II SAB/Op 52/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Jeżewska po rozpoznaniu w dniu 7 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. K. i L. K. na bezczynność Starosty Głubczyckiego w przedmiocie odebrania rzeczy porzuconych postanawia: odrzucić skargę Pismem z dnia 3 lipca 2013 r. Z. K. i L. K. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na bezczynność Starosty Powiatowego w Głubczycach zarzucając mu naruszenie szeregu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r.,, poz. 267, zwanej dalej K.p.a., w tym art. 12 K.p.a., oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 czerwca 1966 r. w sprawie rzeczy znalezionych (Dz. U. z dnia 21 czerwca 1966 r., Nr 22, poz. 141), zwanego dalej rozporządzeniem, a w szczególności § 3 pkt 2, § 5 i § 15. Skarżący wnieśli o orzeczenie, że zgodnie z powołanymi przepisami rozporządzenia w sprawie rzeczy znalezionych, Starosta Głubczycki ma obowiązek odebrania rzeczy pozostałych po zmarłym A. K., wydania poświadczenia i "dalszego postępowania z rzeczami w myśl przepisów ww. rozporządzenia". Wydanie poświadczenia i odebranie rzeczy, lub wydanie decyzji, powinno nastąpić w terminie 1 miesiąca od uprawomocnienia się wyroku WSA. Uzasadniając skargę skarżący podnieśli, że w budynkach znajdujących się na nieruchomości w [...], będącej ich własnością mieszkał zmarły i pozostało po nim wiele przedmiotów. Wobec tego po komisyjnym spisaniu tych rzeczy i ich zabezpieczeniu, skarżący zawiadomili listownie syna zmarłego A. K. o możliwości ich odbioru przez ustanowionych sądownie spadkobierców. Tymczasem sprawa spadkowa nie została przez rodzinę zmarłego do tej pory przeprowadzona, a skarżący są z nią skonfliktowani. Boją się wydać rzeczy po zmarłym niewłaściwej osobie, narażając się na odpowiedzialność cywilną, dlatego chcą wydać rzeczy prawnie wskazanym spadkobiercom. Przed wniesieniem skargi na bezczynność, Z. K. i L. K. zwrócili się do Starosty Głubczyckiego na zasadzie art. 183 K.c., o uznanie rzeczy A. K. wymienionych w wykazie za porzucone. W odpowiedzi na powyższe Starosta Głubczycki pismem z dnia 4 czerwca 2012 r. wyjaśnił, że zgodnie z art. 922 § K. c., prawa i obowiązki majątkowe zmarłego przechodzą z chwilą śmierci na jego spadkobierców. Uznał, że w sprawie brak jest podstaw do uznania rzeczy ruchomych pozostawionych po zmarłym za porzucone, gdyż brak jest w tym przypadku zamiaru właściciela do wyzbycia się własności tych rzeczy. Wobec tego, rzeczy wyszczególnionych w wykazie nie należy traktować jako rzeczy zagubionych. Nie mają zatem do nich zastosowania przepisy § 1 rozporządzenia, określające Starostę Głubczyckiego jako organ właściwy do przechowania rzeczy znalezionych oraz poszukiwania osób uprawnionych do ich odbioru. Z. K. i L. K. pismem z dnia 18 czerwca 2012 r. nazwanym "odwołaniem od decyzji" Starosty Głubczyckiego, wnieśli do Wojewody Opolskiego o zmianę pisma Starosty Głubczyckiego z dnia 4 czerwca 2012 r., podnosząc, że organ ten nie nazwał swego pisma decyzją, ani nie pouczył ich o środkach zaskarżenia. Wojewoda Opolski pismem z dnia 29 czerwca 2012 r., działając na zasadzie art. 237 § 3 K. p. a., stwierdził, że skierowane do wnioskodawców pismo z dnia 4 czerwca 2012 r., nie stanowi decyzji administracyjnej, w związku z tym nie przysługują im wynikające z art. 127 K.p.a., środki odwoławcze i podtrzymał stanowisko Starosty Głubczyckiego. Z. K. i L. K. złożyli skargę na odpowiedź Wojewody Opolskiego z dnia 29 czerwca 2012 r., została ona zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Opolu pod sygn. akt II SA/Op 401/12 i postanowieniem tego Sądu z dnia 22 października 2012 r. odrzucona jako niedopuszczalna, z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do jej rozpoznania. Skarga ta została uznana za skargę powszechną z działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 3074/12, oddalił skargę kasacyjną na postanowienie z dnia 22 października 2012 r. Uzasadniając postanowienie NSA stwierdził, że jego wydanie nie zamyka stronie drogi do wniesienia skargi na bezczynność organu. Dopuszczalność tego środka oraz jego skuteczność nie może być jednak przez niego rozważana, przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej, a będzie przedmiotem ewentualnego badania w sprawie wywołanej skargą na bezczynność, o ile środek taki zostanie wniesiony. Skarżący złożyli w dniu 9 maja 2013 r. za pośrednictwem Starosty Głubczyckiego, zażalenie na jego bezczynność, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu. Kolegium pismem z dnia 4 czerwca 2013 r., wyjaśniło, że wniesione zażalenie nie dotyczy żadnego postępowania administracyjnego, które mogłoby zakończyć się decyzją administracyjną i w konsekwencji być przedmiotem zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, przewidzianego w powołanym przez skarżących art. 37 § 2 K.p.a. Następnie pismem z dnia 3 lipca 2013 r. skarżący wnieśli do tut. Sądu, wyżej już opisaną skargę na bezczynność Starosty Głubczyckiego, zawartą w piśmie z dnia 3 lipca 2013 r., uważając, że organ ma obowiązek odebrania rzeczy pozostałych po zmarłym, wydania poświadczenia i dalszego postępowania z rzeczami w myśl przepisów rozporządzenia, lub też wydać decyzję odmowną z zaznaczeniem, iż powinno to nastąpić w terminie 1 miesiąca od uprawomocnienia się wyroku Sądu. Podnieśli też, że z wyroku NSA z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 3074/12, wydanego w sprawie dotyczącej przedmiotowych rzeczy, wynika, że droga sądowa w tym przypadku jest dopuszczalna. W odpowiedzi na nią Starosta Głubczycki, w piśmie z dnia 1 sierpnia 2013 r., podtrzymał wcześniej zajęte, to jest przy sprawie zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Op 401/12, stanowisko i uznał skargę za bezzasadną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Na wstępie należy wskazać, że Sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z póżn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Obowiązkiem sądu przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi jest zatem zbadanie m.in. legitymacji skarżącego, zachowania terminu wniesienia skargi i spełnienia przez nią warunków formalnych, a przede wszystkim ocena dopuszczalności skargi. W tym ostatnim aspekcie chodzi m.in. o to, czy skarga dotyczy przedmiotu objętego właściwością sądu administracyjnego. W tym miejscu trzeba wyjaśnić, iż przytoczonego wyżej uzasadnienia wyroku NSA z dnia 10 stycznia, sygn. akt I OSK 3074/12, wbrew twierdzeniu skarżących, nie wynika, że NSA przesądził o dopuszczalności drogi sądowej w sprawie bezczynności organu. Przeciwnie NSA stwierdził jedynie, że jego rozstrzygnięcie odnośnie skargi na pismo Wojewody Opolskiego z dnia 29 czerwca 2012 r., w przedmiocie rzeczy porzuconych, nie zamyka drogi skarżącym do wniesienia skargi na bezczynność, ale dopuszczalność tego środka oraz jego skuteczność nie może być jednak rozważana w sprawie niniejszej, a dopiero będzie to przedmiotem badania przez sąd I instancji w razie jego wniesienia. Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest bezczynność Starosty Głubczyckiego polegająca na niedokonaniu wnioskowanej przez skarżących czynności odebrania rzeczy po zmarłym lub wydaniu decyzji odmownej w tym przedmiocie. Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi stwierdzić należy, że problematykę związaną z rzeczami znalezionymi (zgubionymi) reguluje Kodeks cywilny. Zgodnie z art. 183 § 1 k.c. kto znalazł rzecz zgubioną, powinien niezwłocznie zawiadomić o tym osobę uprawnioną do odbioru rzeczy. Jeżeli znalazca nie wie, kto jest uprawniony do odbioru rzeczy, albo jeżeli nie zna miejsca zamieszkania osoby uprawnionej, powinien niezwłocznie zawiadomić o znalezieniu właściwy organ państwowy. Art. 183 § 2 k.c. stanowi, że przepisy o rzeczach znalezionych stosuje się odpowiednio do rzeczy porzuconych bez zamiaru wyzbycia się własności, jak również do zwierząt, które zabłąkały się lub uciekły. Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 185 k.c. zostało wydane, już wyżej wymieniane, rozporządzenie w sprawie rzeczy znalezionych Zgodnie z § 1 rozporządzenia organami właściwymi do odbierania zawiadomienia o znalezieniu rzeczy zgubionych, jeżeli znalazca nie wie, kto jest uprawniony do odbioru rzeczy, albo jeżeli nie zna miejsca zamieszkania osoby uprawnionej, są rejonowe organy rządowej administracji ogólnej właściwe miejscowo dla terenu, na którym znaleziono rzecz, zwane dalej "organami przechowującymi". Organy te są również właściwe do przechowywania rzeczy znalezionych oraz do poszukiwania osób uprawnionych do ich odbioru. W świetle powyższego przepisu nie może budzić wątpliwości, że występujący w rozpoznawanej sprawie Starosta Głubczycki jest organem administracji publicznej. Dla przyjęcia istnienia sprawy sądowoadministracyjnej konieczne jest jednak również istnienie przedmiotu kontroli sądowej, określonej w przepisach dotyczących właściwości tych sądów. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sąd orzeka także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach. W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej, w zakresie wyznaczonym enumeratywnie w art. 3 P.p.s.a., a także inne kwestie rozpoznawane w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów P.p.s.a., jak wymienione w art. 4 P.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazane z mocy ustaw odrębnych. Z powyższych przepisów wynika, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności. Bezczynność organu administracji oznacza bowiem, że w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub tez innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2477/11, dostępne Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres strony https://cbois.nsa.gov.pl/cbois). Zasada ta znajduje zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Żaden z przepisów rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 185 k. c., nie przewiduje formy decyzji administracyjnej do orzekania w przedmiocie przechowania lub odmowy przechowania przez Starostę rzeczy porzuconych, czy też odnośnie uznania lub odmowy uznania rzeczy za porzucone. Według § 5 ust. 1 rozporządzenia, odebranie zawiadomienia o znalezieniu rzeczy oraz przyjęcie oddanej rzeczy powinno być stwierdzone w wydanym znalazcy poświadczeniu. Zgodnie natomiast z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowym, zbieżnym z poglądem tut. Sądu, "Art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91, poz. 578 z późn. zm.), zgodnie którym starosta wydaje decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej, nie może stanowić samoistnego upoważnienia dla starosty do wydawania w określonej sprawie decyzji administracyjnej, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy w tej formie prawnej nie jest przewidziane przez właściwy przepis prawa materialnego." (patrz. postanowienie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Kr 1865/00, dostępne Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres strony https://cbois.nsa.gov.pl/cbois). Jak natomiast wskazano wyżej rozporządzenie odnośnie rzeczy znalezionych, jest aktem wykonawczym w stosunku do przepisów Kodeksu cywilnego (art. 185). Przepisy obu tych aktów prawnych, zawierają przepisy materialne, w których nie znalazło się upoważnienie do wydawania przez Starostę decyzji, postanowienia czy innego aktu lub czynności, mogącego stanowić przedmiot kontroli sądu administracyjnego. Poświadczenie o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, nie stanowi też zaświadczenia w rozumieniu art. 217 i następne K. p. a., bezczynność w wydaniu, którego mogłaby stanowić przedmiot zaskarżenia do sądu administracyjnego. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że wydanie zaświadczenia nie jest co prawda sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., w której organ wydaje którekolwiek z rozstrzygnięć, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1, 2 lub 3 P.p.s.a, ale jest czynnością materialno - techniczną, mającą walor czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącą praw lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, objętą regulacją art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 czerwca 2010 r., sygn. akt III SAB/Kr 18/10, dostępne Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, adres strony https://cbois.nsa.gov.pl/cbois). Wyczerpująca definicja zaświadczenia została podana w piśmiennictwie (por. Małgorzata Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 217 Kodeksu postępowania administracyjnego, stan prawny na dzień 18 lipca 2013 r., dostępny System Informacji Prawnej LEX); "Zaświadczenie jest to akt przewidziany przepisami prawa; wydawany na żądanie osoby, która się o nie ubiega; ta osoba musi wykazać interes prawny w jego pozyskaniu; jest to akt potwierdzający określone fakty lub stan prawny; jest to akt wydawany przez organ administrujący. Zaświadczenie jest przy tym aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego. Zaświadczenie nie rozstrzyga bowiem żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego." Poświadczanie, o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia natomiast, nie jest wydawane w oparciu o posiadane przez organ rejestry, ewidencje czy dokumentację, nie jest zatem aktem wiedzy organu, a jest według Sądu, aktem woli organu, gdyż powinno być poprzedzone dokonaniem przez organ czynności przyjęcia rzeczy porzuconej. Wymaga zatem stworzenia przez organ nowej sytuacji prawnej, wyczerpującej dyspozycję § 5 ust. 1 rozporządzenia. Skoro więc przepisy rozporządzenia, a tym bardziej przepisy K. c. w zakresie rzeczy porzuconych, nie przewidują możliwości wydania jakiekolwiek z aktów lub dokonania jakiejkolwiek czynności (w tym zaświadczenia), mogących stanowić przedmiot skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, to tym samym nie przysługuje w tym przedmiocie skarga na bezczynność. Przychodzi też wyjaśnić, że powołane przepisy nie przewidują wydania żadnego aktu lub dokonania czynności, nawet w wypadku odmowy uznania rzeczy ruchomych pozostawionych po zmarłym za porzucone. Z powyższych względów skarga na bezczynność Starosty Głubczyckiego w zakresie odebrania rzeczy porzuconych nie jest dopuszczalna. Mamy więc do czynienia sytuacją, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., czyli z niedopuszczalnością skargi z innych przyczyn, co skutkuje odrzuceniem skargi. Biorąc pod uwagę powyższe na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.