II SA/Po 741/13

Dnia 11 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka (spr.) Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2013 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 maja 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego(dalej: "WWINB" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 23 maja 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania J.K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB") dla powiatu poznańskiego z dnia 29 marca 2013 r. odmawiającą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB dla powiatu poznańskiego z dnia 17 maja 2002 r. nakazującej A.K. rozbiórkę magazynu elementów przeznaczonych do galwanizacji na działce przy ul. O. [...] w C.. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzją PINB dla powiatu poznańskiego z dnia 17 maja 2002 r. nakazano A.K. rozbiórkę magazynu elementów przeznaczonych do galwanizacji na działce przy ul. O. [...] w C., a decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją WWINB z dnia 1 lipca 2002 r. Skarga sądowa na ostatnio wymienioną decyzję wniesiona przez A. i J. K. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt II SA/Po 1869/02 została oddalona. Powołany wyrok uprawomocnił się 14 lutego 2007 r., kiedy to Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. II OSK 319/06 oddalił skargę kasacyjną wniesioną od tego wyroku przez A. i J. K.. W dalszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że na wniosek A.K. wszczęto na podstawie art. 154 § 1 kpa postępowanie o uchylenie opisanych wyżej decyzji organów obu instancji w przedmiocie rozbiórki magazynu elementów przeznaczonych do galwanizacji. Postępowanie to zakończyło się decyzją WWINB z dnia 21 kwietnia 2010 r. o odmowie uchylenia decyzji rozbiórkowej, utrzymaną następnie w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 maja 2010 r. Skarga sądowa na tę decyzję wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1315/10 została oddalona. Oddalona również została skarga kasacyjna wniesiona od tego wyroku przez A. i J. K. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. II OSK 200/11. W sprawie ustalono, że A.K. zmarła 30 czerwca 2011 r. Jej spadkobierca J.K. (akt poświadczenia dziedziczenia nr 1663/21), który wstąpił w prawa i obowiązki zmarłej wynikające z decyzji rozbiórkowej z dnia 17 maja 2002 r., wnioskiem z dnia 20 lutego 2013 r. zwrócił się o stwierdzenie wygaśnięcia na podstawie art. 162 § 1 kpa decyzji PINB dla powiatu poznańskiego z dnia 17 maja 2002 r;. orzekającej rozbiórkę przedmiotowego magazynu. Wnioskodawca wskazał, że słuszny interes strony i interes społeczny przemawiają za wygaszeniem wskazanej decyzji, bowiem J.K. prowadzi w przedmiotowym obiekcie działalność gospodarcza zatrudniając około 15 osób, a miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego umożliwia posadowienie takiego budynku magazynowego jaki istnieje obecnie. W dalszych wywodach decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 162 § 1 kpa organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1. stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo, gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony, 2. została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. W ocenie organu odwoławczego wygaśnięcie decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa wymaga kumulatywnego spełnienia przesłanek w nim wymienionych. Przesłanka zawarta w określeniu "nakazuje to przepis prawa" odsyła w gruncie rzeczy do przepisów szczególnych, które nakazują stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. Z kolei "bezprzedmiotowość" decyzji o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 kpa, jak wskazał NSA w wyroku z 30 stycznia 2008 r. sygn. OSK 4/07 www.orzeczenia.nsa.gov.pl oznacza ustanie prawnego bytu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na jej podstawie. Bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć przedmiot rozstrzygnięcia – prawo lub obowiązek strony. Wprawdzie w odwołaniu wskazano, że na podstawie obowiązujących obecnie przepisów przedmiotowy magazyn mógłby zostać zalegalizowany, to sam fakt zmiany przepisów nie stanowi podstawy wygaśnięcia decyzji, jeżeli nie nakazuje tego przepis prawa. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ odwoławczy dodał, że jeżeli nowa regulacja prawna nie przewiduje uregulowań co do losu decyzji wydanych przed wejściem jej w życie i wydanej na odmiennych podstawach prawnych, to decyzja ta nadal jest wiążąca, mimo że przestała istnieć podstawa prawna, która uzasadniała jej wcześniejsze wydanie. Zmiana stanu prawnego nie ma znaczenia dla ważności decyzji wydanych przed tą zmianą. Podobnie decyzja nakazująca rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu nie staje się bezprzedmiotowa na skutek zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca w ustawie z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 8 poz. 718), która z dniem 11 lipca 2003 r. wprowadziła postępowanie legalizacyjne w sprawie budowy obiektów bez wymaganego pozwolenia na budowę, nie zawarł przepisów mówiących o lasach decyzji wydanych przed wejściem w życie zmiany przepisów. Wolą ustawodawcy było więc, aby decyzje wydane przed 11 lipca 2003 r. pozostały w obrocie prawnym i były wykonywane. Organ odwoławczy dalej wyjaśnił, że uprawnienia i obowiązki wynikające dla strony z decyzji administracyjnej wygasają ze śmiercią strony tylko wówczas, gdy mają charakter ściśle osobisty. Powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne wskazał, że w sprawach, w których obowiązek dotyczy rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, obowiązek wynikający z decyzji obciąża aktualnego właściciela budynku, bez względu na to, czy stał się właścicielem z mocy umowy czy też dziedziczenia. Nie ulega on przedawnieniu chyba, że przewiduje to przepis szczególny. Nowy właściciel jest następcą prawnym poprzedniego właściciela i wchodzi w prawa i obowiązki wiążące się z nieruchomością, a decyzja o nakazie rozbiórki nie traci mocy prawnej i podlega wykonaniu. W wyniku powyższych rozważań organ odwoławczy doszedł do wniosku, że decyzja PINB dla powiatu poznańskiego z dnia 17 maja 2002 r. nie stała się bezprzedmiotowa. Natomiast interes społeczny lub interes strony mają charakter wtórny a ich istnienie może być rozpatrywane dopiero w razie stwierdzenia, że decyzja okazała się bezprzedmiotowa. Organ odwoławczy dodał, że decyzja z 17 maja 2002 r. nie została wydana z zastrzeżeniem warunku. W tych warunkach organ odwoławczy uznał, że prawidłowo organ I instancji (w uzasadnieniu mylnie podano PINB w Z,) odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę. Skargę na decyzję WWINB z dnia 23 maja 2013 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.K.. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 kpa oraz art. 162 "KPC" skarżący wniósł o jej uchylenie. Uzasadniając skargę skarżący przyznał, że jest jedynym spadkobiercą A.K.. W dalszej kolejności argumentował, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów przedmiotowy magazyn mógłby zostać zalegalizowany. Obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza bowiem posadowienie identycznego budynku magazynowego do galwanizacji. Doświadczenie życiowe i zasady logicznego rozumowania wskazują, że wykonanie decyzji o rozbiórce jest niecelowe, a nadto oznacza ślepe egzekwowanie nieobowiązującego już prawa. Skarżący może obecnie posadowić, zgodnie z przepisami taki sam magazyn. Zatem wykonanie rozbiórki doprowadzi jedynie do chwilowego "zaniku" istniejącej budowli, która (o ile przedsiębiorstwo skarżącego nie zbankrutuje) zostanie ponownie wzniesiona w istniejącym kształcie. Skarżący dodał, że rozbiórka magazynu spowoduje konieczność zmniejszenia zatrudnienia w jego przedsiębiorstwi3, a w konsekwencji może doprowadzić do jego upadłości, co bez wątpienia nie leży w interesie skarżącego ani osób przez niego zatrudnionych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania J.W. powołując się na interes społeczny wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i w jej miejsce nałożenie przez Sąd na skarżącego wysokiej grzywny z przeznaczeniem na szczytny cel społeczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest fakt pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego z dnia 17 maja 2002 r. nr PINB-7355/2/37/02 nakazującej A.K. rozbiórkę samowolnie wzniesionego na działce przy ul. O. [...] w C. magazynu elementów przeznaczonych do galwanizacji. Dodać też trzeba, że decyzja ta jak również utrzymująca ją w mocy decyzja Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego poddane były z inicjatywy skarżącego kontroli sądowoadministracyjnej zakończonej oddaleniem skargi i skargi kasacyjnej (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 27.X.2004 r. sygn. II SA/Po 1869/02 oraz wyrok NSA z 14.II.2007 r. sygn. akt II OSK 319/06 dołączone w kserokopii w toku postępowania sądowego do akt administracyjnych. Bezskuteczne okazały się też działania skarżącego zmierzające do wyeliminowania decyzji rozbiórkowej z obrotu prawnego w trybie art. 154 kpa (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.X.2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1315/10 oraz wyroki NSA z 20.IV.2012 r. sygn. akt II OSK 200/11 dołączone w kserokopii w toku postępowania sądowego do akt administracyjnych). Bezspornym jest wreszcie, że skarżący J.K. jest jedynym spadkobiercą zmarłej inwestorki przedmiotowego magazynu A.K. (zob. twierdzenia skargi). W świetle powyższego nie może budzić wątpliwości, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ odwoławczy są prawidłowe. Wbrew też zarzutom skargi stanowią one wystarczającą podstawę do stanowczego rozstrzygnięcia sprawy. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji należy stwierdzić, że trafnie organ odwoławczy wywiódł, że w sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające uwzględnienie wniosku skarżącego o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego magazynu w oparciu o art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Stosownie do treści powołanego przepisu organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Na gruncie tego przepisu Sąd w pełni akceptuje wywody WWINB zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do sposobu rozumienia "bezprzedmiotowości" decyzji a także wnioski organu, iż w niniejszej sprawie taka bezprzedmiotowość nie wystąpiła. Należy dodać, że argumenty przytoczone w zaskarżonej decyzji wsparte zostały orzecznictwem sądowoadministracyjnym, które Sąd podziela w niniejszej sprawie. Ogólnie rzecz ujmując bezprzedmiotowość decyzji należy rozumieć jako ustanie prawnego bytu stosunku materialnego nawiązanego na jej podstawie (zob. między innymi: postanowienie NSA z dnia 20 września 2012 r.sygn. II OSK 2025/12). Stosunek prawny określony w decyzji PINB dla powiatu poznańskiego z dnia 17 maja 2002 r. nakazującej rozbiórkę magazynu nie przestał istnieć. Obowiązek rozbiórki jest nadal możliwy do wyegzekwowania, tyle że obecnie obciąża on skarżącego jako aktualnego i jedynego właściciela nieruchomości zabudowanej przedmiotowym magazynem, będącego następcą prawnym inwestora (A.K.). Równocześnie na gruncie niniejszej sprawy nie ma takiego przepisu prawa, który nakazywałby wygaszenie decyzji rozbiórkowej z 17 maja 2002 r. Nowelizacja Prawa budowlanego zawarta w ustawie z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80 poz. 718) uprowadzając możliwość legalizacji obiektów wzniesionych samowolnie nie zawiera przepisu odnoszącego się do losów decyzji wydanych przed jej wejściem w życie. Zatem decyzje takie są nadal wiążące, mimo że zmieniła się podstawa prawna, która uzasadniała ich wydanie (patrz: Tadeusz Woś "Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej" Państwo i Prawo 1992/7/53). Wreszcie trafnie WWINB uznał, że zmiana stanu prawnego, polegająca na uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczającego lokalizację przedmiotowego magazynu na terenie działki skarżącego nie uczyniła decyzji rozbiórkowej bezprzedmiotową. Nie ustał bowiem byt prawny stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji nakazującej rozbiórkę. Powołane stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym, które Sąd podziela w niniejszej sprawie (Zob. między innymi powołany przez organ odwoławczy wyrok NSA z dnia 6.V.2010 r. II OSK 749/09 CBOS). W świetle przedstawionych wyżej rozważań zarzut skargi naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 kpa należało uznać za nieuzasadniony. Ponieważ w sprawie nie zaistniała bezprzedmiotowość decyzji rozbiórkowej - to słusznie organ odwoławczy odstąpił od oceny, czy za wygaśnięciem tej decyzji przemawiał słuszny interes skarżącego. Nawiązując do twierdzenia skargi, iż "realizacja decyzji o rozbiórce z dnia 17 maja 2002 r. będzie jedynie ślepym egzekwowaniem nieobowiązującego już prawa" należy tylko przypomnieć, że nakaz rozbiórki przedmiotowego magazynu był następstwem samowoli budowlanej tj. naruszenia porządku prawnego w budownictwie i że naruszenie tego porządku prawnego nadal istnieje. Z przyczyn wyżej wskazanych, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) orzeczono jak w sentencji. MK