I OSK 344/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant st. asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 20 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 728/13 w sprawie ze skargi J. G. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności imiennego nakazu przydziału osobnej kwatery stałej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 728/1, oddalił skargę J. G. na opisane w sentencji postanowienie Ministra Obrony Narodowej. Przedstawiając w jego uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej postanowieniem nr [...], z dnia [...] listopada 2012 r., na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a., oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), wydanym na skutek wniosku J. G., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności imiennego nakazu nr [...] - przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] przy ul. [...] w W. wydanego na rzecz H. D. przez Szefa Wojskowego [...] Zarządu Budynków Mieszkalnych. W ocenie organu w sprawie zaistniała przeszkoda przedmiotowa czyniąca wniosek niedopuszczalnym, gdyż objęty żądaniem nakaz o przydziale H. D. osobnej kwatery stałej wygasł z mocy prawa w dniu jej śmierci, która nastąpiła w dniu [...] maja 1999 r. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. G. (córka H. D.) zarzuciła, że odmowa wszczęcia postępowania z tego tylko powodu, iż strona będąca adresatem kwestionowanej decyzji nie żyje jest nietrafna. Brak jest bowiem jakiegokolwiek przepisu, który uniemożliwiałby wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na śmierć strony. Podniosła również, że kwestionowana decyzja dotyczy praw majątkowych i po śmierci adresatki wpływa na sytuację prawną jej następców prawnych. Przed Sądem Rejonowym dla [...] toczy się (obecnie zawieszony z uwagi na trwające postępowanie administracyjne), proces o ustalenie wstąpienia w stosunek najmu spornego lokalu przez żalącą się, która tamże zamieszkuje. Zaskarżonym postanowieniem Minister Obrony Narodowej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 268a K.p.a., utrzymał w mocy to postanowienie. Podzielił stanowisko Prezesa WAM co do zaistnienia przesłanki przedmiotowej odmowy wszczęcia postępowania wobec wygaśnięcia w dniu [...] maja 1999 r. nakazu z dnia [...] maja 1970 r. Nadto w ocenie tego organu J. G. posiada jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy, bowiem nie może powołać się na żaden przepis prawa materialnego stanowiący podstawę żądania określonej czynności organu. Postępowanie nie dotyczy jej interesu prawnego czy obowiązku, gdyż wbrew stanowisku wnioskodawczyni, nie dotyczy jej praw majątkowych wynikających ze spornej decyzji. Wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1876/11, oddalający jej skargę na decyzję Prezesa WAM orzekającą o opróżnieniu zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz uiszczeniu opłat za używanie lokalu, opłat pośrednich i zapłacie odszkodowania. W wyroku tym Sąd stwierdził, że samo zamieszkiwanie w lokalu należącym do zasobów Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, a nawet ponoszenie kosztów jego utrzymania, nie czyni ze skarżącej osoby posiadającej prawo do lokalu, gdyż dziedziczeniu podlegają tylko prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym, co potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 200/11. Stanowisko to podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 22 listopada 2012r., sygn. akt I OSK 824/12, oddalił skargę kasacyjną J. G. od powyższego wyroku z dnia 9 stycznia 2012 r. Zatem wobec braku przymiotu strony wnioskodawczyni zastosowanie przepisu art. 61a § 1 K.p.a. uznał za trafne. W skardze na powyższe postanowienie ostateczne J. G. wniosła o jego uchylenie i uchylenie poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji oraz nakazanie mu wszczęcia postępowania nadzorczego. W jej uzasadnieniu podniosła, że rozstrzygnięcie zamykające drogę do wzruszenia decyzji o przydziale kwatery wojskowej osobie cywilnej oparto na założeniu, jakoby nie miała ona interesu prawnego w ustaleniu podstawy (lub braku podstaw prawnych) przydziału mieszkania na rzecz matki. Dodała, że w mieszkaniu tym mieszkała w ostatnich latach jej życia i nadal tam mieszka, borykając się z bałaganem formalnym wynikającym z kwestionowanej decyzji. Wskazała również, że Prezes WAM w odpowiedzi na jej skargę kasacyjną od powołanego wcześniej wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2012 r. sam stwierdził, iż imienny nakaz przydziału kwatery stałej H. D. został wydany przez Szefa Wojskowego [...] Zarządu Budynków Mieszkalnych, a nie przez Ministra Obrony Narodowej lub osobę przez niego upoważnioną, a nadto że taki tryb przydziału nie miał do matki zastosowania. Ta bowiem nigdy nie była związana z Siłami Zbrojnymi. Skoro zatem organ wskazuje na konieczność analizy podstaw prawnych dysponowania mieszkaniem przez matkę skarżącej, to pogląd, jakoby ważność tego nakazu była obojętna dla jej sytuacji prawnej jest absurdalny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazując na przepis art. 61a § 1 K.p.a. zauważył, że obok przesłanki podmiotowej wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w postaci braku legitymacji procesowej wnoszącego żądanie, istnieją także inne uzasadnione przyczyny, kiedy postępowanie nie może być wszczęte. Najczęściej będą to przesłanki przedmiotowe, które istnieją już w chwili złożenia wniosku (żądania). Taką przesłanką przedmiotową odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy jest brak w obrocie prawnym imiennego nakazu przydziału osobnej kwatery stałej na rzecz H. D., nr [...], z dnia [...] maja 1970 r. Bezsporne jest bowiem, że H. D. zmarła w dniu [...] maja 1999 r. Tak więc rzeczony nakaz, adresowany wyłącznie do niej i jedynie ją uprawniający do zajmowania osobnej kwatery stałej, w tym dniu wygasł. Podkreślił, że wywodzenie z powyższego nakazu jakichkolwiek praw do lokalu przez skarżącą jest bezzasadne. Potwierdza to prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1876/11. W jego uzasadnieniu Sąd stwierdził, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do spornego lokalu, bo tytuł ten służył wyłącznie jej zmarłej matce. Wynikał on z przedmiotowego nakazu imiennego przydziału osobnej kwatery stałej, w którym nie uwzględniono innych członków rodziny. Wskazał ponadto, powołując się na orzecznictwo, że nie budzi wątpliwości, iż dziedziczeniu podlegają tylko prawa i obowiązki o charakterze cywilnoprawnym. Zatem prawa i obowiązki wynikające z innych stosunków prawnych nie podlegają ogólnym zasadom dziedziczenia. W tej sytuacji przejście tych praw i obowiązków na osobę uprawnioną musi wynikać z innych przepisów szczególnych. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie. Powyższe doprowadziło Sąd I instancji do wniosku, że obok przedmiotowej przesłanki odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności imiennego nakazu przydziału na rzecz H. D. osobnej kwatery stałej, brak jest legitymacji skarżącej do żądania wszczęcia takiego postępowania, a więc wystąpiła przesłanka podmiotowa skutkująca odmową wszczęcia postępowania. Zgodnie bowiem z przepisem art. 28 K.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Cechą podmiotu, któremu służy przymiot strony jest to, że jest on podmiotem praw lub obowiązków, które podlegają konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Zatem istnienie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że na podstawie konkretnego przepisu prawa materialnego można skutecznie żądać określonej czynności organu w postępowaniu administracyjnym. W ocenie Sądu meriti skarżąca posiada wyłącznie interes faktyczny, gdyż jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak powołać się na przepis prawa materialnego uprawniający ją do żądania wszczęcia postępowania. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł jak w sentencji tegoż wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła J. G., zarzucając mu mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo iż skarżony organ w sposób istotny i wywierający wpływ na wynik sprawy dopuścił się przy wydaniu kwestionowanego postanowienia z [...] lutego 2013 roku obrazy przepisów postępowania, a mianowicie art. 61 a K.p.a., wskutek przyjęcia, że: - skarżąca nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiącej imienny nakaz kwatery stałej adresowany do jej nieżyjącej matki H. D., podczas gdy przepisy art. 44 ust. 1 i 3 i art. 56 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej odnoszą się bezpośrednio do sytuacji skarżącej, uzależniając ją od bytu prawnego decyzji przydziałowej i statusu współzamieszkującej z nią aż do swej śmierci matki - w zależności od losów decyzji - zajmującej lokal na podstawie przydziału kwatery stałej, lub bez tytułu prawnego; - z dniem [...] maja 1999 r. sporna decyzja o przydziale kwatery H. D. wygasła wskutek jej śmierci, co uniemożliwia jej wzruszenie w trybie art. 156 K.p.a. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W motywach tego środka podała, iż z przywołanych przepisów wynika jej interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności przydziału z dnia [...] maja 1970r. Organy orzekające winny przesłankowo ustalić nabycie przez nią uprawnienia do przedmiotowego lokalu, z którego wynika interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności spornego nakazu. Zakwestionowała także pogląd o wygaśnięciu tej decyzji, podnosząc brak ku temu podstaw prawnych. Minister Obrony Narodowej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, dowodząc iż skarżąca nie ma tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego Nr [...] przy ul. [...] w W., bowiem tytuł ten posiadała jej matka, na podstawie imiennego nakazu Nr [...] przydziału osobnej kwatery stałej, w którym nie uwzględniono innych członków rodziny. Wywodzenie z powyższego nakazu jakichkolwiek praw do lokalu przez skarżącą jest zatem bezzasadne, co potwierdza prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1876/11. Wyrok ten został następnie podtrzymany przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w dniu 22 listopada 2012 r. oddalił skargę kasacyjną J. G. (sygn. akt I OSK 824/12). Prowadzi to do konkluzji o braku interesu prawnego, a więc przymiotu strony skarżącej kasacyjnie w żądaniu stwierdzenia nieważności tegoż nakazu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku, gdyż wskazana w niej podstawa kasacyjna jest nietrafna. Na wstępnie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to po pierwsze, że zakres kontroli instancyjnej ograniczony jest do zakresu zaskarżenia, a po wtóre, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia zakreślają ramy oceny dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga kasacyjna powołała się wyłącznie na podstawę naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednakowoż jedynym eksponowanym w niej przepisem ustawy proceduralnej, jaka jest stosowana przez sądy administracyjne, któremu rzekomo uchybił Sąd I instancji jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Przepis ten określa formę rozstrzygnięcia w wypadku, gdy sąd stwierdzi inne naruszenie w decyzji czy postanowieniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem ma on zastosowanie wówczas, gdy kontrolowany akt jest dotknięty taką wadą, stąd należy go powiązać z innymi przepisami postępowania, z których ta wada wynika, jak też przepisami procedury, jakim uchybił sąd I instancji. Jest on wszak konsekwencją istnienia podstaw do uwzględniania skargi, dlatego nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Autorka skargi kasacyjnej powiązała go z przepisem art. 61a (bez wskazania jednostki redakcyjnej) K.p.a., którego zastosowanie jest z kolei skutkiem braku podstaw do wszczęcia postępowania wynikających z innych norm prawnych, nadto z przepisami art. 28 i art. 156 (bez wskazania jednostek redakcyjnych) K.p.a., dowodząc istnienia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych umożliwiających wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie. Przesłanek tych upatrywała w przepisach art. 44 ust. 1 i 3 oraz art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Niestety uszło jej uwadze, że te ostatnio wymienione przepisy w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania nie miały jednostek reakcyjnych (ustępów), nadto ich brzmienie nie motywuje skutecznie konkluzji postawionego zarzutu. Oto bowiem przyszło zważyć, że wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego pochodzi z października 2012 r. (data wpływu do organu to [...] listopada 2012 r.), zatem rzeczą organu było stosowanie przepisów ówcześnie obowiązujących. Tymczasem w tej dacie art. 44 cytowanej ustawy stanowił, iż osoby inne niż żołnierz zawodowy, które zamieszkują lokale mieszkalne i odmówiły skorzystania z uprawnień, o których mowa w art. 23 ust. 1 i 4, tracą prawo do tych uprawnień. W takim wypadku przepisy art. 41 ust. 1-7 stosuje się odpowiednio. Dla porządku wypada dodać, że uprawnienia, o jakich tu mowa to prawo do odprawy mieszkaniowej, a odpowiednie stosowanie dotyczy przepisów o opróżnieniu lokalu. Nie ma on zatem zastosowania w tej sprawie. Powołane przez autorkę skargi kasacyjnej ustępy art. 44 zostały uchylone z dniem 1 lipca 2004 r. Podobnie rzecz się ma z ust. 2 art. 56. Przepis ten w dacie orzekania przez organ stanowił, iż prawo do nabycia lokalu mieszkalnego, innego niż kwatera i kwatera internatowa, przysługuje osobom zajmującym ten lokal mieszkalny na podstawie tytułu prawnego ustanowionego w drodze decyzji administracyjnej albo umowy najmu na czas nieoznaczony. I on nie ma w sprawie zastosowania. Przeto przepisy te nie konstruują interesu prawnego lub obowiązku, jakich mogłoby dotyczyć postępowanie w sprawie nieważności nakazu z dnia [...] maja 1970 r., nie rodzą wiec legitymacji skarżącej kasacyjnie warunkującej możliwość żądania jego wszczęcia. Brak jest zatem przesłanki podmiotowej w tej materii. Jest tak tym bardziej, gdy zważyć na obiektywny brak uprawnienia skarżącej kasacyjnie do zamieszkiwania w spornym lokalu i to brak zarówno uprawnienia osobistego, jak i pochodnego, czego dowodem jest ostateczna decyzja z dnia [...] grudnia 2010 r. o odmowie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w tym lokalu. Trzeba też podnieść, że generalnie przepis art. 28 K.p.a. traktowany jest jako przepis prawa materialnego, gdyż interes prawny warunkujący przymiot strony w postępowaniu administracyjnym wyprowadza się z przepisu prawa materialnego. Tego rodzaju interes jest określany w piśmiennictwie i judykaturze - w uproszczeniu - jako wywodząca się z konkretnych przepisów prawa materialnego instytucja o charakterze obiektywnym, nabierająca cech uprawnienia lub obowiązku; jest to publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu, a jego cechami jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie (tak Janusz Borkowski w Kodeksie postępowania administracyjnego z komentarzem, Warszawa 2008 r., str.231, por. też T. Woś w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Warszawa 2005 r., str. 213-214, i wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1220/11, z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 176/11, z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2405/11, publikowane w internetowej Centralnej Bazie Orzecznictwa Sądów Administracyjnych). Interes prawny przeciwstawiany jest interesowi faktycznemu, który nie stwarza uprawnień zastrzeżonych dla tego pierwszego pojęcia. Tego rodzaju interes prawny w postępowaniu nieważnościowym mają strony postępowania właściwego, mogą mieć również ich następcy prawni oraz podmioty, które wykażą uprawnienia do bycia stroną postępowania, a więc interes prawny lub obowiązek, których dotyczy postępowanie w rozumieniu art. 28 K.p.a. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji skarżąca kasacyjnie do tego kręgu nie należy, mimo iż jest następczynią prawną strony, której dotyczy decyzja dotychczasowa. Z tego faktu nie można jednak wyprowadzić jej legitymacji, gdyż decyzja ta dotyczy wyłącznie jej matki i wynikające z niej prawa i obowiązki nie przechodzą na następców, gdyż mają charakter osobisty. Nakaz imienny ze swej istoty jest związany ściśle z osobą w nim ujawnioną, zwłaszcza przy braku podstaw prawnych do rozciągnięcia wynikających z niego praw i obowiązków na inne osoby. Toteż słuszne jest stanowisko, że wraz ze śmiercią H. D. nakaz z dnia [...] maja 1970 r. wygasł. Jako taki nie może więc stanowić substratu postępowania administracyjnego, w tym nieważnościowego. Dlatego brak jest również przesłanki przedmiotowej umożliwiającej jego wszczęcie. Ten wywód prowadzi do konkluzji o poprawnym zastosowaniu w sprawie przepisu art. 61a § 1 K.p.a., stąd bezpodstawny jest zarzut uchybienia przez Sąd meriti przepisowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 i art. 207 § 2 P.p.s.a., uwzględniając w zakresie kosztów sytuację skarżącej kasacyjnie, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. ----------------------- 8