II SA/Gl 719/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skarg Z.N.i E.T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia w sprawie zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego dotyczącego rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R. nakazał E.T. i Z.N. przeprowadzenie rozbiórki ścian i stropu parteru, ścian i stropu pierwszego piętra oraz prowizorycznego zadaszenia, wykonanych na objętej nakazem rozbiórki części rozbudowanego budynku mieszkalnego w R. przy ul. [...], zrealizowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją ostateczną Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...]. Upomnieniem z [...] r. nr [...], doręczonym [...] r. wezwano zobowiązanych do wykonania obowiązków wynikających z decyzji organu nadzoru budowlanego z dnia [...] r., informując o zagrożeniu wszczęciem postępowania egzekucyjnego. [...] r. zostały przeprowadzone powtórne oględziny w celu kontroli wykonania obowiązku rozbiórki. W ich trakcie ustalono, że obiekt nie tylko nadal istnieje, lecz wykonane w nim zostały kolejne prace. W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił dwa tytuły wykonawcze, jeden o nr [...] dotyczący E.T. i drugi o nr [...] dotyczący Z.N. wraz z klauzulą o skierowaniu do przymusowego wykonania określonego w nim obowiązku poprzez zastosowanie grzywny w celu przymuszenia. W stosunku do tytułu o nr [...] Z.N. wniósł zarzuty, które postanowieniem PINB z [...] r. nr [...] zostały uznane za nieuzasadnione. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji postanowieniem z [...]r. nr [...]. Skarga na wydane postanowienia w przedmiocie zarzutów została oddalona przez WSA w Gliwicach prawomocnym wyrokiem z 8 grudnia 2005 r., sygn. II SA/Gl 460/04. Równocześnie jednym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] nałożono na Z.N. i E.T grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...] zł. W orzeczeniu tym organ egzekucyjny stwierdził, że spełnienie przez jednego ze zobowiązanych nałożonych tym postanowieniem obowiązków zwalnia od ich wykonania drugiego zobowiązanego gdyż zobowiązanie ma charakter zobowiązania solidarnego. Postanowienie to zostało utrzymane następnie w mocy postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., na które skarga wniesiona przez Z.N. została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2005 r. sygn. akt II SA/Gl 459/04. W wyroku tym WSA zwrócił uwagę, że nałożenie grzywny w celu przymuszenia łącznie na obojga zobowiązanych było nieprawidłowe (grzywną w ww. wysokości należało bowiem obciążyć osobno każdego ze zobowiązanych), to jednakże z uwagi na ustawowy zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego, zaskarżone postanowienie nie zostało uchylone. Podczas kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu [...] r. organ nadzoru stwierdził, że nakaz rozbiórki nie został wykonany, zobowiązani nie uiścili też nałożonej na nich w celu przymuszenia grzywny. W stosunku do orzeczonej grzywny wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystawił w dniu [...] r. dwa tytuły wykonawcze, nr [...] dotyczący E. T.i nr [...] dotyczący Z.N.. Tytuły te zostały skierowane do wykonania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. jako organu egzekucyjnego. W związku z wszczętą egzekucją grzywny E.T. i Z.N. dwoma pismami z dnia [...] r. wnieśli do Naczelnika Urzędu Skarbowego w R. zarzuty, powołując w ich podstawie art. 33 pkt 1, 5 i 8 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229 poz. 1954 ze zm., zwanej dalej ustawą) i wnosząc o umorzenie postępowania egzekucyjnego. W związku z wniesionymi zarzutami organ egzekucyjny zwrócił się do wierzyciela – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zajęcie stanowiska w trybie art. 34 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustosunkowując się do zarzutów Z.N. wierzyciel – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta R., postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] stwierdził niedopuszczalność zarzutów określonych w art. 33 pkt 1 i 5 ustawy, powołując się na treść jej art. 34 § 1a i § 2. Wydanym w tym samym dniu postanowieniem Nr [...] uznał zaś zarzuty zobowiązanej E.T., oparte na treści art. 33 pkt 1 i 5 za nieuzasadnione, przy czym odpisy obu tych postanowień zostały doręczone zarówno E.T. jak i Z.N.. Dnia [...] r. wpłynęły do PINB dla miasta R. cztery zażalenia. Dwa wniesione przez Z.N. i dwa wniesione przez E.T. lecz podpisane w jej imieniu przez Z.N.. W zażaleniach tych w części nagłówkowej wskazano jako ich przedmiot postanowienie PINB dla miasta R. z dnia [...] r. Nr [...]. W jednym zażaleniu Z.N. nawiązuje jedynie do stanowiska wierzyciela, który zarzuty odwołującego się uznał za nieuzasadnione, natomiast w drugim kwestionuje dodatkowo stanowisko wierzyciela wskazujące "na niedopuszczalność zgłoszonych zarzutów" z tego powodu, iż były one przedmiotem odrębnego postępowania. Stanowisko to Z.N. uznał za nieuzasadnione. Podniósł, że wykonanie nakazu rozbiórki narazi go na niepowetowaną szkodę materialną oraz stres i rozstrój zdrowia. Prowadzenie egzekucji grzywny podważy zaś ekonomiczne podstawy jego egzystencji. Zwrócił też uwagę na pogarszający się stan jego zdrowia i to, że wykonanie obowiązku nie służy interesowi społecznemu. W konsekwencji stanowisko wierzyciela o niedopuszczalności zarzutów uznał za nieuzasadnione. Mimo oznaczenia we wniesionych zażaleniach wszystkich zaskarżonych aktów jednym numerem ([...]), przesyłając je do organu odwoławczego PINB dla miasta R. zakwalifikował je jako odwołania każdej ze stron od obu wydanych postanowień w przedmiocie zarzutów. Kwalifikacja ta była początkowo także akceptowana przez organ odwoławczy, który w pismach z [...]., [...] r. i [...] r., przedłużając termin do załatwienia zażaleń, określał je jako wniesione w stosunku do obu postanowień o nr [...] i [...]. Na etapie rozpoznania zażaleń organ II instancji rozpoznał jednak wyłącznie zażalenia na postanowienie nr [...], dotyczące zarzutów E.T.. Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy postanowienie PINB dla miasta R. o uznaniu zarzutów E.T. za nieuzasadnione. Rozpoznając zaś zażalenie Z.N. na postanowienie organu pierwszej instancji nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] umorzył postępowanie zażaleniowe. Jako podstawę tego orzeczenia wskazał art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 kpa. W jego uzasadnieniu stwierdził, że rozpoznanie zażalenia z.N. było bezprzedmiotowe z dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że ocena zakwestionowanego przez Z.N. postanowienia została dokonana już wcześniej postanowieniem z dnia [...] r., wydanym po rozpoznaniu zażalenia E.T. Po drugie Z.N. nie jest stroną postępowania w którym organ pierwszej instancji wydał postanowienie nr [...], a to z tego względu, że zostało ono wydane w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym tylko w odniesieniu do E.T., w oparciu o wystawiony jedynie w stosunku do niej tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] r. Nadto organ odwoławczy podniósł, że Z.N. nie wniósł zażalenia na postanowienie wierzyciela z dnia [...] r. nr [...], którym organ ten stwierdził niedopuszczalność wniesionych przez niego zarzutów w sprawie prowadzenia w stosunku do niego egzekucji należności pieniężnych objętych tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] r. Postanowienie to uzyskało zatem przymiot ostateczności. Postanowienie organu II instancji z [...] r. zostało przez Z.N. zaskarżone do sądu administracyjnego. Prawomocnym wyrokiem z 16 listopada 2009 r., sygn. II SA/Gl 831/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił postanowienie w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu sąd w szczególności wskazał, że po pierwsze niedopuszczalne było rozpoznanie obu zażaleń na postanowienie nr [...] odrębnymi aktami, dotyczyły one bowiem tego samego rozstrzygnięcia i powinny być zakończona jednym orzeczeniem organu odwoławczego. Po drugie Sąd wskazał, że nie można podzielić stanowiska, że nie zostały wniesione zażalenia na postanowienie wierzyciela z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zarzutów wniesionych przez Z.N.. Analiza wniesionych zażaleń prowadzi do wniosku, że dwa z tych zażaleń dotyczą właśnie postanowienia wierzyciela nr [...], skoro kwestionuje się w nich stanowisko wierzyciela o stwierdzeniu niedopuszczalności wniesionych zarzutów oraz nawiązuje się do treści art. 34 § 1a ustawy, na którym to postanowienie zostało oparte. W konsekwencji Sąd zalecił, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy rozpoznał merytorycznie wniesione przez skarżącego zażalenie na postanowienie wierzyciela z dnia [...] r. Nr [...] po uprzednim wdrożeniu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wydanego w tej samej sprawie swojego postanowienia z dnia [...] r. Nr [...]. Wskazano też, że odrębnym postanowieniem organ odwoławczy winien rozpoznać zażalenia zobowiązanych na postanowienie wierzyciela z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zarzutów wniesionych przez Z.N.. W konsekwencji tego ostatniego zalecenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przystąpił do rozpoznania zażaleń na postanowienie PINB z dnia [...] r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność zarzutów określonych w art. 33 pkt 1 i 5 ustawy, zgłoszonych przez Z.N. w sprawie egzekucji obowiązku o charakterze pieniężnym. Zaskarżonym postanowieniem z [...]r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie PINB dla miasta R. nr [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyjaśnił, że na postanowienie w sprawie niedopuszczalności zarzutów, o jakim mowa w art. 34 § 1a ustawy, stronie nie przysługuje zażalenie. Podał, że taki pogląd jest utrwalony w orzecznictwie i znajduje potwierdzenie w wyrokach sądów administracyjnych, które przykładowo powołał. Postanowienie wydawane na podstawie art. 34 § 1a ustawy nie zawiera merytorycznej oceny zgłoszonych zarzutów, ale ma wyłącznie charakter procesowy. W art. 34 § 4 ustawy ustawodawca wyraźnie odróżnił te dwa rodzaje rozstrzygnięć w sprawach zarzutów. Zażalenie służy na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela co do zgłoszonych zarzutów, nie jest to postanowienie z art. 34 § 1a ustawy. Brak jest możliwości zaskarżenia postanowienia o niedopuszczalności zarzutów, wobec czego zasadne jest stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia. Skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego wnieśli E.T. i Z.N.. Zarządzeniem z dnia [...]r. zostały one połączone celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Gl 719/11. Obie skargi są w swej treści identyczne. Skarżący domagali się uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem art. 34 § 2 ustawy. Podali, że przepis ten przewiduje prawo wniesienia zażalenia także na postanowienie z art. 34 § 1 a ustawy. W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje: Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie organu odwoławczego o niedopuszczalności zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 34 § 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.). Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego, że na postanowienie to nie przysługuje zażalenie, w konsekwencji nie podziela także argumentów wskazanych w orzeczeniach sądów administracyjnych wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nie jest prawdą, że pogląd o braku zażalenia na postanowienie o niedopuszczalności zarzutów z art. 34 § 1a ustawy jest w orzecznictwie utrwalony. Kwestia ta budziła kontrowersje i w konsekwencji była powodem rozbieżności w orzecznictwie. W opozycji do wymienionych przez organ odwoławczy orzeczeń można wskazać na wyroki odmiennie oceniające dopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie z art. 34 § 1a ustawy: wyrok NSA z 27 maja 2009 r., sygn. II GSK 980/08, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 września 2008 r., sygn. I SA/Bk 126/08, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2005 r., sygn. I SA/Gd 546/04. Sąd podziela argumenty w tych orzeczeniach podane, mając na uwadze, że gwarancję praw zobowiązanego stanowi możliwość wniesienia zażalenia, w oparciu o przepis art. 34 § 2 ustawy, na postanowienie wierzyciela o niedopuszczalności zarzutu. Zmiana przepisu art. 34 ustawy egzekucyjnej, ogłoszona w Dz. U. z 2003 r. Nr 193, poz. 1884, pozostawiła w § 1 zasadę, że organ egzekucyjny rozpatruje zarzuty po uzyskaniu stanowiska wierzyciela, ale dodała przepis § 1a. W przepisie tym wprowadzono nowy rodzaj postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu w ściśle określonych warunkach. Postanowienie o niedopuszczalności zarzutów jest jedną z możliwych form wypowiedzenia się wierzyciela w przedmiocie zarzutów. Zarówno postanowienie wydawane na podstawie art. 34 § 1, jak i na podstawie art. 34 § 1a ustawy, są wyrazem stanowiska wierzyciela i od obu przysługiwać będzie środek odwoławczy w formie zażalenia na podstawie art. 34 § 2 ustawy. Różnicowanie sytuacji zobowiązanego z powołaniem na brzmienie art. 34 § 4 ustawy nie jest przekonujące. Zmiana brzmienia tego przepisu jest konsekwencją wprowadzenia rozwiązania przewidzianego w art. 34 §1a ustawy, nie daje jednak podstaw do różnicowania form działania wierzyciela i w konsekwencji pozycji procesowej zobowiązanego. Ustawodawca nie ograniczył dopuszczalności wniesienia zażalenia na postanowienie wierzyciela w przedmiocie zarzutów od jego treści i w pierwotnym brzmieniu ustawy na każde rozstrzygnięcie w tym przedmiocie przewidział zażalenie, co wynika z art. 34 § 2 w związku z art. 17 § 1 ustawy. Stworzenie wierzycielowi możliwości wydania postanowienia o treści przewidzianej w art. 34 § 1a ustawy, w takiej samej formie jak przewidziana w art. 17 § 1 przemawia za uznaniem, że każde z tych rozstrzygnięć wierzyciela jest jego stanowiskiem w sprawie i w stosunku do każdego zobowiązanemu przysługuje zażalenie. Przepis art. 34 § 2 ustawy stanowi o zażaleniu na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela, nie różnicuje sytuacji zobowiązanego w zależności od treści tego stanowiska. Organ odwoławczy winien wobec powyższego rozpoznać wniesione zażalenia merytorycznie. Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania nie postanowiono ze względu na brak stosownych wniosków skarżących w tym zakresie.