I OSK 260/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek NSA Elżbieta Kremer (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Paweł Florjanowicz po rozpoznaniu w dniu 14 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 962/13 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz K. K. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 października 2013 r., I SA/Wa 962/13 oddalił skargę K. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: Aktem Notarialnym z dnia [...] czerwca 1946 r. nr [...] J. [...], Z. [...] i M. W. sprzedały na rzecz H. G. nieruchomość położoną w G. przy ul. [...] obj. księgą wieczystą [...]. Orzeczeniem z dnia [...] listopada 1970 r. nr [...] Minister Gospodarki Komunalnej stwierdził przejście z mocy prawa na własność Państwa nieruchomości położonej w [...]. Decyzją ostateczną z dnia [...] lutego 1994 r. nr [...] Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził, iż orzeczenie Ministra Gospodarki Komunalnej zostało wydane z naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...] kwietnia 1995 r., uzupełnionym pismem z maja 1995 r., K. K., działająca w imieniu własnym oraz "w imieniu" wszystkich spadkobierców H. G., zwróciła się do Prezydenta Miasta Gdyni o przyznanie odszkodowania należnego w związku z uchyleniem, w drodze ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1994 r., w/w orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1970 r. Pismem z dnia [...] czerwca 1995 r. Prezydent Miasta Gdyni poinformował K. K., iż decyzją z dnia [...] lutego 1994 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nie uchylił orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1970 r., ale stwierdził, iż powyższe orzeczenie, zostało wydane z naruszeniem prawa. Jednocześnie wyjaśnił, iż zgodnie z treścią art. 160 § 3 k.p.a. Prezydent Miasta Gdyni nie jest właściwy w sprawie odszkodowania, gdyż organem właściwym w sprawie orzekania o odszkodowaniu za szkodę poniesioną w związku z wydaniem decyzji z naruszeniem prawa jest organ, który stwierdził, w myśl art. 158 § 2 k.p.a., że decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Pismem z dnia [...] grudnia 1997 r. Urząd Miasta Gdyni przesłał do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast kolejny wniosek K. K. z dnia [...] listopada 1997 r., skierowany do Prezydenta Miasta Gdańska, za pośrednictwem Prezydenta Miasta Gdyni, o wypłatę odszkodowania za nieruchomość. Decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...], wydaną w następstwie rozpatrzenia wniosku, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w trybie art. 160 k.p.a. odmówił wnioskodawczyni przyznania odszkodowania w związku ze stwierdzeniem, w drodze ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1994 r. nr [...], iż orzeczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1970 r. zostało wydane z naruszeniem prawa. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. K. K. zwróciła się do Prezydenta Miasta Gdyni o niezwłoczne rozpatrzenie wniosku z dnia [...] kwietnia 1995 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za szkodę poniesioną w związku ze stwierdzeniem, w drodze ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1994 r., iż orzeczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1970 r. zostało wydane z naruszeniem prawa. Postanowieniem z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Prezydent Miasta Gdyni przekazał wg właściwości Ministrowi Infrastruktury w/w wniosek K. K. (następczyni prawnej H. G. - byłej właścicielki przejętej nieruchomości, na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Gdyni z dnia 28 grudnia 1979 r. sygn. akt I Ns 912/79) o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej umorzył postępowanie z wniosku K. K. w sprawie ustalenia i przyznania odszkodowania za szkodę poniesioną w związku z wydaniem orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1970 r. stwierdzającego przejście z mocy prawa na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości położonej w Gdyni, którego legalność została oceniona w decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1994 r. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem K. K. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 105 § 1 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe; art. 65 § 2 k.p.a., polegające na uznaniu, iż wniosek datowany na dzień [...] kwietnia 1995 r. nie mógł rodzić skutków prawnych; art.77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., polegające na dokonaniu błędnej oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego i ustaleniu, iż wniosek datowany na dzień [...] kwietnia 1995 r. nie mógł rodzić skutków prawnych; a także ustaleniu, iż wniosek wnioskodawczyni został rozpatrzony decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku zaskarżoną decyzją Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że stosownie do treści art. 160 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 września 2004 r., do odszkodowania stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), z wyłączeniem art. 418 tego kodeksu, zaś zgodnie z art. 160 § 4 k.p.a. o odszkodowaniu przysługującym od organu, który wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. orzeka organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 § 1 albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał, że powyższe uregulowania oparły ustalanie i przyznawanie odszkodowania na etapie postępowania administracyjnego na zasadach obowiązujących w prawie cywilnym materialnym oraz jednoznacznie wskazały organ właściwy do orzekania w przedmiocie tego odszkodowania. Minister podniósł, że jak wynika z akt sprawy K. K., działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik pozostałych spadkobierców H. G., pismem z dnia [...] kwietnia 1995 r. (uzupełnionym pismem z maja 1995r.) niewłaściwie skierowała wniosek do Prezydenta Miasta Gdyni o ustalenie i przyznanie odszkodowania, o czym została poinformowana w piśmie Prezydenta z dnia [...] czerwca 1995 r. Natomiast ww. wniosek nie został przekazany do organu właściwego do ustalenia i przyznania odszkodowania. Stwierdził, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. organ naczelny ustalił, iż przedmiotowy wniosek K. K. uległ zniszczeniu lub zaginięciu w Urzędzie Miasta Gdyni i nie został przekazany organowi właściwemu. Zatem nie mógł on rodzić skutków w postaci wszczęcia przez właściwy organ postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia i przyznania odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie dotyczących naruszenia przepisu art. 65 k.p.a., Minister zauważył, że postępowanie administracyjne prowadzone w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z art. 14 k.p.a. ma charakter pisemny. Przywołując treść przepisów dotyczących wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. art. 61 § 1 k.p.a. oraz art. 63 § 1 k.p.a., organ stwierdził, że m.in. wnioski o wszczęcie postępowania w trybie art. 160 k.p.a., winny zostać uzewnętrznione w formie pisemnej - podpisane przez wnoszącego. Wskazał, że skoro wniosek (sporządzony w uzewnętrznionej pisemnej formie) o ustalenie i przyznanie odszkodowania K. K. nie został przekazany do organu właściwego do ustalenia i przyznania odszkodowania - poprzednika prawnego Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, przez organ do którego go wniesiono (niewłaściwy w sprawie), to nie mógł on wywołać skutku w postaci wszczęcia postępowania przed właściwym organem - zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. Odnosząc się jednocześnie do naruszenia art. 65 § 2 k.p.a., Minister stwierdził, iż przedmiotowy przepis ma zastosowanie jedynie do podań - wniosków przekazanych w trybie § 1 art. 65 k.p.a. do organu właściwego i przewiduje retroaktywne stosowanie instytucji zachowania terminu dotyczącego wniesienia podania - wniosku do organu właściwego. Zatem, skoro wniosek nie wywołał skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania w trybie art. 160 k.p.a. (przed właściwym organem), w ocenie organu bezprzedmiotową staje się ocena, czy ów wniosek został wniesiony w terminie. Jednocześnie Minister podzielił argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., że wniosek K. K. z dnia [...] sierpnia 2010 r., przekazany przez Prezydenta Miasta Gdyni wg. właściwości Ministrowi Infrastruktury w drodze postanowienia z dnia [...] września 2010 r. został uznany przez organ naczelny jako nowy wniosek o ustalenie i przyznanie na rzecz następczyni prawnej byłej właścicielki przejętej nieruchomości odszkodowania za poniesioną szkodę w związku z wydaniem wadliwego orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1970 r. nr MT-403/70. Analizując treść kopii wniosku z 1995 r. oraz wniosku z 2010 r. organ stwierdził, że obydwa ww. wnioski dotyczą tej samej materii - ustalenia odszkodowania za szkodę w trybie art. 160 k.p.a. w związku ze stwierdzeniem wydania orzeczenia z dnia [...] listopada 1970 r. z naruszeniem prawa. Wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, w wyniku rozpatrzenia odrębnego wniosku z dnia [...] listopada 1997 r., w trybie art. 160 k.p.a., odmówił wnioskodawczyni przyznania odszkodowania w związku ze stwierdzeniem, w drodze ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1994 r., iż orzeczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1970 r., zostało wydane z naruszeniem prawa. Zatem wniosek z dnia [...] listopada 1997 r. rozpoznany decyzją z dnia [...] lutego 1998 r. oraz wnioski z 1995 r. i z 2010 r. dotyczą tego samego przedmiotu - ustalenia i przyznania odszkodowania (w trybie art. 160 k.p.a.) w związku ze stwierdzeniem, w drodze ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1994 r., iż orzeczenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1970 r. zostało wydane z naruszeniem prawa oraz tego samego podmiotu - K. K. Konkludując Minister stwierdził, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Jednocześnie zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., decyzja administracyjna wydana w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (rei iudicatae), dotknięta jest wadą, uzasadniającą jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Wskazał, że dla stwierdzenia, iż nastąpiło naruszenie res iudicata, istotne znaczenie ma stwierdzenie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Podkreślił, że merytorycznie przedmiot wniosku K. K. z dnia [...] sierpnia 2010 r. w sprawie ustalenia i przyznania odszkodowania, został rozstrzygnięty decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1998 r. nr [...], zatem wydanie kolejnej decyzji w przedmiotowej sprawie, byłoby dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Tym samym Minister podzielił stanowisko organu naczelnego zawarte w decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., iż wobec powyższych okoliczności, winno się umorzyć postępowanie wszczęte w oparciu o wniosek K. K. z dnia [...] sierpnia 2010 r. Jednocześnie organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej dotyczącym naruszenia przepisu art. 105 § 1 k.p.a. - polegającym na uznaniu, iż postępowanie dotyczące rozpatrzenia wniosku z dnia [...] sierpnia 2010 r. stało się bezprzedmiotowe, gdyż - jak wyżej podkreślono - zakres przedmiotowy i podmiotowy obydwu wniosków (tj. wniosku z dnia [...] listopada 1997 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2010 r.) jest tożsamy, zaś wniosek z dnia [...] kwietnia 1995 r., z uwagi na fakt nie przekazania do właściwego organu, nie był w ogóle przez organ nadzorczy rozpatrywany przez pryzmat art. 105 § 1 k.p.a. Na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej K. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając: 1. rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynika sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., polegające na błędnym utrzymaniu w mocy decyzji Ministra z dnia [...] grudnia 2011 r., pomimo tego, że powyższą decyzją błędnie umorzone zostało postępowanie w sprawie; 2. rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynika sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. oraz § 65 k.p.a., polegające na błędnym utrzymaniu w mocy decyzji Ministra z dnia [...] grudnia 2011 r., pomimo tego, że w decyzji tej błędnie uznano, iż wniosek skarżącej z dnia [...]kwietnia 1995 r. nie doprowadził do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania; 3. rażące naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynika sprawy, a mianowicie art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. oraz § 65 k.p.a., polegające na błędnym uznaniu, iż wniosek skarżącej z dnia [...] kwietnia 1995 r. nie doprowadził do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania; 4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na błędnym utrzymaniu w mocy decyzji Ministra z dnia [...] grudnia 2011 r., pomimo tego, że wydając przedmiotową decyzję Minister zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; prowadził postępowanie w sposób nie budzący zaufania do organów władzy publicznej; zaniechał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i w konsekwencji dokonał błędnych ustaleń faktycznych, iż wniosek skarżącej z dnia [...] kwietnia 1995 r.: "nie mógł rodzić skutków prawnych" oraz, iż wniosek skarżącej z dnia [...] kwietnia 1995 r. został rozpatrzony decyzją z dnia [...] lutego 1998 r., znak: [...]; 5. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na: zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; prowadzeniu postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów władzy publicznej; zaniechaniu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie; 6. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegające wadliwym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi tożsamość sprawy. Zaistniała sytuacja, w której wniosek z dnia [...] kwietnia 1995r. został złożony do organu niewłaściwego, ten jednak wniosku nie przekazał zgodnie z właściwością. Tym nie mniej, organ właściwy wypowiedział się w tej samej sprawie, na skutek wniosku z dnia [...] listopada 1997r., wydając decyzję ostateczną z dnia [...] lutego 1998r. Decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Ponowne orzekanie w tej samej sprawie byłoby, zatem niedopuszczalne, bowiem rozstrzygnięcie sprawy załatwionej wcześniej inną decyzją ostateczną byłoby obarczone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Przepis ten spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji administracyjnej ostatecznej wyrażonej w art. 16 k.p.a., rozciągając tę gwarancję na samą decyzję oraz na sprawę, którą ona załatwia. Jest to konstrukcja przyjmowana we wszystkich procedurach, polegająca na ochronie powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie. Prawidłowo, zatem organ na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. wydał decyzję o umorzeniu postępowania, ponieważ postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Przy czym bez znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia jest to, że doszło do umorzenia postępowania z wniosku z dnia [...] kwietnia1995r. jako złożonego wcześniej, natomiast na skutek wniosku z dnia [...] listopada 1997r. została wydana decyzja. Decyzja ta zwierała, bowiem rozstrzygnięcie "w tej samej sprawie", stała się decyzją ostateczną i dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego organ nie może wydać kolejnej decyzji w tej samej sprawie, co obliguje go do umorzenia postępowania. Organ nie naruszył, przy tym przepisów postępowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ prawidłowo umorzone zostało postępowanie w sprawie. Nie doszło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 3 k.p.a. oraz § 65 k.p.a. poprzez uznanie, iż wniosek skarżącej z dnia [...] kwietnia 1995 r. nie doprowadził do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Rozważania organu w tym zakresie mogły mieć, bowiem znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie jedynie po (lub przy) ewentualnym wzruszeniu ostatecznej decyzji rozstrzygającej tą samą sprawę. Nie doszło do naruszenie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. bowiem Minister ustalił stan faktyczny sprawy w sposób wystarczający do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Nie doszło również do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., bowiem przy prawidłowym rozstrzygnięciu organ odniósł się do problemu prawnego "powagi rzeczy osądzonej", który w tej sprawie miał kluczowe znaczenie. Od tego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie: naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145§1 punkt c) p.p.s.a. w związku z art. 65§ 1 i 2 k.p.a., art. 19 k.p.a., art. 8 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sposób prawidłowy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2011 roku (numer [...]) umarzającą postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej i innych z dnia [...] kwietnia 1995 roku skierowanego do Prezydenta Miasta Gdyni, na skutek błędnego uznania, iż przedmiotowy wniosek z uwagi na brak przekazania do właściwego organu nie mógł rodzić skutków prawnych, podczas gdy złożenie wniosku do organu niewłaściwego obligowało ten organ do przekazania go zgodnie z właściwością i prowadzenia przez właściwy organ postępowania administracyjnego i merytorycznego rozpoznania tego wniosku, naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145§1 punkt c) p.p.s.a. w związku z art. 156§1 punkt 3) k.p.a., art. 105§l k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 roku w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sposób prawidłowy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2011 roku umarzającą postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej i innych z dnia [...] kwietnia 1995 roku, na skutek błędnego uznania, że wniosek ten został rozpatrzony decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1998 roku, znak: [...], a zatem postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe, podczas gdy decyzja ta dotyczyła zupełnie innego wniosku, w żadnej mierze nie odnosiła się do wniosku z dnia [...] kwietnia 1995 roku, a jedyną przyczyną odmowy ustalenia i przyznania odszkodowania było złożenie wniosku po terminie wskazanym w art. 160§6 k.p.a, naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145§1 punkt c) p.p.s.a. w związku z art. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77§1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 roku (numer [...]) w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sposób prawidłowy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2011 roku (numer [...]) umarzającą postępowania w sprawie z wniosku skarżącej i innych z dnia [...] kwietnia 1995 roku pomimo tego, że wydając przedmiotową decyzję Minister zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli; prowadził postępowanie w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej; zaniechał wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie i w konsekwencji dokonał błędnych ustaleń faktycznych, iż wniosek Skarżącej z dnia [...] kwietnia 1995 roku: "nie mógł rodzić skutków prawnych" oraz, że wniosek Skarżącej z dnia [...] kwietnia 1995 roku został rozpatrzony decyzją z dnia [...] lutego 1998 roku, znak: [...]; 4. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145§1 punkt c) p.p.s.a. w związku z art. 107§3 k.p.a., art. 140 k.p.a w związku z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 roku (numer [...]) w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sposób prawidłowy utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2011 roku ([...]) umarzającą postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej i innych z dnia [...] kwietnia 1995 roku pomimo tego, że uzasadnienie decyzji było wadliwe, a w szczególności nie wskazywało, na podstawie jakich dowodów Minister ustalił stan faktyczny w niniejszej sprawie. Wniosła o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Pismem z [...] sierpnia 2015 r. podtrzymała skargę kasacyjną i wskazała na nowe okoliczności sprawy. WSA w Warszawie wyrokiem z 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Wa 300/15 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2014 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Transportu z [...] kwietnia 2013 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Transportu z [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie odszkodowania. Wskazała, że różnica pomiędzy obiema sprawami jest taka, że w przypadku skarżącej organy uznały, że pismo z [...] sierpnia 2010 r. stanowi wniosek w sprawie już rozpoznanej decyzją, a w przypadku pozostałych osób stanowi spóźniony, nowy wniosek o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlega kontroli pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej. Dodać przy tym należy, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast NSA nie jest władny badać czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest zasadna. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca wnioskiem z dnia [...] kwietnia 1995r. zwróciła się do prezydenta Miasta Gdynia o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu stwierdzenia decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] lutego 1994r. , że orzeczenie Ministra Gospodarki z dnia [...] listopada 1970r. stwierdzające przejście na własność Państwa z mocy prawa z dnie [...] marca 1958r. nieruchomości położonej w [...], zostało wydane z naruszeniem prawa. Zasadny jest pierwszy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a w związku z art.65 §1 i 2 k.p.a. O tym, że taki wniosek został złożony świadczy miedzy innymi pismo z dnia [...] czerwca 1995r. adresowane do skarżącej, w którym Prezydent Miasta Gdynia informuje ją , że stosownie do art.160 §3.kp.a odszkodowanie przysługuje od organu, który wydał decyzje z naruszeniem prawa, a orzeka o nim, organ, który stwierdził że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Jednak wniosek do właściwego organu nie został przekazany. W dniu [...] listopada 1997r. skarżąca złożyła drugi wniosek o odszkodowanie, wniosek ten został rozpoznany decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1998r., który odmówił przyznania odszkodowania, albowiem roszczenie uległo przedawnieniu z uwagi na upływ trzyletniego terminu, zgodnie z art.160§6 k.p.a. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta Gdyni o rozpatrzenie jej wniosku z dnia [...] kwietnia 1995r., pismo to zostało przekazane do organu właściwego tj Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Minister wydając decyzje o umorzeniu postępowania podaje, że wniosek z [...] kwietnia 1995r. nie został mu przekazany, tym samym pismo z dnia [...] sierpnia 2010rr. traktuje jako nowy wniosek, mając zaś na uwadze, że sprawa dotycząca odszkodowania została już merytorycznie rozpoznana decyzją z dnia [...] lutego 1998r., wydanie merytorycznej decyzji obarczone byłoby naruszeniem art.156§1 pkt 3 k.p.a. Natomiast Sąd I instancji oddalając skargę stwierdził, że wniosek z dnia [...] kwietnia 1995r. nie został przekazany do organu właściwego, tym nie mniej organ wypowiedział się w tej samej sprawie na skutek wniosku z dnia [...] listopada 1997r. wydając decyzję ostateczną z dnia [...] lutego 1998r., a decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, prawidłowo zatem organ wydał decyzje o umorzeniu postępowania. Dalej Sąd I instancji stwierdził " Przy czym bez znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia jest to, że doszło do umorzenia postępowania z wniosku z dnia [...] kwietnia 1995r. jako złożonego wcześniej, natomiast na skutek wniosku z dnia [...] listopada 1997r.została wydana decyzja. Decyzja ta zawierała bowiem rozstrzygnięcie w tej samej sprawie, stała się ostateczną i dopóki nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego nie może wydać kolejnej decyzji tej samej sprawie, co obliguje do umorzenia postępowania". Tym samym organ zajmuje stanowisko, że wniosek z dnia [...] kwietnia 1995r. z uwagi, ze nie został przekazany do właściwego organu nie wywołał żadnych skutków prawnych, a pismo z dnia [...] sierpnia 2010r.traktuje jako nowy wniosek i umarza postępowanie wszczęte w 2010r. . Natomiast Sąd przyjmuje, że doszło do umorzenia postępowania z wniosku z dnia [...] kwietnia 1995r.. Przy czym zarówno organ jak i sąd powołują się na decyzję z dnia [...] lutego 1998r., jako na decyzję wydaną w tej samej sprawie. Ze stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić. Przede wszystkim istnieje zasadnicza rozbieżność co do tego jakie postępowanie zostało umorzone, albowiem organ jednoznacznie stwierdza, że umarza postępowanie wszczęte wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2010r., a zdaniem Sądu umorzone zostało postępowanie z wniosku z dnia [...] kwietnia 1995r.. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia dwóch zagadnień : po pierwsze jakie skutki prawne wywołał wniosek skarżącej z dnia [...] kwietnia 1995r., którego Prezydent Miasta Gdyni nie przekazał do organu właściwego, a po drugie, czy decyzja z dnia [...] lutego 1998r. o odmowie przyznania odszkodowania, wydana na wniosek skarżącej z dnia [...] listopada 1997r. jest decyzją w tej samej sprawie. Dla rozstrzygnięcia pierwszego z postawionych zagadnień należy sięgnąć do art.65 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku z dnia [...] kwietnia 1995r. Zgodnie z art. 65 § 1k.p.a. jeżeli organ administracji państwowej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, powinien niezwłocznie przekazać je do organu właściwego, zawiadamiając o tym wnoszącego podanie. Natomiast zgodnie z art.65 § 2 k.p.a. podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Za datę wszczęcia postępowania należy uznać datę doręczenia żądania temu organowi, który jest właściwy do prowadzenia i załatwienia sprawy. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ, co odpowiada regule określonej w art. 35 § 3 k.p.a. Gdyby o dacie wszczęcia postępowania decydować miał dzień doręczenia żądania dowolnemu organowi administracji, a żądanie doręczone zostało organowi niewłaściwemu, przewidziany przez prawo termin do załatwienia sprawy obejmowałby również okres, w którym organ właściwy w sprawie nie mógłby podjąć czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Niewątpliwie więc samo wniesienie żądania przez stronę do organu niewłaściwego nie powoduje wszczęcia postepowania przed organem właściwym. Z tego względu racjonalnym rozwiązaniem jest przyjęcie, że termin załatwienia sprawy należy liczyć od dnia doręczenia żądania załatwienia sprawy organowi właściwemu. Nadto należy zwrócić uwagę, że organ niewłaściwy, po otrzymaniu żądania, może postąpić w różny sposób: w przypadku prawidłowej oceny sytuacji tj. uznania, że jest niewłaściwy – przekazać żądanie do organu właściwego, może również prawidłowo ocenić, że jest niewłaściwy, jednak nie przekazać żądania do organu właściwego, może również dokonać błędnej oceny co do swojej właściwości i podjąć czynności zmierzające do załatwienia sprawy. Z art.65 § 1 k.p.a. wynika dla organu obowiązek określonego zachowania w przypadku gdy stwierdzi, że jest niewłaściwy do rozpoznania skierowanego do niego żądania. Obowiązek ten jest konsekwencją podstawowej ustawowej zasady jaką jest przestrzeganie z urzędu przez organy administracji publicznej swojej właściwości rzeczowej i miejscowej ( art.19 k.p.a.). Natomiast rozwiązanie zawarte w art.65 §2 k.p.a. adresowane jest do stron i ma na celu zapewnienie stronom ochrony polegającej na tym, że podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. To norma zawarta w art.65 §2 k.p.a. gwarantuje zachowanie terminu zarówno do dokonania określonej czynności materialnoprawnej jak i procesowej, której dotyczy podanie. Nie budzi wówczas wątpliwości, iż podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu. Tym samym, jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (porównaj wyrok NSA z dnia 14 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 117/10 publikowany w zbiorze LEX nr 672880) celem przepisu art. 65 § 2 k.p.a. jest zapewnienie stronie, która wniosła podanie do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu, że termin uważa się za zachowany. Fikcja prawna przyjęta w art. 65 § 2 k.p.a. dotyczy zatem zachowania terminu przez osobę wnoszącą podanie i nie zmienia faktu, że datą wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia podania właściwemu organowi administracji. Należy jeszcze podkreślić, że wynikająca z art.65 §2 k.p.a. ochrona strony jest niezależna od tego, jak zachowa się organ stwierdziwszy, że jest niewłaściwy w sprawie, a więc, czy zgodnie z art. 65 §1 k.p.a., przekaże podanie do organu właściwego, czy też zaniecha takiego przekazania. Można zatem stwierdzić, że w świetle art.65 k.p.a. odrębnym zagadnieniem jest moment wszczęcia postępowania przez organ właściwy, tym momentem będzie doręczenie żądania, od zachowania przez stronę wymaganego terminu do wystąpienia z przedmiotowym żądaniem, o zachowaniu terminu będzie bowiem decydować data wniesienia żądania do organu niewłaściwego. Mając powyższe na uwadze, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia art.65 §1 i § 2 k.p.a. jest zasadny. Drugim istotnym zagadnieniem jest wyjaśnienie, czy decyzja z dnia [...] lutego 1998r. o odmowie przyznania odszkodowania, wydana na wniosek z dnia [...] listopada 1997r. jest decyzją w tej samej sprawie, a tym samym czy wydanie w przedmiotowym postępowaniu decyzji w sprawie odszkodowania spowodowałoby, że decyzja ta wydana byłaby z naruszeniem art.156 §1 pkt 3 k.p.a. Przede wszystkim przypomnieć należy, że zgodnie z uchylonym już art.160 k.p.a., ale który w niniejszej sprawie ma zastosowanie, ustawowe przesłanki wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przez stronę w przypadku poniesienia szkody na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art.156 §1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji są następujące: wydanie decyzji, która spowodowała poniesienie przez stronę szkody, uzyskanie decyzji stwierdzającej nieważność takiej decyzji, lub decyzji stwierdzającej naruszenie przepisu art. 156 § 1 k.p.a., wystąpienie z roszczeniem odszkodowawczym przed upływem trzech lat od dnia w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji, albo decyzja w której organ stwierdził w myśl art.158 §2 k.p.a., że decyzja wydana została na naruszeniem art.156 §1 k.p.a. Wymóg zachowania tej ostatniej przesłanki tj wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przed upływem trzech lat od dnia w którym decyzja stała się ostateczna wynika z art.160 § 6 k.p.a. Przepis ten stanowi, że roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo decyzja, w której organ stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. możliwe jest tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. Istotnym jest, że aby zaistniała tożsamość sprawy konieczne jest aby obie decyzje dotyczyły tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego. Stan faktyczny powinien być natomiast brany pod uwagę, jeżeli chodzi o tożsamość sprawy, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych Inaczej ujmując, tożsamość sprawy istnieje wówczas, gdy w sprawie występują te same podmioty, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego, a stan faktyczny istotny z puntu widzenia faktów prawotwórczych sprawy nie uległ zmianie. Dlatego też organy muszą stosowną argumentacją dowieść i dać wyraz w uzasadnieniu decyzji, że to nowe, kolejne postępowanie nie jest postępowaniem w tej samej sprawie rozstrzygniętej decyzją ostateczną, ale jest nową sprawą dotyczącą tylko i wyłącznie tego samego przedmiotu postępowania oraz tych samych stron. W rozpoznawanej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można mówić o tożsamości sprawy w rozumieniu art.156 §1 pkt 3 k.p.a. mimo, że przedmiotem sprawy jest roszczenie odszkodowawcze z jakim wystąpiła skarżąca w związku orzeczeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] listopada 1970r., którym stwierdzono przejście z mocy prawa na własność Państwa opisanej nieruchomości, oraz ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 1994r. w której Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził, że w/w orzeczenie Ministra Gospodarki Komunalnej zostało wydane z naruszeniem prawa. Aby można było mówić o tożsamości sprawy musiały by być spełnione wszystkie wymagane ustawowo przesłanki do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, w tym również przesłanka dotycząca zachowania trzyletniego terminu określona w art.160 § 6 k.p.a.. W niniejszej sprawie decyzja z dnia [...] lutego 1998r. o odmowie przyznania odszkodowania, wydana została na wniosek skarżącej złożony w dniu [...] listopada 1997r., a więc wniosek, który nie spełniał ustawowej przesłanki dotyczącej zachowania trzyletniego terminu określonego w art.160 §6 k.p.a.. Z uzasadnienia decyzji z [...] lutego 1998r. wynika, że przedmiotem postępowania był wniosek skarżącej z [...] listopada 1997r., a nie wniosek z [...] kwietnia 1995r., a powodem odmowy przyznania odszkodowania nie zachowanie trzyletniego terminu. Natomiast przedmiotem niniejszego postępowania, które zostało podjęte w związku z pismem skarżącej z dnia [...] września 2010r. jest jej wniosek z dnia [...]kwietnia 1995r. zawierający roszczenie odszkodowawcze. Wniosek z [...] kwietnia 1995r. został złożony do organu niewłaściwego, ale przed upływem trzyletniego terminu określonego w art.160 §6 k.p.a., a do wniosku tego ma zastosowanie art.65 §2 k.p.a.. Tym samym fakty związane z datami w jakich zostały złożone wnioski przez skarżącą tj. [...] kwietnia 1995r. i [...] listopada 1997r. mają w tej sprawie podstawowe prawotwórcze znaczenie, albowiem decydują o tym, czy został zachowany trzyletni termin do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, a w konsekwencji, czy spełniona została ustawowa przesłanka do wystąpienia z takim roszczeniem. W sytuacji gdy jeden wniosek nie spełnia ustawowej przesłanki dotyczącej terminu złożenia wniosku, a termin ten ma charakter materialnoprawny, a drugi z wniosków złożony został z zachowaniem tego terminu, czyli wymagana przesłanka ustawowa została spełniona, nie można mówić o tożsamości sprawy. Jak wskazywano bowiem wcześniej wynikająca z art.156 §1 pkt 3 k.p.a. przesłanka tożsamości sprawy dotyczy sytuacji, gdy zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej w aspekcie podmiotowym i przedmiotowym, a więc we wszystkich jej trzech elementach: te same okoliczności faktyczne (w zakresie faktów prawotwórczych), ta sama podstawa prawna oraz te same strony postępowania administracyjnego. Tym samym zasadny był również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postepowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj art.156 §1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 105 §1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.185 §1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a.