I SA/Wa 1611/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi P. [...] S.A. w L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej P. [...] S.A. w L. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2013 r. nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji Starosty [...] z [...] marca 2013 r. nr [...] orzekającej o zezwoleniu firmie P. [...] S.A. w L. na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie [...] gmina M. uregulowanej w KW nr [...], w części dotyczącej powierzchni [...] ha, uchylił decyzję organu I instancji z [...] marca 2013 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że Wójt Gminy M. na wniosek poprzednika prawnego P. [...] S.A. wydał decyzję z [...] maja 2004 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającą na budowie napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV, na którą przeznaczył między innymi nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie [...] gmina M. przy ul. [...]. Powyższa decyzja stała się ostateczna 7 czerwca 2004 r. Starosta [...] decyzją z [...] stycznia 2005 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV. Decyzja stała się ostateczna 31 stycznia 2005 r. Pismem z 7 maja 2012 r. P. [...] S.A. w L. złożył wniosek w oparciu o art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej jako u.g.n.) o wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości wraz z żądaniem o niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz nadanie decyzji klauzuli natychmiastowej wykonalności, uzasadniając, że natychmiastowe zajęcie gruntu zapewni terminowe dokończenie harmonogramu prac polegających na przeprowadzeniu nad gruntem w korytarzu technologicznym przewodów dwutorowej linii energetycznej 110 kV. Decyzją z [...] lutego 2013 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w obrębie [...] gmina M. uregulowanej w KW nr [...], w części dotyczącej powierzchni [...] ha oznaczonej symbolami [...] wskazanej na mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr [...] w dniu 2 stycznia 2013 r. oraz udzielił pozwolenia P. [...] S.A. na wykonanie na części tej nieruchomości prac polegających na przeprowadzeniu nad gruntem w korytarzu technologicznym przewodów dwutorowej linii energetycznej 110 kV, służących do przyłączenia sieci dystrybucyjnej energii elektrycznej linii 110 kV R. [...] położonej w miejscowości S. w gminie M. do stacji [...] położonej w miejscowości K., w gminie N. Decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o zezwoleniu firmie P. [...] S.A. w L. na niezwłoczne zajęcie wyżej opisanej nieruchomości. A. S. złożyła odwołanie od tej decyzji zarzucając naruszenie art. 124 ust. 1 a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez nieokreślenie w decyzji na czym polega ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w S. W ocenie strony odwołującej się niezasadny jest powód nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania i zbadaniu akt sprawy wskazał, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest jedną z form wywłaszczenia nieruchomości zdefiniowaną w art. 112 ust. 2 u.g.n. i stanowi ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności. Przepis art. 124 u.g.n. przewiduje szczególny przypadek ograniczenia wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego i innych praw rzeczowych, polegający na znoszeniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego przedsięwzięć inwestycyjnych podejmowanych na jego nieruchomości, a dotyczących zakładania i przeprowadzenia na nieruchomości przewodów oraz innych urządzeń, ich konserwacji i usuwania awarii. Warunkiem koniecznym i zarazem podstawowym ubiegania się o wydanie zezwolenia ograniczającego sposób korzystania przez właściciela lub użytkownika wieczystego z nieruchomości jest realizacja celu publicznego wyszczególnionego w art. 6 u.g.n., zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego lub też z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli planu miejscowego brak. Szczególnym rodzajem ograniczenia praw do nieruchomości jest udzielenie na podstawie art. 124 u.g.n. zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Wojewoda wyjaśnił, że w decyzji z [...] lutego 2013 r. nr [...] orzekającej o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości Starosta [...] stwierdził, iż projektowana budowa sieci elektroenergetycznej linii 110 kV niezbędna jest dla zapewnienia prawidłowej gospodarki energetycznej obecnych i przyszłych mieszkańców gmin leżących w powiecie [...], a umieszczenie sieci na ww. działce ewidencyjnej stanowi najkrótsze i najbardziej dogodne połączenie z pozostałą częścią sieci elektromagnetycznej linii 110 kV. Uznano, że budowa projektowanej dwutorowej sieci elektroenergetycznej 110 kV jest celem publicznym i wypełnia przesłanki z art. 6 ust. 2 ustawy. Starosta [...] w powyższej decyzji stwierdził, że wszystkie przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości wymienione w art. 124 ust. 1 u.g.n. zostały spełnione. Z kolei, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. lub uzasadnionych ważnym interesem gospodarczym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, na wniosek podmiotu, który będzie realizował cel publiczny, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji, o której mowa w ust. 1. Decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. W decyzji z [...] marca 2013 r. Starosta [...] podniósł, iż działalność spółki P. [...] S.A. stanowi cel publiczny określony w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z czym, zawarte we wniosku P. [...] S.A. żądanie nadania decyzji z [...] lutego 2013 r. rygoru natychmiastowej wykonalności należy uznać za uzasadnione ze względu na ważny interes społeczny, polegający na świadczeniu usług o charakterze użyteczności publicznej, jaką jest nieprzerwane i niezakłócone dostarczanie energii elektrycznej. Wojewoda [...] zauważył, że podmiotami uprawnionymi do uzyskania zezwolenia (art. 124 ust. 1 u.g.n.) będą, oprócz jednostek samorządu terytorialnego, także zakłady i przedsiębiorstwa użyteczności publicznej, których celem jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług publicznych. Organ odwoławczy wskazał, że pismem z 7 maja 2012 r. K. M., w imieniu P. [...]S. A., wniósł o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, w części dotyczącej powierzchnio [... m2. Wskazany pełnomocnik złożył jednocześnie z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, wniosek o niezwłoczne zajęcie gruntu oraz nadanie decyzji o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z pełnomocnictwem ogólnym z 27 października 2011 r. Zarząd Spółki P. [...] S.A. w L. udzielił pełnomocnictwa W. M. m. in. do reprezentowania Spółki przed organami administracji publicznej. Zgodnie z treścią § 4 pkt. 2 pełnomocnik ma prawo powoływania dalszych pełnomocnictw w zakresie obejmującym całość lub część jego umocowania. W związku z powyższym, organ uznał, że pełnomocnik reprezentował P. [...] S.A., a więc podmiot uprawniony do uzyskania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz otrzymania decyzji Starosty [...] w przedmiocie nadania decyzji o tymże zezwoleniu rygoru natychmiastowej wykonalności. Wojewoda [...] zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 32 k.p.a. strona postępowania administracyjnego może działać przez ustanowionego pełnomocnika. Organ przywołał treść art. 33 k.p.a. i wyjaśnił, że jeżeli strona działa przez pełnomocnika, to od chwili doręczenia organowi pełnomocnictwa pełnomocnik powinien być zawiadomiony o wszystkich czynnościach i wzywany do udziału w nich, co zapewnia prawidłowy udział strony w postępowaniu. Pominięcie przez organ pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym, a postępowanie przeprowadzone z naruszeniem ogólnej zasady udziału strony w postępowaniu jest postępowaniem wadliwym w zakresie ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. Dlatego pełnomocnik powinien być adresatem wszystkich pism kierowanych przez organ do strony postępowania. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. W przypadku ustanowienia pełnomocnika doręczenie pisma stronie nie rodzi żadnych skutków prawnych. Wojewoda wskazał, że w aktach sprawy jest także pełnomocnictwo z 9 grudnia 2011 r., w którym P. [...] S.A. w L. umocowała A. D. do reprezentowania we wszystkich sprawach związanych z postępowaniem administracyjnym, a także z postępowaniem przed sądami administracyjnymi, w tym wszystkich łączących się ze sprawą czynności w postępowaniu, nie wyłączając skargi o wznowienie postępowania i postępowania wywołanego jej wniesieniem. Zgodnie z tym pełnomocnictwem pełnomocnik był także umocowany do ustanowienia dalszych pełnomocnictw adwokatom bądź radcom prawnym. Następnie pełnomocnictwem substytucyjnym z 5 listopada 2012 r. A. D. upoważnił radcę prawnego M. W. do reprezentowania Spółki w postępowaniu administracyjnym, toczącym się przed Starostą Powiatu w [...], w sprawie z udziałem A. S. Wojewoda [...] stwierdził, że w aktach sprawy zgromadzonych przez organ I instancji brak jest oświadczenia woli mocodawcy lub pełnomocnika na podstawie, którego uległyby rozwiązaniu wyżej opisane pełnomocnictwa. W związku z powyższym Wojewoda uznał, że w dacie wydania decyzji Starosty Powiatu [...] z [...] marca 2013 r., K. M., na podstawie pełnomocnictwa ogólnego z 27 października 2011 r. oraz M.W. na podstawie pełnomocnictwa substytucyjnego z 5 listopada 2012 r. reprezentowali P. [...] S.A. w L. Organ drugiej instancji zwrócił uwagę, że ze znowelizowanego art. 40 k.p.a. wynika, że w przypadku, gdy strona ustanowiła kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi, a strona może wskazać takiego pełnomocnika. Natomiast z treści decyzji z [...] marca 2013 r. oraz ze zwrotnych potwierdzeń jej odbioru wynika, iż decyzja ta została doręczona jedynie P. [...] S. A. w L. nie zaś jednemu z ustanowionych pełnomocników. Wojewoda [...] podkreślił, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego bądź, gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone lecz w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe. Fakt nie doręczenia przez organ I instancji decyzji pełnomocnikowi Spółki stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Na decyzję Wojewody [...] skargę złożyła P. [...] S.A. w L. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzuciła: - rażące naruszenie art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 40 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności, że art. 40 § 2 kpa nie ma charakteru gwarancyjnego dla strony postępowania, a więc że jego wykładnia może być dokonana na niekorzyść strony i stanowić podstawę do zastosowania przepisu art. 138 § 2 kpa; - naruszenie zasad ogólnych art. 8 i art. 12 § 1 kpa, poprzez uchylenie decyzji zgodnej z wnioskiem strony w oparciu o nieistotne i nie mające wpływu na wynik postępowania uchybienia proceduralne, co stoi w sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej i zasadą szybkości postępowania; - naruszenie przepisu art. 40 § 2 kpa, poprzez niedoręczenie zaskarżonej decyzji żadnemu z pełnomocników skarżącej, pomimo że Wojewoda [...] uznał to za istotne uchybienie, skutkujące z tej przyczyny uchyleniem decyzji organu I instancji W uzasadnieniu skargi skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty, powołując się na orzecznictwo sądowo administracyjne. Skarżąca wskazała także, że ewentualne doręczenie decyzji organu I instancji pełnomocnikowi skarżącej w żaden sposób nie wpłynie na procesowe i materialnoprawne uprawnienia skarżącej. Natomiast zaskarżona decyzja nie tylko nie gwarantuje skarżącej żadnych praw, ale wręcz je niweczy zważywszy na okoliczności, tryb i cel, w jakich decyzja organu I instancji została wydana. Na podstawie uchylonej decyzji skarżąca zrealizowała inwestycję celu publicznego – linię elektroenergetyczną ponosząc znaczne koszty. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 40 § 2 kpa zd. 1, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji została doręczona skarżącej z pominięciem ustanowionego w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika. Jednakże wskazać należy, że każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie (jej pełnomocnikowi) powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki postępowania, okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji. Należy przy tym unikać wszelkiego rodzaju automatycznej oceny, sprowadzającej się do zastosowania ogólnych reguł postępowania bez względu na specyfikę danego postępowania (por. wyrok NSA: z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II GSK 268/07, niepubl, wyrok z 6 stycznia 2009 r., II GSK 600/08). Sąd pragnie zwrócić uwagę, że znana mu jest linia orzecznicza, w tym Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której prezentowana jest wykładnia art. 40 § 2 kpa, zgodnie z którą, doręczenie decyzji stronie z pominięciem pełnomocnika jest bezskuteczne. Niemniej jednak należy zauważyć, że miała ona na celu ochronę strony przed negatywnymi, arbitralnymi działaniami organów administracji publicznej tak, aby nie pozbawić jej prawa do odwołania i prawa do sądu. Strona ustanawiając pełnomocnika chce się ustrzec przed skutkami nieznajomości prawa, więc jeżeli organ pomija pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, to w ten sposób niweczy skutki wspomnianej staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz zapewnienia sobie ochrony, jaką powinna uzyskać w państwie prawa. W celu tak rozumianych praw strony, gdy pominięcie pełnomocnika prowadziło do tego, że albo odwołanie do organu administracji publicznej, albo skarga do sądu administracyjnego były uznane za spóźnione, sądy stawały w obronie zagwarantowania przewidzianego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu (np.: postanowienie SN z 24 IV 1997 r., sygn. III RN 19/97, postanowienie SN z 6 I 1999 r., sygn. III RN 95/98, wyrok NSA z 11 III 1997 r., sygn. I SA/Po 1333/96, wyrok NSA z 6 I 2009 r., II GSK 600/08). W niniejszej sprawie sytuacja jest jednakże odmienna. Wprawdzie skarżącej Spółce decyzja organu I instancji doręczona została z naruszeniem art. 40 § 2 kpa, jednakże mając na uwadze okoliczności niniejszej sprawy, tj., że decyzja ta została wydana zgodnie z wnioskiem skarżącej, nie była i nie jest przez nią kwestionowana, została wykonana, a odwołanie złożyła inna strona, to uznać należy, że w postępowaniu przed organem I instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa, które mogły mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Należy podkreślić, że skarżąca nie poniosła żadnych negatywnych skutków prawnych, które mogłyby wynikać z nieprawidłowego doręczenia jej decyzji organu I instancji. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, w myśl którego doręczenie decyzji organu stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy nie pociągało to za sobą negatywnych dla niej skutków (np. nie uniemożliwiło wniesienia odwołania, decyzja była korzystna dla jednej ze stron i strona ta nie zamierzała się od niej odwoływać), stanowi naruszenie przepisu art. 40 § 2 kpa, jednakże nie ma to wpływu na wynik sprawy. Należy z cała mocą podkreślić, że określony w przepisie art. 40 § 1 i § 2 kpa sposób doręczenia decyzji został ustalony w interesie stron postępowania i nie może być interpretowany i wykorzystywany na niekorzyść uczestników postępowania (por. wyroki NSA: z 5 I 2007 r. II OSK 136/06, lex 319187, z 12 XII 2007 r., II GSK 268/07, lex 341015, z 25 XI 2011 r., II GSK 1201/10, z 8 I 2013 r. II GSK 1937/11, lex 1341518). W niniejszej sprawie jedyną przyczyną uchylenia decyzji organu I instancji przez Wojewodę [...], na skutek odwołania złożonego przez właścicielkę nieruchomości A. S., było doręczenie decyzji organu I instancji skarżącej Spółce a nie jej pełnomocnikowi. Zasadne są więc zarzuty skargi odnośnie naruszenia przez organ II instancji przepisów art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 40 § 2 kpa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a także art. 8 i 12 kpa. Należy wskazać, że pomimo obszernych wywodów uzasadnienia decyzji Wojewody odnośnie naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 40 § 2 kpa, organ ten również powyższy przepis naruszył, doręczając swoją decyzję skarżącej a nie jej pełnomocnikowi. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c), art. 152 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.