II OSK 473/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie NSA Grzegorz Czerwiński del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 29 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 478/13 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. J. na rzecz Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 września 2013 r. sygn. II SA/Gl 478/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. J. (dalej również jako: skarżący) na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowalnego w K. z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowalnego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Decyzją z dnia [...] września 1998 r. nr [...] Prezydent Miasta S. zatwierdził projekt budowlany i wydał M. J. pozwolenie na rozbudowę sklepu ogólnospożywczego przy ul. D. na działce nr [...] w S. Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 1998 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie inwestycji pod nazwą "rozbudowa sklepu spożywczego" na działce nr [...] przy ul. D. w S., zrealizowanej na podstawie decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] września 1998 r., której nieważność została stwierdzona decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2007 r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. organ powiatowy nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia oceny technicznej w zakresie możliwości doprowadzenia przedmiotowego obiektu do stanu zgodnego z obecnie obowiązującymi przepisami zawartymi w § 12 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ze wskazaniem koniecznych do wykonania robót budowlanych. Ocena techniczna została doręczona organowi I instancji w dniu 10 czerwca 2008 r. W dniu 14 lipca 2008 r. w siedzibie organu I instancji została przeprowadzona rozprawa administracyjna, zaś w dniu 19 sierpnia 2008 r. organ przeprowadził oględziny pawilonów handlowych na działce nr [...] przy ul. D. w S. Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nałożył na skarżącego obowiązek zamurowania otworu drzwiowego znajdującego się w ścianie od strony działki nr [...], zamurowania otworu okiennego w ścianie oddzielenia pożarowego (od strony działki nr [...] wraz z otworem okiennym w ścianie wykonanej pod skosem w stosunku do ww. działki) lub wypełnienia ich materiałem przepuszczającym światło (np. luksfery) o wymaganej klasie odporności ogniowej, obcięcia okapu połaci dachowej (od strony działki nr [...]), wymurowania ogniomuru o wys. 30 cm i wykonania korytka odprowadzającego wody opadowe ze spadkiem w kierunku południowym, uzupełnienia obróbek blacharskich i przeróbki rynien uwzględniającej ogniomur. Na wykonanie powyższych robót organ zakreślił stronie termin do dnia 30 kwietnia 2009 r. Po rozpoznaniu wniesionego przez inwestora odwołania Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] listopada 2008 r. w części odnoszącej się do terminu, wyznaczając nowy termin do dnia 31 października 2009 r. W pozostałej części utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Postanowieniem z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt: II SA/Gl 431/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę wniesioną na decyzję z dnia [...] marca 2009 r. z uwagi na nieuiszczenie przez skarżącego wpisu w wymaganej wysokości. W dniu 6 czerwca 2012 r. przeprowadzona została kontrola, w wyniku której ustalono, że decyzja organu I instancji z dnia [...] listopada 2008 r. nadal nie została wykonana. Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, nakazał skarżącemu rozbiórkę pawilonu handlowego usytuowanego na działce nr [...] (obiekt "A") przy ul. D. w S. Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał decyzję pierwszoinstancyjną w mocy uznając, że powiatowy organ nadzoru budowlanego zasadnie zastosował tryb postępowania przewidziany w art. 51 ustawy - Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę na decyzję z [...] grudnia 2012 r. stwierdził, że decyzja ta nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów prawa dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też z innych przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] września 1998 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na rozbudowę sklepu ogólnospożywczego przy ul. D. na działce nr [...] w S., na podstawie której skarżący zrealizował inwestycję, została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] stwierdzającą nieważność ww. decyzji Prezydenta Miasta S. Odwołując się do orzecznictwa i doktryny Sąd wskazał, że nie można uznać robót budowlanych prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie po wykonaniu tych robót, została wyeliminowana z obrotu prawnego, za samowolę budowlaną podlegającą sankcji rozbiórki na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Roboty takie należy uznać za "inny przypadek" w rozumieniu art. 50 ust. 1 i art. 51 tej ustawy (wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 237/12, uzasadnienie uchwały NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10, wyrok NSA z 13 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 228/07, wyrok NSA z dnia 5 września 2001 r. sygn. akt SA/Sz 2652/00 - wraz z cytowanymi w nich orzeczeniami). Do usunięcia skutków prawnych zaistniałych nieprawidłowości ma zastosowanie szczególny tryb wskazany w art. 51 Prawa budowlanego. Przepis art. 51 Prawa budowlanego, przez nawiązanie do art. 50 tej ustawy, wyraźnie wyodrębnia te działania inwestora, które nie stanowią zjawisk samowoli budowlanej objętych art. 48 i 49b, a więc realizacji inwestycji budowlanej bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Obejmuje on jednak swoim zakresem również takie sytuacje, kiedy inwestor realizował budowę na podstawie akceptacji właściwego organu administracji publicznej (pozwolenia na budowę), jednakże w różnym trybie (np. odwoławczym, nieważnościowym, wznowieniowym) akt administracyjnej akceptacji został usunięty z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, unormowania art. 51 ustawy - Prawo budowlane znajdują zastosowanie również do robót zakończonych, co jednoznacznie potwierdza art. 51 ust. 7 Prawa budowalnego (wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 237/12), zobowiązujący właściwy organ do wydania nakazów i nałożenia obowiązków określonych w ust. 1 pkt. 1-3 tego artykułu, także w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo 49b jeśli roboty zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W takim przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 51 nie poprzedza postanowienie wstrzymujące roboty budowlane. Sąd stwierdził, że ustalone przez niego okoliczności sprawy wskazują na zrealizowanie przez skarżącego budowy na podstawie udzielonego mu pozwolenia na budowę, które po zakończeniu tych robót zostało wyeliminowane z obrotu prawnego na skutek stwierdzenia nieważności tego aktu. Bezspornym jest nadto, iż decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nałożył na skarżącego obowiązek wykonania w terminie do dnia 30 kwietnia 2009 r. szeregu odnoszących się do przedmiotowego pawilonu robót, mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane decyzja obligująca skarżącego do wykonania określonych robót uzyskała przymiot ostateczności i prawomocności i pozostaje w obrocie prawnym. Nakazy w niej zawarte nie podlegają zaś kontroli w obecnym postępowaniu sądowym dotyczącym rozstrzygnięcia nakazującego rozbiórkę obiektu. W świetle bezspornych ustaleń, iż decyzja z dnia [...] listopada 2008 r. zobowiązująca skarżącego do wykonania robót mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z prawem, nie została wykonana, zasadne było zatem wydanie na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, decyzji nakazującej skarżącemu rozbiórkę pawilonu handlowego. Sąd wyjaśnił, że celem postępowania naprawczego opartego na przepisach art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego organ, o ile widzi potencjalną możliwość doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (o ile możliwości takiej nie dopatruje się wydaje decyzje, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) może w drodze decyzji nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, określając termin ich wykonania. Stosownie do ust. 3 przywołanego artykułu, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Stosownie zaś do ust. 7 cytowanego artykułu, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Decyzje podejmowane na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy w odniesieniu do zrealizowanego obiektu budowlanego mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektu zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę, które jednak następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz zobligowany do wydania nakazu bądź rozbiórki obiektu lub jego części bądź, w zależności od okoliczności sprawy, przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego. Konkludując Sąd stwierdził, że skoro bezsporne jest, iż skarżący nie wykonał robót, do których został zobligowany w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, to tym samym organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do nakazania rozbiórki obiektu pozostającego w niezgodzie z prawem. W skardze kasacyjnej od wyroku z 12 września 2013 r. M. J., wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego – art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 50 i 51 Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie do obiektu wybudowanego zgodnie z porządkiem budowlanym obowiązującym w chwili jego wznoszenia. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że stosowanie procedur naprawczych przez dostosowanie obiektów wykonanych zgodnie z panującym porządkiem prawnym do porządku prawnego obowiązującego w późniejszym czasie traktować należy jako zastosowanie prawa wstecz, przed czym chroni Konstytucja RP w art. 2. Naprawą w znaczeniu słownikowym jest m.in. doprowadzenie czegoś do stanu używalności, usunięcie, usuwanie w czymś usterek, uszkodzeń, naprawienie, reperacja, remont. Tak więc w ramach procedur naprawczych można usuwać usterki określonego obiektu a nie go likwidować. W ocenie skarżącego, w stosunku do obiektu objętego niniejszym postepowaniem nikt, nie tylko organy nadzoru budowlanego, ale i Sąd I instancji nawet nie próbował wykazać, że zachodzi przypadek uzasadniający nie tylko wydanie decyzji o rozbiórce, ale nawet wszczęcie postępowania. Zdaniem strony, bez znaczenia dla sprawy jest okoliczność, że prawomocne decyzje w oparciu o którą skarżący wybudował przedmiotowy obiekt zostały uchylone, albowiem przepisy nie przewidują wyburzenia obiektu, który jest niezgodny z aktualnie obowiązującym porządkiem prawnym. Takie postępowanie buduje "państwo opresyjne", nie mające nic wspólnego z demokratycznym państwem prawa. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 25 października 2015 r., stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy, skarżący podtrzymał stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty, dodatkowo wskazując na nieważność postępowania prowadzonego z naruszeniem art. 28 k.p.a. Skarżący wyjaśnił, że w pawilonie mieszczą się trzy lokale użytkowe, z których każdy jest wykorzystywany przez inne osoby. Decyzja organu nadzoru budowlanego nakłada na skarżącego z tego względu obowiązki (przeprowadzenie rozbiórki) przekraczające jego uprawnienia, które obejmują jedynie 1/3 część obiektu. Z tej przyczyny skarżący zmodyfikował swój wniosek, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku, a także decyzji organów I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia celem objęcia postępowaniem wszystkich współużytkowników wieczystych nieruchomości (pawilonu handlowego). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zarzutem skargi kasacyjnej skarżący objął naruszenie przez Sąd I instancji art. 2 Konstytucji w związku z art. 50 i 51 Prawa budowlanego poprzez ich zastosowanie do obiektu wybudowanego zgodnie z porządkiem budowlanym obowiązującym w chwili jego wznoszenia. Tak formułowany zarzut obarczony jest wadliwością z kilku zasadniczych przyczyn. W pierwszym rzędzie, autor skargi kasacyjnej, podejmując próbę wykazania wadliwości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie wykazał należytej staranności przy formułowaniu podstaw kasacyjnych wnoszonej skargi kasacyjnej. W swoim dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych, o których stanowi art. 176 p.p.s.a., należy rozumieć szczegółowe określenie tych przepisów prawa, które – zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną – uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd do domyślania się, który przepis prawa, w zakresie wyrażonej w nim normy prawnej, autor kasacji miał na uwadze (por. wyrok NSA z 3 listopada 2015 r. sygn. I OSK 755/14; wyrok NSA z 3 września 2015 r. sygn. II OSK 41/14; wyrok NSA z 14 kwietnia 2015 r. sygn. II OSK 2081/13; wyrok NSA z 2 kwietnia 2014 r. sygn. I OSK 614/1; wyrok NSA z 7 listopada 2013 r. sygn. II OSK 1280/12). W złożonej skardze kasacyjnej sformułowanie zarzutu naruszenia norm prawa materialnego nie spełnia powyżej opisanych wymogów. Wskazując na naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa i do stanowionego prawa (art. 2 Konstytucji), skarżący nie podał bowiem, które przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego (poprzez ich błędne zastosowanie) każą zaskarżony wyrok Sądu I instancji traktować jako naruszający prawo. Zwrócenia uwagi wymaga, że wskazane przepisy ustawy – Prawo budowlane zawierają regulacje prawne, których treść odnosi się do odrębnych norm prawnych. Artykuł 50 ustawy składa się z pięciu ustępów, zaś art. 51 siedmiu ustępów. Powyższego zastrzeżenia nie zmienia nawiązywanie przez skarżącego do wskazanych wyżej przepisów jako niejako zbiorczej regulacji ustanawiającej zasady prowadzenia postępowania naprawczego. Odwołanie się do ogólnie określonych przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego pozbawia bowiem przytoczoną podstawę kasacyjną wymaganej adekwatności do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, skoro w kontrolowanym postępowaniu orzeczono nakaz rozbiórki z powodu niewykonania obowiązku określonego przez organ nadzoru budowlanego, zakres skarżonych przepisów odnosi się zaś do szeregu odrębnych w znaczeniu materialnoprawnym kwestii – instytucji wstrzymania prowadzonych robót budowlanych, nałożenia na inwestora obowiązku zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, czy też w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nałożenia, obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Niedostateczne sformułowanie, na gruncie art. 176 p.p.s.a., podstawy kasacyjnej uniemożliwiło uwzględnienie skargi kasacyjnej na jej podstawie. Wymogowi doprecyzowania stawianego Sądowi I instancji zarzutu nie pomogło oparcie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na argumentacji, która formalnie odwołując się do kwestii prawnych, w istocie nie stanowi w żadnym razie merytorycznej polemiki ze stanowiskiem zajętym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wyjaśnił, jakie przyczyny decydowały o zastosowaniu w stosunku do spornego pawilonu handlowego art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na budowę sklepu. Określone zostały szczegółowe warunki umożliwiające doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z obecnie obowiązującymi przepisami i sposób prawidłowego rozumienia art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, nakazujący widzieć związanie organu w zakresie kierunku załatwienia sprawy administracyjnej w sytuacji, gdy potwierdzone zostanie, że decyzja ostateczna nakładająca obowiązek wykonania określonych czynności i robót budowlanych nie została wykonana. W odniesieniu do zaznaczonych kwestii Sąd odwołał się do jednolitego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, potwierdzającego przyjętą w wyroku wykładnię przepisów ustawy – Prawo budowlane. Podejmując polemikę z oceną prawną zaprezentowaną przez Sąd w odniesieniu od wskazanych wyżej przepisów, autor skargi kasacyjnej ograniczył się w zasadzie do przytoczenia jedynie definicji pojęcia "naprawa" przyjętej w Uniwersalnym Słowniku Języka Polskiego pod red. S. Dubisza, by za pomocą znaczenia słownikowego wskazującego, że "procedura naprawcza" może jedynie usuwać usterki lub uszkodzenia, a nie likwidować naprawianą rzecz, dowodzić, że wynik postępowania naprawczego zainicjowany w stosunku do kiosku handlowego, a prowadzący do nakazu jego rozbiórki, stanowi nic innego jak "aberrację prawną" właściwą dla "państwa opresyjnego". Nie może ulegać wątpliwości, że formuła skargi kasacyjnej oparta na tak ukształtowanej konstrukcji zarzutu oraz spłaszczonej argumentacji prawnej nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Warto jednocześnie podkreślić, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd zwrócił uwagę na tę istotną kwestię, która polega na tym, iż w kontrolowanym postępowaniu sądowym rozważeniu podlegała jedynie okoliczność wystąpienia w sprawie przesłanki wydania decyzji o nakazie rozbiórki, którą łączyć należy z oceną niewykonania nałożonego na inwestora obowiązku. W postępowaniu tym nie było zatem dopuszczalne – zdaniem Sądu I instancji - kwestionowanie podstaw, w oparciu o które organ nadzoru budowlanego nałożył obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, czy też ich rodzaju, ponieważ zostało to rozstrzygnięte w odrębnym postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Wnoszący skargę kasacyjną tę zasadniczą przeszkodę do formułowania argumentacji w takiej postaci, w jakiej została ona przedstawiona w środku odwoławczym jednakże w całości pominął. Nie można nie dostrzegać, że w wyroku z dnia 25 czerwca 2002 r. sygn. K 45/01 Trybunał Konstytucyjny, odwołując się do swojego wcześniejszego orzecznictwa, stwierdził, że zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne, umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka powinna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie systemu, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. Nadawanie takiej treści przywołanej zasadzie nie stoi w sprzeczności z dopuszczalnością podjęcia w stosunku do obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie pozwolenia, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, ingerencji polegającej na zobowiązaniu właściciela obiektu do wykonania określonych czynności lub robót budowlanych służących doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem. Nie można zapominać, że rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, a polegającego na tym, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. Przepisy Prawa budowlanego nie odnoszą się wprost do sytuacji, gdy po wykonaniu obiektu budowlanego (zakończeniu robót budowlanych) na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, stwierdzono nieważność tejże decyzji. Celem postępowania opartego na art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie w takim przypadku wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, co należy rozumieć jako stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Realizacja budowy na podstawie pozwolenia na budowę, następnie usuniętego z obrotu prawnego, nie może wprawdzie stanowić samowoli budowlanej, albowiem inwestor do czasu stwierdzenia nieważności decyzji działał na jej podstawie i w zaufaniu do organu władzy publicznej, niemniej stan taki nie może też powodować, że określony obiekt budowlany nie będzie miał oparcia w legalnie istniejącej dokumentacji technicznej i nie będzie zgodny z obowiązującym prawem. Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 k.p.a. wskutek niedostrzeżenia, że postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki powinno być prowadzone z udziałem wszystkich współużytkowników wieczystych pawilonu handlowego, mając na uwadze, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, nie mogą natomiast modyfikować podstawy skargi kasacyjnej poprzez zgłaszanie nowych (niezgłoszonych w terminie wniesienia skargi kasacyjnej) zarzutów. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.