I SA/Wa 1997/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 4 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2011 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] kwotę 457 złotych (czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. po rozpoznaniu wniosku T. G. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Kolegium z dnia [...] września 2011 r., nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1950 r. znak [...], którym to odmówiono poprzednim właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...] – uchyliło decyzję Kolegium z dnia [...] września 2011 r. w całości oraz orzekło o stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1950 r. z powodu rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279). Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. W dniu 9 stycznia 2002 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] został złożony wniosek T. G. i B. R. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1950 r., którym odmówiono poprzednim właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] przy ul. [...]. Decyzją z [...] stycznia 2003 r., nr [...] utrzymaną w mocy decyzją nr [...] z [...] marca 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1950 r. Od powyższej decyzji [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] złożyła skargę do Sądu. Wyrokiem z dnia 11 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 930/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obydwie decyzje Kolegium wskazując, że postępowanie obarczone było wadami takimi jak niewłaściwe ustalenie stron postępowania, a także w aktach sprawy brak było wszystkich dokumentów na które powołano się w decyzjach. Następnie decyzją nr [...] z [...] maja 2008 r. utrzymaną w mocy decyzją nr [...] z [...] czerwca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekło o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1950 r. Od powyższej decyzji [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] złożyła skargę do Sądu. Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1257/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił ponownie obydwie decyzje Kolegium wskazując m.in., iż kolejny raz organ nieprawidłowo ustalił krąg stron postępowania m.in. poprzez nie uwzględnienie aktualnych właścicieli nieruchomości. Kolegium ponownie rozpatrując sprawę decyzją z dnia [...] września 2011 r. stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1950 r. Od powyższej decyzji [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa w [...] wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy i orzeczenie przez Kolegium o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium z uwagi na to, iż w jej ocenie wywołało ono nieodwracalne skutki prawne. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. uchyliło decyzję Kolegium z dnia [...] września 2011 r. w całości oraz orzekło o stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1950 r. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowej w [...] reprezentowana przez radcę prawnego W. T. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółdzielnia zarzuciła obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na wynik spraw, a mianowicie: a) art. 10 § 1 i art. 9 k.p.a. poprzez brak informowania skarżącej o zgromadzeniu całego materiału dowodowego dającego podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, uniemożliwiający stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czym naruszono jej prawo do czynnego udziału w postępowaniu; b) art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności niewyjaśnienie na jakiej podstawie organ administracyjny przyjął, iż nieruchomość [...] oznaczona nr hip. [...], objęta wnioskiem dekretowym odpowiada obecnie częściom działek ewidencyjnych o numerach [...], [...], [...] i [...], podczas gdy w decyzji z dnia [...] września 2011 r. ten sam organ wskazał na inne działki ewidencyjne, zaś z pisma Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] z dnia [...] lutego 2012 r. wynika, iż działki te zostały ustalone jedynie "w sposób przybliżony"; c) art. 107 § 2 i 3 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji polegającą na niedostatecznym i niepełnym jej uzasadnieniu, z którego nie sposób wywieść, z jakich powodów organ odwoławczy uznał za wadliwą decyzję organu pierwszej instancji - stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1950 r. w sytuacji, gdy następnie własną decyzją podzielił to rozstrzygnięcie w całości, które to działanie pozostaje w sprzeczności z zasadą pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji; d) art. 156 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż fakt oddania części nieruchomości objętej wnioskiem dekretowym w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] nie oznacza, że orzeczenie z [...] marca 1950 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne; e) art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku z dnia 11 lipca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 930/06 i nieuzupełnienie materiału dowodowego o dokumenty w nim wskazane. Wobec powyższego skarżąca na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także na podstawie art. 135 P.p.s.a. poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] września 2011 r. Jednocześnie skarżącą wniosła o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W obszernym uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej Spółdzielni rozwinął zarzuty wskazane powyżej, które mają uzasadniać żądania skargi. W odpowiedzi na skargę organ powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 P.p.s.a Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja z [...] sierpnia 2012 r., jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] września 2011 r. obarczone są wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli ze względu na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 k.p.a. dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] prowadziło bowiem postępowanie czyniąc jego stronami osoby nieżyjące w dacie wydania przez niego decyzji. Takie naruszenie prawa nie daje Sądowi żadnego wyboru i powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (vide: wyrok NSA z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 532/07). Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażona w art. 10 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika między innymi obowiązek organu ustalenia z urzędu stron danego postępowania, powiadomienia stron o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z treścią art. 109 § 1 k.p.a. organ doręcza stronom na piśmie zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Przepis art. 109 § 1 k.p.a. daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma w świetle art. 156 § 1 k.p.a. szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty, czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny wyda decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 k.p.a.). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 k.p.a. okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczanie wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. bądź art. 105 k.p.a., czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji. Jak podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Charakter strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z jej śmiercią. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można wszczynać postępowań i wydawać decyzji. Skoro doszło do wydania decyzji w stosunku do osoby zmarłej należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności i powinna być usunięta z obrotu prawnego, aby nie wywoływała skutków prawnych (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, LEX 10693; z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 2462/99, LEX 82653; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1973/05, LEX 258282; Małgorzata Stahl - glosa do wyroku NSA, sygn. 261/83 - OSPiKA 1984 r., Z. 5, poz. 108; wyrok NSA z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1876/10). Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał, ponieważ przepis art. 156 § 1 k.p.a. w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Ponadto organ powinien w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż bezspornie stronami niniejszego postępowania są aktualni właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości objętych decyzją z dnia [...] marca 1950 r. o czym przesądził już Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 930/06 i w wyroku z dnia 14 grudnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1257/09. Organ nie wziął również pod uwagę, iż w momencie wydawania zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2011 r. nie był właściwie ustalony krąg stron niniejszego postępowania. Jak wynika z akt sądowych sprawy Kolegium prowadziło postępowanie czyniąc jego stronami osoby nieżyjące. Decyzja została skierowana do zmarłych użytkowników wieczystych tj. E. P. (zmarłego w dniu [...] stycznia 2010 r. nr aktu zgonu USC [...] [...]), A. S. (zmarłego [...] maja 2009 r. nr aktu zgonu USC [...] [...]), S. P. (zmarłego [...] października 2009 r. nr aktu zgonu USC [...] [...]) i M. J. (zmarłego [...] stycznia 2010 r. (nr aktu zgonu USC [...] [...]) W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, uczestnikami postępowania i adresatami decyzji winni więc być następcy prawni zmarłych użytkowników wieczystych. Koniecznym elementem każdego postępowania administracyjnego są jego podmioty. Osoba fizyczna może być stroną postępowania, jeżeli ma zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, a zatem jeżeli ma zdolność prawną. Zdolność prawną należy oceniać według przepisów prawa cywilnego. Zgodnie z art. 8 Kodeksu cywilnego zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin, a kończy się z chwilą śmierci. Jeżeli zaś w trakcie postępowania administracyjnego strona utraciła zdolność prawną (np. na skutek jej śmierci), to organy administracji publicznej zobowiązane są podjąć stosowne czynności procesowe mające na celu ustalenie kręgu osób, które należy wezwać do udziału w sprawie, jako następców prawnych zmarłej strony. Dodatkowo stwierdzić należy, iż do akt sądowych złożone zostało pismo procesowego z dnia 10 czerwca 2013 r. radcy prawnego A. S. będącego pełnomocnikiem [...] S.A z siedzibą w [...], w którym to wnosi on o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Kolegium z dnia [...] września 2011 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Z treści tego pisma i załączonego do niego aktu notarialnego poświadczonego za zgodność z oryginałem wynika, iż M. R. oraz T. G. będący następcami prawnymi przedwojennych właścicieli nieruchomości w dniu wydawania zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2011 r. nie byli stronami postępowania, gdyż wszelkie ich uprawienia dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 1950 r. znak [...], którym to odmówiono poprzednim właścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...], [...] - zostały zbyte na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] na podstawie umowy sprzedaży zawartej w dniu [...] kwietnia 2009 r. Powyższe oznacza, że Kolegium w niniejszej sprawie naruszyło przepisy art. 7, art. 8, art. 28, art. 30 § 4 i 5, art. 97 § 1 pkt 1 i art. 109 k.p.a., które to naruszenie prawa daje podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), jak i poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2011 r. Stwierdzenie takich wad formalnych postępowania administracyjnego zwalnia obecnie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę Kolegium weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie i prawidłowo ustali aktualny krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy kierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 119 pkt 1 i 120 ppsa oraz art. 152 ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.