II OSK 3095/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary /spr./ Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 541/13 w sprawie ze skargi S. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 września 2013r., sygn. akt IV SA/Po 541/13, oddalił skargę S. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego. Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Wnioskiem z dnia 17 października 2012r. S. W. zwrócił się do Wójta Gminy T. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących w L. na działce nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] Wójt Gminy T., działając na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia wyżej opisanych warunków zabudowy, do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie dłużej jednak niż do dnia 17 lipca 2013 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...] listopada 2012r. Rada Gminy T. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w L.. Działka nr [...] została objęta ww. uchwałą. Zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. (uchwała nr [...] z dnia [...] czerwca 2011r.) działka nr [...] znajduje się na terenie, gdzie dominującym kierunkiem jest rolnicza przestrzeń produkcyjna. Zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt Gminy T. dokonał analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Analizą objęto obszar wsi L.. Biorąc pod uwagę wyniki analizy organ stwierdził, iż wnioskowany w decyzji o warunkach zabudowy sposób zagospodarowania terenu będzie sprzeczny z ustaleniami opracowywanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze studium projekt planu zachowa dotychczasowe rolne użytkowanie przedmiotowego terenu bez prawa zabudowy mieszkaniowej. Sposób zagospodarowania terenu podany we wniosku jest sprzeczny z ustaleniami projektowanego planu miejscowego co czyni zasadnym w ocenie organu wstrzymanie postępowania. Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w art. 62 ust. 1 u p. z. p. daje organowi prowadzącemu postępowanie o warunki zabudowy podstawę prawną do fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia, jednocześnie nie zezwalając na podważenie tegoż uprawnienia organu. Zawieszenie postępowania o warunki zabudowy celem umożliwienia kontynuowania rozpoczętych prac planistycznych jest uzasadnione prymatem planu miejscowego będącego instrumentem kształtowania przestrzeni, nad rozwiązaniami indywidualnymi i zabezpiecza realizację władztwa planistycznego. W zażaleniu na powyższe postanowienie S. W. domagał się jego uchylenia i wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Kolegium podało, że zgodnie z art. 62 ust. 1 u.p.z.p., postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas określony, nie dłuższy niż dziewięć miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, jeżeli rada gminy przewiduje podjęcie lub podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Skorzystanie z instytucji zawieszenia postępowania nie może być dowolne i musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. Organ I instancji zastosował się do powyższych zasad, gdyż zawieszając postępowanie, skorzystał z przyznanej mu przez ustawodawcę niczym nieograniczonej swobody decydowania o wstrzymaniu biegu postępowania oraz wyczerpująco wyjaśnił przesłanki swego rozstrzygnięcia. Zdaniem Kolegium, Wójt wykazał prawdopodobieństwo sprzeczności zamierzenia inwestora z ustaleniami opracowywanego projektu planu miejscowego. Skargą S. W. zaskarżył powyższe postanowienie zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 8 i 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu sprawy, a także przepisy prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik postępowania tj. art. 62 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 9 ust. 4 i 5 tejże ustawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku uznał, że argumentacja przedstawiona w zaskarżonym postanowieniu jest przekonująca i uzasadniona poczynionymi przez organ prawidłowymi ustaleniami. Z uchwały Nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] listopada 2012r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w L., wynika, że prace planistyczne obejmowały m.in. działkę skarżącego o nr [...]. Z dokumentów wynika, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie, którego przeznaczenie określa się jako rolniczą przestrzeń produkcyjną. Zatem przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z treścią żądania skarżącego. Należy mieć na uwadze, że zastosowana w art. 62 ust. 1 u.p.z.p. konstrukcja procesowa zawieszenia postępowania upoważnia organ prowadzący postępowanie do jego zawieszenia z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymogów co do przesłanek zawieszenia. Jeżeli istnieje realne niebezpieczeństwo sprzeczności pomiędzy zamierzonym zagospodarowaniem terenu a koncepcją przyjmowaną w projekcie planu miejscowego, wskazane jest zawieszenie postępowania. Należy mieć także na uwadze, iż dnia [...] czerwca 2013 r. Rada Gminy T. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w L.. Skargą kasacyjną S. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. a) art. 1 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymaganiom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów, a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do tych zarzutów, b) art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi, a w konsekwencji braku uchylenia postanowień organów administracji obu instancji pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono w sposób należyty materiału dowodowego, i pomimo: - niedokonania przez organy w chwili wydawania przedmiotowych postanowień jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie zaawansowania procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru, co stanowiło podstawową kwestię warunkującą możliwość wydania ww. postanowień; - nieustalenie czy doszło do naruszenia przez organy art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do działek skarżącego, tj. dla działek o numerach [...], [...] i [...], co w konsekwencji skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem skarżącemu w uzasadnieniach obu postanowień okoliczności faktycznych i prawnych będących przedmiotem postępowania Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P. do ponownego rozpoznania i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd może odnieść się do tych zarzutów, które przytoczone są w podstawach kasacyjnych jako zarzuty naruszenia wskazanych przepisów prawnych. Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w pierwszej kolejności podnieść należy, iż całkowicie niezrozumiałe jest ich powiązanie z art. 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie neguje, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jego przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne), a tym samym, że rozpoznawana skarga mieści się w zakresie kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny. Dlatego nie wchodzi w grę naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. dotyczy dokonanej przez Sąd I instancji oceny zgodności z prawem przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego. Skarżący upatruje zarzucane naruszenie w oddaleniu przez Sąd skargi pomimo niedokonania przez organy jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie zaawansowania procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nieustalenia, czy nie doszło do naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, tj. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do działek o nr [...], [...] i [...]. Zauważyć przy tym należy, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał jaki wpływ miały na wynik sprawy powyższe uchybienia przepisom procedury. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ww. zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 62 ust. 1 u.p.z.p., postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w powyższym przepisie daje organowi prowadzącemu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy podstawę prawną fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, nie stanowiąc żadnych dodatkowych wymagań co do przesłanek zawieszenia. Kompetencję tą należy rozpatrywać w łączności z władztwem planistycznym zastrzeżonym dla organów gminy, które mają uprawnienie do stanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 98/13). Z dokonanych przez organy i przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych wynika, że w dniu [...] listopada 2012 r. Rada Gminy T. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów rolnych w L. w rejonie ulic Polnej i Zielnej. Działka nr [...], której dotyczył przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wolnostojących, została objęta powyższą uchwałą. Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. (uchwała nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.) działka nr [...] znajduje się na terenie, gdzie dominującym kierunkiem zagospodarowania terenu jest rolnicza przestrzeń produkcyjna. Ponadto organy ustaliły, że dokonana zgodnie z art. 14 ust. 5 u.p.z.p. analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wykazała, iż opracowanie i uchwalenie tego planu na przedmiotowym obszarze pozwoli na określenie zasad zagospodarowania terenu, zgodnych z polityką Gminy wyrażoną w Studium oraz ochronę terenów rolnych przed nieuporządkowaną zabudową w drodze decyzji o warunkach zabudowy, niekorzystnie wpływającą na ład przestrzenny oraz walory krajobrazowe obszaru. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wbrew stanowisku skarżącego materiał zgromadzony w aktach sprawy dawał organowi podstawę do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Podjęcie prac nad przystąpieniem do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pełni uzasadniało zawieszenie postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 98/13; z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1355/10; z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1266/10; z dnia 2 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1287/06). Istniało bowiem w niniejszej sprawie prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wolnostojących z ustaleniami projektowanego planu miejscowego przewidującego na spornym terenie rolniczą przestrzeń produkcyjną. Kwestia ustaleń co do zaawansowania procedury uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została natomiast przez ustawodawcę pozostawiona ocenie organów administracyjnych, które w niniejszej sprawie - wbrew twierdzeniom strony skarżącej - ustaleń tych dokonały i uznały, że istnieje realna możliwość uchwalenia tego planu do dnia 17 lipca 2013 r. Uchwalenie przedmiotowego planu miejscowego w dniu [...] czerwca 2013 r. (uchwała nr [...]) świadczy o prawidłowości tych ustaleń. Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia w niniejszej sprawie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez zawieszenie postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do planowanej przez skarżącego inwestycji na działce nr [...] w sytuacji, gdy w stosunku do działek o nr [...], [...] i [...] wydano decyzje o warunkach zabudowy. Skoro bowiem organ uznał, że planowane na ww. działkach inwestycje nie będą kolidować z koncepcją zagospodarowania terenu przewidzianą w projekcie planu, to słusznie nie zawiesił postępowania i decyzje o warunkach zabudowy w stosunku do tych działek wydał. W konsekwencji za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 oraz art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku odpowiada co do zasady wzorcowi określonemu w tym przepisie. Sąd I instancji w pisemnym uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę odniósł się w sposób wystarczający do zarzutów skarżącego w ramach prezentowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Nieodniesienie się natomiast do wszystkich zarzutów skargi podniesione w ramach zarzutu naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., jak uczyniono to w skardze kasacyjnej, samo w sobie nie świadczy o takiej wadliwości zaskarżonego wyroku, która nakazywałaby uwzględnienie wniesionego środka zaskarżenia. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.