotycząca zbiorowości zawsze będzie musiała wymieniać je indywidualnie, a nie generalnie". Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2009r., I OSK 284/09: "wyrażenie zgody następuje w drodze uchwały rady. Nadto art. 68 ust. 1 oraz art. 11 ust. 2 u.g.n. przesądzają o trybie udzielania zgody na przyznanie bonifikaty. Według tych przepisów właściwy organ ustala cenę zindywidualizowanej, konkretnej nieruchomości (w trybie art. 67 u.g.n.) oraz ewentualnie bonifikatę od tejże ceny. Następnie zwraca się do rady gminy o wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty w odniesieniu do tejże nieruchomości. W okresie 30 dni rada podejmuje w przedmiocie wyrażenia (lub niewyrażenia) zgody uchwałę, która jest adresowana do właściwego organu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony tryb stanowi kompletną regulację, przesądzającą o tym, że zgoda rady na udzielenie bonifikaty jest elementem postępowania administracyjnego, a zatem zgoda ta powinna być udzielana przez radę po przedstawieniu wniosku zawierającego cenę. W ramach analizowanej regulacji brak jest zatem upoważnienia do wydawania przez radę aktów o charakterze generalnym, stanowiących akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g., podejmowanych a priori, przed wnioskiem i to w odniesieniu do wszystkich nieruchomości podlegających sprzedaży. Z analizowanej regulacji wynika, że uprawnionym do udzielenia bonifikaty, a także do ustalenia jej wysokości jest właściwy wójt, burmistrz lub prezydent miasta, natomiast wskazany w art. 68 ust. 1 u.g.n. odpowiedni organ (wojewoda, rada lub sejmik) wyposażony został jedynie w uprawnienie do wyrażenia zgody lub odmowy wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty. Oznacza to, że w obecnie obowiązujących przepisach prawa, na które powoływała się w przedmiotowej uchwale Rada Gminy, brak jest podstaw do wyrażania zgody na bonifikatę w sposób niezindywidualizowany i generalny." Indywidualizacja bonifikaty pozwalała organom gminy na uwzględnienie stanu faktycznego sprawy zarówno co do sprzedawanego obiektu, jak i możliwości finansowych kupującego. Ustanowienie generalnej bonifikaty wobec wszystkich kupujących, nadto w tak wysokiej relacji (90%) stanowi zwykłe rozdawnictwo mienia gminnego i nieuprawnioną rezygnację przez gminę z dochodów, które powinny być przeznaczane na wykonywanie zadań własnych np. na zapewnienie lokali socjalnych. Jednym z podstawowych zadań własnych gminy, niezwykle ważnym ze względów społecznych, jest bowiem zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków tejże wspólnoty, a nie zapewnienie im prawa własności lokali mieszkalnych. Niewątpliwie zatem ustawodawca dążąc do ograniczenia tego typu negatywnych zjawisk i chcąc przeciwdziałając nieprzemyślanemu wyzbywaniu się mienia gminnego kosztem pozyskania środków na realizację zadań własnych np. na gminne budownictwo mieszkaniowe, tak skonstruował obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej uchwały, aby organy gminy miały możliwość elastycznego podejścia w udzielaniu bonifikaty do ceny sprzedaży w każdym indywidualnym przypadku z jednoczesnym zachowaniem kontroli przez organ stanowiący gminy nad takimi transakcjami. Dopiero od dnia 7.01.2010r. w wyniku zmiany obowiązującego stanu prawnego (brzmienia art. 68 ust. 1 u.g.n.) istnieje możliwość stanowienia przez radę gminy w tej mierze aktów generalnych. Od tego dnia art. 68 ust. 1 stanowi, że właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku. Z kolei zgodnie z art. 68 ust. 1b w takim zarządzeniu lub uchwale określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Dodatkowo przepis art. 68 ust. 3a nie dotyczy obecnie sytuacji, o których mowa w art. 68 ust. 1, co jest konsekwencją odstąpienia przez ustawodawcę od wymogu uzyskania zgody na sprzedaż z bonifikatą. Nadal więc do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego powiatu należy udzielanie bonifikat, jednakże obecnie organ ten czyni to na podstawie uchwały generalnej, nie zaś jak to miało miejsce dotychczas, na podstawie indywidualnej zgody rady. Tym samym z dniem 7.01.2010r. odpadła podstawa prawna do udzielania przez organ stanowiący samorządu zgody na sprzedaż z bonifikatą, o której mowa była w art. 68 ust. 1 u.g.n. – por. szerzej wyrok z 9.12.2010r., sygn. akt II SA/Gl 991/10. Sąd I instancji wyjaśnił, że opierając się w wykładni na założeniu "racjonalnego ustawodawcy", na co powołuje się organ administracyjny, przyjąć należy, że dopiero wskutek zmiany stanu prawnego z dniem 7.01.2010r., rada gminy może wydawać akty generalne w rozważanym zakresie. Wcześniej, a więc także w dniu uchwalenia zaskarżonej uchwały, obowiązujące wówczas przepisy na to nie zezwalały. Poddany kontroli Sądu § 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały został natomiast uchwalony w dniu 11 czerwca 2008 r. Sąd I instancji uznał, iż podobnie należy ocenić zamieszczony w § 8 ust. 3 zapis wyłączający możliwość udzielenia bonifikaty najemcom, którzy korzystali z pomocy w formie umorzenia należności przy spłacie zaległości czynszowej w terminie 3 lat przed wydaniem przez Prezydenta Miasta Krakowa zarządzeniu o przeznaczeniu nieruchomości (lokalu) do sprzedaży na jego rzecz. Jest to wprowadzenie niedopuszczalnego podmiotowego zróżnicowania obywateli, na tych którzy korzystali z pomocy gminy i nie mogą kupić mieszkania z bonifikatą oraz tych którzy z takiej pomocy nie korzystali i mogą kupić mieszkanie z bonifikatą. Można sobie wyobrazić dopuszczalność regulacji, iż udzielona przez gminę w tym okresie pomoc może być odliczana od wysokości udzielonej bonifikaty (jej kwota jest odpowiednio pomniejszana o wysokość udzielonej pomocy, która mogła być przecież różna w stosunku na każdego z korzystających z niej najemców). Natomiast sam fakt uzyskania pomocy gminy w spłacie należności czynszowych, o różnej wielkości, nie może sam w sobie prowadzić do pozbawienia takich osób skorzystania z możliwości zakupu lokalu mieszkalnego z bonifikatą. Sąd I instancji uznał za konieczne stwierdzenie nieważności zakwestionowanego przez Prokuratora Rejonowego § 8 ust. 1 i 3 uchwały Nr XLVI/568/08 Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008r., z przyczyn podniesionych w skardze. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późń. zm., dalej jako "p.p.s.a."), uwzględnienie skargi na akt organu samorządu terytorialnego następuje w wyroku stwierdzającym nieważność aktu w całości lub w części. Przepis ten pozostaje w związku z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze, ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, iż nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wyrok sądu stwierdzający nieważność aktu ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki prawne ex tunc, oznacza więc, że przedmiotowy akt nie wywoływał skutków prawnych od dnia jego wydania. Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa przez inne niż powyżej wskazane postanowienia zaskarżonej uchwały. Obowiązujące w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy prawa dopuszczały bowiem możliwość sprzedaży przez gminę lokali mieszkalnych z bonifikatą zgodnie z postanowieniami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również Prokurator wnoszący skargę, ani w jej treści, ani na rozprawie nie podniósł żadnej argumentacji wskazującej na sprzeczność innych postanowień zaskarżonej uchwały z prawem. Ponieważ jednak żądanie skargi, dotyczyło stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, Sąd w pozostałym zakresie skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Miasta Krakowa reprezentowana przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu: - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie m.in. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z m.in. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. przez przyjęcie, że Skarżący (w osobie Pani T.M.) posiada legitymację procesową do wniesienia skargi na podstawie m.in. 101 u.s.g., z uwagi na fakt, iż - jak wskazuje Sąd - "złożyła wniosek o wykup przedmiotowego lokalu w trybie bezprzetargowym, a ze względu na treść § 1 pkt 11 zaskarżonej uchwały Gmina Miejska Kraków odmówiła jej sprzedaży tego lokalu, wykluczając skarżącą z kręgu osób, które mogą wykupić najmowane mieszkanie."; - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie m.in. 34 ust. 1 pkt 3 w zw. z m.in. 67 ust. 3 i m.in. 68 ust. 1 pkt 7 m.in. poprzez przyjęcie, że Gmina Miejska Kraków naruszyła prawo pierwszeństwa w nabyciu lokalu mieszkalnego, z uwagi na odmowę sprzedaży mimo istnienia najmu lokalu mieszkalnego, nawiązanego na czas nieoznaczony; - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 1 pkt 11 uchwały Rady Miasta Krakowa nr XLVI/568/08 w brzmieniu nadanym uchwałą nr CXIV/1538/10 z dnia 28.10.2010 r. poprzez przyjęcie, że przepisem tym "wprowadzono dodatkowe kryteria, które musi spełniać najemca lokalu mieszkalnego, który został przeznaczony do zbycia". Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi wyłącznie naruszenie przepisów prawa materialnego. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Za całkowicie bezzasadny należało uznać pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. poprzez przyjęcie, że skarżąca posiada legitymację procesową do wniesienia skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 34 ust 1 pkt 3 u.g.n., w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Jest on więc ograniczeniem gminy w sposobie dysponowania swoją własnością, poprzez wprowadzenie pierwokupu przeznaczonego do sprzedaży lokalu dla najemcy lokalu mieszkalnego mającego umowę na czas nieoznaczony. Wskazać jednak trzeba, że pierwszeństwo do nabycia nieruchomości aktualizuje się wówczas, gdy jednostka samorządu terytorialnego ogłosi swój zamiar sprzedaży nieruchomości. Zatem dopiero wtedy osoby, o których mowa w art. 34 ust. 1 pkt 1 - 3 u.g.n. korzystają z pierwszeństwa, jeżeli w terminie określonym w wykazie (art. 35 ust. 2 pkt 12) złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną zgodnie z przepisami ustawy. A zatem tylko wówczas przysługuje im uprawnienie do nabycia z pierwszeństwem, zajmowanych na podstawie bezterminowych umów najmu lokali. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie skarżąca będąc najemcą lokalu (stanowiącego własność Gminy Miejskiej Kraków), w którym zamieszkuje legitymując się umową jego najmu na czas nieoznaczony, w przypadku przeznaczenia takiej nieruchomości do sprzedaży posiada interes prawny o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Bowiem jak słusznie wskazał Sąd I instancji skarżąca złożyła wniosek o wykup przedmiotowego lokalu w trybie bezprzetargowym, a ze względu na treść § 1 pkt 11 zaskarżonej uchwały Gmina Miejska Kraków odmówiła skarżącej sprzedaży tego lokalu, wykluczając tym samym skarżącą z kręgu osób, które mogą wykupić najmowane mieszkanie. Kwestionowana uchwała bowiem narusza interes prawny skarżącej jako najemcy lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład gminnego zasobu mieszkaniowego, wynikający z ustanowionego w art. 34 ust. 1 pkt 3. Zatem skarżąca posiada indywidualny interes prawny w kwestionowaniu § 1 pkt 11 tej uchwały, bowiem to na podstawie tego zapisu Rada Gminy Kraków odmówiła zbycia na rzecz skarżącej najmowanego przez nią lokalu. Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć trzeba na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji, iż § 1 pkt 11 uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 czerwca 2008 r., nr XLVI/568/08 w pierwotnym brzmieniu był przedmiotem oceny zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (wyrok z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1541/11) jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2254/12), a w wyniku tej kontroli stwierdzono nieważność omawianego zapisu. Sąd I instancji podzielając ocenę wyrażoną ww. wymienionych wyrokach doszedł do słusznego przekonania, iż poprzednie brzmienie omawianego zapisu było zbieżne z aktualnym brzmieniem § 1 pkt 11 uchwały nadanym mu uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 13 stycznia 2010 r. nr XC/1203/10. Zatem Sąd I instancji prawidłowo uznał, iż § 1 pkt 11 zaskarżonej uchwały narusza art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., który jest podstawą prawną ustalenia zasad zbywania lokali mieszkalnych, gdzie jako główny warunek wskazano, aby osoba chcąca nabyć prawo własności takiego lokalu była jego najemcą, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wprowadzają żadnego dodatkowego kryterium w tym zakresie. Natomiast zapis § 1 pkt 11 zaskarżonej uchwały wprowadza dalsze ograniczenia potencjalnym najemcom uprawnionym do nabycia lokalu, wykluczając ich tym samym z możliwości skorzystania z przysługującego im uprawnienia określonego w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. Nadto sposób sformułowania tego zapisu nie pozwala na dokonanie jego jednoznacznej wykładni, co może prowadzić do różnych interpretacji w takim samym stanie faktycznym. W tej sytuacji prawidłowa jest konkluzja Sądu I instancji, iż zmiana omawianego zapisu dokonana uchwałą Rady Miasta Krakowa z dnia 13 stycznia 2010 r. ma charakter redakcyjno-stylistyczny, gdyż nie zmienia "zasad" zbywania lokali mieszkalnych, które zostały już zakwestionowane przez sądy administracyjne, a nowe brzmienie powiela wszystkie naruszenia prawa będące podstawą stwierdzenia nieważności tego zapisu uchwały. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej na powyższą ocenę nie ma wpływu zmiana treści § 1 pkt 11 uchwały Rady Miasta Krakowa nr XLVI/568/08 w brzmieniu nadanym uchwałą nr CXIV/1538/10 z dnia 20 października 2010 r. Bowiem zmiana ta została również zakwestionowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 281/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://cbois.nsa.gov.pl ). Z uwagi na to, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.