I SA/Wa 1841/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Iwona Maciejuk Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi H. M. i K. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących H. M. i K. M. solidarnie kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 6 czerwca 2013r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 461/11 którym to orzeczeniem Sąd I instancji oddalił skargę H. M. i K. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2010 r.), po rozpatrzeniu odwołania H. i K. małżonków M. (dalej skarżący bądź wnioskodawcy), utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2010 r.) odmawiającą ustalenia odszkodowania na rzecz H. i K. małżonków M. za działki położone we wsi Z. powstałe w wyniku podziałów zatwierdzonych decyzjami Wójta Gminy Z. Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że H. i K. małżonków M dnia 24 sierpnia 2009 r. wystąpili z wnioskiem o ustalenie i nakazanie wypłacenia odszkodowania w kwocie [...] zł za przejęcie na własność przez Gminę Z. pod drogę gminną działek gruntu o numerach ewidencyjnych [...] położonych we wsi Z. Starosta W. (dalej Starosta) decyzją z [...] czerwca 2010 r. nr [...] odmówił przyznania odszkodowania na rzecz H. i K. małżonków M za opisane nieruchomości, które powstały w wyniku podziałów nieruchomości, zatwierdzonych decyzjami Wójta Gminy Z. odpowiednio z: [...]. W uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2010 r. Starosta wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za ww działki wszczęto w oparciu o art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm., dalej u.g.n.). Dnia 12 stycznia 2010 r. Wójt Gminy Z. (dalej Wójt), jako "strona przedmiotowego postępowania" [winno być "organ reprezentujący Gminę Z."; art. 31 u.s.g.}, złożył wniosek o umorzenie postępowania z uwagi na brak przesłanek do wydania we wskazanej sprawie decyzji administracyjnej. Wójt zauważył, że materialnoprawną przesłanką podziału nieruchomości jest jego zgodność z ustaleniami planu miejscowego. Zmiany do miejscowego planu zagospodarowania Gminy Z. uchwalone uchwałą Rady Gminy Z. z dnia [...] sierpnia 2002 r. przewidywały przeznaczenie pod budownictwo jednorodzinne jedynie części działki nr [...] na głębokości około 100 m. Skoro miejscowy plan zagospodarowania Gminy Z. nie przewidywał drogi publicznej dla terenu objętego podziałem, to art. 98 ust. 1 u.g.n. nie mógł mieć zastosowania, a tym samym nie ma podstaw do przyznania żądanego przez wnioskodawców odszkodowania. Z powodu zapisu zawartego w decyzjach podziałowych Wójta, dotyczących odpowiednio wydzielenia działek nr[...], a wskazującego że po uprawomocnieniu się decyzji podziałowych ww działki przechodzą na własność Gminy Z. jako droga, na który to zapis jako podstawę do przyznania jej odszkodowania powoływała się strona, Starosta zawiesił postępowanie o ustalenie odszkodowania i dnia 10 lutego 2010 r. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej Kolegium bądź SKO) o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tych decyzji podziałowych. W odpowiedzi Prezes Kolegium pismem z 6 kwietnia 2010 r. wskazał, że w ostatecznej decyzji z [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Wójt Gminy Z. zatwierdził podział nieruchomości o nr [...] położonej we wsi Z. na trzy odrębne działki: [...]. W wyniku powziętych przez ówczesnych właścicieli działań, powstała w wyniku tego podziału działka o nr [...] uległa wtórnemu podziałowi na działki o nr: [...]. Nowo powstała działka (nr [...]) uległa kolejnemu podziałowi, a utworzone z tego podziału nieruchomości dalszym podziałom. Odnośnie kwestii działek wydzielonych pod drogę na podstawie wskazanych decyzji podziałowych (w których co prawda znalazły się zapisy, że po ich uprawomocnieniu wydzielone działki przejdą na własność gminy Z. jako droga) zauważyć należy, że przejście na własność gminy, powiatu województwa lub Skarbu Państwa na mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z mocy prawa, a zatem nie rozstrzyga się tej kwestii aktem administracyjnym - jest to skutek wydania określonej decyzji podziałowej. Zapis we wskazanych decyzjach należy traktować jako mający charakter jedynie informacyjny. W powyższych sprawach nie można pominąć faktu, że działki ewidencyjne, wydzielone w wyniku podziału nieruchomości, zostały już zbyte na rzecz osób trzecich. Nawet przy założeniu, że wskazane decyzje Wójta dotknięte są jedną z wad powodujących ich nieważność to ich wyeliminowanie z obrotu prawnego stało się niemożliwe z uwagi na fakt wywołania przez nie nieodwracalnych skutków prawnych. Wobec powyższego Starosta postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. podjął zawieszone postępowanie, a następnie decyzją z [...] czerwca 2010 r. odmówił przyznania odszkodowania podnosząc, że podział nieruchomości został co prawda dokonany na wniosek dotychczasowych właścicieli lecz grunty nie zostały wydzielone pod drogi publiczne. Odwołanie od decyzji Starosty wnieśli H. i K. małżonków M. podnosząc, że pozostaje ona w rażącej sprzeczności z materiałem dowodowym zebranym w sprawie i zawiera rozstrzygniecie sprawy wnioskodawców w sposób pozostający w sprzeczności z przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnią art. 98 ust. 3 i art. 98 ust. 1 u.g.n., uzasadniającego przyznanie wnioskodawcom należnego im odszkodowania. Wojewoda [...] działający w sprawie jako organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie jest niezasadne, a podniesione w nim zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Podstawą wydania decyzji I instancyjnej jest art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. Z regulacji tej wynika, że przesłankami warunkującymi ustalenie w trybie administracyjnym żądanego w niniejszej sprawie odszkodowania jest uznanie, że działki gruntu powstałe w wyniku dokonanego na wniosek właściciela podziału nieruchomości przejęte zostały pod drogi publiczne i w konsekwencji nastąpiło nabycie z mocy prawa przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego ich własności, jak również brak uzgodnienia odszkodowania w drodze porozumienia między zainteresowanymi. Z powołanych przepisów wynika, że działki te przechodzą z mocy prawa na własność danej jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Powyższe oznacza, że aby doszło w niniejszej sprawie do ustalenia na rzecz H. i K. małżonków M. odszkodowania we wskazanym trybie, działki nr [...] położone we wsi Z., muszą zostać wydzielone pod drogi publiczne i wyniku tego podziału przejść na własność Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Z akt sprawy wynika, że mimo decyzji zatwierdzających podział nieruchomości (skutkujących wydzieleniem działek za które o ustalenie i wypłatę odszkodowania wnoszą odwołujący się) nie nastąpiło przejście własności tych działek z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, a zatem brak podstaw do ustalenia i wypłaty odszkodowania za ową nieruchomość w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. Wojewoda biorąc pod uwagę zgromadzone dowody zauważył, że w planie zagospodarowania przestrzennego dla Gminy Z. na dzień wydawania decyzji zatwierdzających podział opisanych działek, nie zostało przewidziane umiejscowienie drogi o charakterze publicznym na działkach H. i K. małżonków M., które de facto zostały wydzielone pod drogę dla użytku nowopowstałych w wyniku podziałów działek. Wojewoda zauważył, że w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n., odszkodowanie przysługuje w sytuacji gdy własność działek przeszłaby na własność gminy z mocy prawa. Jednak obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego na wskazanej nieruchomości nie przewidywał na terenie podlegającym podziałowi powstania drogi publicznej, dlatego też wskazane działki nie przeszły z mocy prawa na własność Gminy Z. W takiej sytuacji, gdy nie następuje skutek przewidziany w przepisie art. 98 ust. 1 u.g.n., a więc własność działki nie przechodzi na jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, brak przesłanek do ustalenia odszkodowania, o którym stanowi przepis art. 98 ust. 3 u.g.n. Decyzje Wójta, w których bezpodstawnie wskazano o przejściu gruntów wydzielonych działek na własność gminy Z. jako droga, nie mogą być źródłem i podstawą do przyznania wnioskodawcom odszkodowania. Podstawę do przyznania odszkodowania mogą stanowić jedynie przepisy obowiązującego prawa. W przedstawionym stanie faktycznym art. 98 ust. 3 u.g.n., wskazywany przez wnioskodawców jako podstawa przyznania należnego im odszkodowania, nie będzie miał zastosowania. Podział wskazanych nieruchomości nastąpił bowiem na wniosek dotychczasowych właścicieli nieruchomości, a wydzielenie działek pod drogę miało na celu zapewnienie dojazdu do wydzielanych przez dotychczasowych właścicieli nieruchomości pozostałych działek. Nie było w tym miejscu przewidzianej w planach zagospodarowania przestrzennego drogi publicznej. Działki wydzielone pod drogę stanowiącą w chwili obecnej dojazd do pozostałych wydzielonych działek zgodnie z prawem stanowią nadal własność jej dotychczasowych właścicieli, na wniosek których dokonano ich wydzielenia, a wydzieloną drogę należy uznać za drogę wewnętrzną. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Wojewoda zaznaczył, że wypis z rejestru gruntów nie stanowi dokumentu konstytuującego prawo własności nieruchomości, a zatem nie stanowi o właścicielu tej nieruchomości. Stosownie do stanowiska przedstawionego w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, podstawą oznaczenia nieruchomości w księdze wieczystej są dane z ewidencji gruntów i budynków, jednak w orzecznictwie Sądu Najwyższego (wyrok SN z 24.11.1997 r., II CKN 110/97) przyjęto stanowisko, że oznaczenie nieruchomości, w tym jej obszar, nie jest jednak objęte domniemaniem wiarygodności ani nie jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Wojewoda zaznaczył, że tezy przyjmowane w orzecznictwie nie mogą być uznawane za źródło obowiązującego prawa. Wyrok NSA z 27.4.2009 r., I OSK 663/08, na uzasadnienie którego powołują się wnioskodawcy, dotyczy sytuacji, gdy podział nieruchomości i wydzielenie działek za które w konsekwencji przyznano odszkodowanie właścicielom, nastąpił w czasie gdy obowiązywał inny stan prawny, niż stan prawny obowiązujący w datach podziału działek skarżących. Wg decyzji Wójta Gminy Z. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy, dostęp do drogi publicznej dla wskazanego terenu stanowi droga wewnętrzna. Decyzja ta dotyczy działek będących w bezpośrednim sąsiedztwie z działkami: [...], stanowiących drogę wewnętrzną będącą jednocześnie dojazdem do ww działek. Mając powyższe na uwadze Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z [...] czerwca 2010 r. nr [...], którą uznał za prawidłową. Skargę na decyzję z [...] października 2010 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli H. i K. małżonków M., wnosząc o jej uchylenie. Podnieśli, że w zaskarżonej decyzji organ bezpodstawnie przyjął, że droga wydzielona z nieruchomości należących do skarżących nie miała charakteru drogi gminnej. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucili: 1. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci : a) art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie stanu faktycznego wynikające z zaniechania przeprowadzenia dowodu z: - wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów dla działek wydzielonych pod drogi w miejscowości Z. i w innych miejscowościach gminy Z., których właścicielem wskutek zatwierdzenia podziału nieruchomości stała się Gmina Z. oraz dowodu z wypisów i wyrysów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów, w których położone były dzielone nieruchomości; - opinii biegłego urbanisty w celu ustalenia znaczenia postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Z; - projektów budowlanych załączonych do decyzji Starosty W. o numerach: [...] o pozwoleniu na budowę dotyczących działek położonych wzdłuż przedmiotowej drogi na okoliczność odległości linii zabudowy od linii rozgraniczającej teren zabudowy i teren drogi oraz na okoliczność, że działki, których dotyczyły decyzje o pozwoleniu na budowę miały i mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej; - projektu budowlanego załączonego do decyzji Starosty W. o numerze [...] o pozwoleniu na budowę linii napowietrznej niskiego napięcia na przedmiotowej drodze na okoliczność, że przedmiotowa droga ma charakter drogi gminnej; - oświadczeń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o braku sprzeciwu co do użytkowania budynków mieszkalnych wybudowanych na działkach położonych wzdłuż przedmiotowej drogi; - dokumentacji budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych znajdujących się w Starostwie Powiatowym w W. potwierdzających, że instalacje wodociągowe i kanalizacyjne znajdują się w drodze gminnej, powstałej w wyniku wydzielenia z nieruchomości należących do skarżących. b) art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez wydanie zaskarżonej decyzji pozostającej w rażącej sprzeczności z materiałem dowodowym zebranym w aktach sprawy świadczącym jednoznacznie o tym, że części nieruchomości należących do skarżących zostały wydzielone pod drogę publiczną przejętą na własność Gminy Z. i przez pominięcie części materiału dowodowego w postaci aktów notarialnych załączonych do akt sprawy dnia [...] października 2010r. c) art. 16 w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez pominięcie stwierdzeń zawartych w treści ostatecznych decyzji Wójta Gminy Z. o zatwierdzeniu podziałów nieruchomości, w wyniku których doszło do wydzielenia części nieruchomości należących do skarżących pod drogi publiczne; d) art. 8 w związku z art. 76 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. przez pominięcie okoliczności, że Gmina Z. przejęła na własność działki wydzielone z nieruchomości należących do skarżących pod drogi publiczne, potwierdzonej za pomocą dokumentów urzędowych, jakimi są złożone do akt sprawy wypisy z ewidencji gruntów wydane przez Starostwo Powiatu W; e) art. 76 § 1 k.p.a. przez dokonanie ustaleń sprzecznych z tym, co wynika z dokumentów urzędowych znajdujących się w aktach sprawy, polegających na przyjęciu, że Gmina Z. nie przejęła na własność działek wydzielonych pod drogi publiczne z nieruchomości należących do skarżących, mimo tego że z dokumentów urzędowych wynikają wnioski odmienne, a z uzasadnienia nie wynika, że organ obalił domniemanie prawdziwości dokumentów urzędowych; f) art. 81 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że została udowodniona okoliczność faktyczna w postaci wewnętrznego charakteru drogi wydzielonej z nieruchomości należącej do skarżących, mimo tego, że organ nie umożliwił skarżącym wypowiedzenia się co do przeprowadzonego w postępowaniu odwoławczym dowodu na tę okoliczność z dokumentu w postaci wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] września 2010 r.; gdyby skarżący mieli możliwość zapoznania się z aktami postępowania przed wydaniem zaskarżonej decyzji wskazaliby na potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego o wypisy z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla innych miejscowości gminy Z. i wnieśliby o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, które miałoby na celu wykazanie, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mające zastosowanie do nieruchomości skarżących uzasadniały uznanie wydzielonej z należącej do nich nieruchomości za drogę publiczną; 2. naruszenie przepisów prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją, w postaci art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenia się co do dowodu przeprowadzonego przez organ w postępowaniu odwoławczym z dokumentu w postaci wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez co skarżący nie mogli wypowiedzieć się o nieprawidłowościach, których organ dopuścił się przy przeprowadzaniu jednego z najważniejszych dowodów w niniejszej sprawie; w ten sposób organ uniemożliwił skarżącym bez ich winy wzięcie czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym, które spowodowało, że organ wadliwie ustalił stan faktyczny i wydał wadliwe rozstrzygnięcie; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci: - art. 98 ust. 3 i art. 98 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez pozbawienie skarżących prawa do słusznego odszkodowania z tytułu pozbawienia ich własności części należących do nich nieruchomości i przeznaczenia ich na cele publiczne; - art. 98 ust. 3 i art. 98 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez rozstrzygnięcie sprawy skarżących w sposób pozostający w rażącej sprzeczności z przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnią art. 98 ust. 3 i art. 98 ust. 1 u.g.n. uzasadniającą przyznanie skarżącym należnego im odszkodowania; - art. 98 ust. 3 i art. 98 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji Starosty W. z [...] czerwca 2010 r. odmawiającej skarżącym odszkodowania za działki wydzielone pod drogę w wyniku zatwierdzenia podziału należącej do nich nieruchomości mimo tego, że powstała w wyniku podziału droga jest drogą gminną o czym świadczy szereg dowodów przeprowadzonych w sprawie, a w konsekwencji zachodziły podstawy do uchylenia decyzji Starosty W. i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołując art. 151 p.p.s.a. uznał skargę za niezasadną. Sąd uzasadnił , że wniosek o wypłatę odszkodowania skarżący opierają na art. 98 ust. 3 u.g.n. Przepis ten określa skutki związane ze zmianą właściciela wydzielonych pod drogi działek. Wskutek wydania na wniosek właściciela decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości z przeznaczeniem na drogi z dniem, gdy decyzja stała się ostateczna, z mocy prawa przechodzą odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne (art. 98 ust. 1 u.g.n.). Skutek w postaci przejścia własności z mocy ustawy jest expressis verbis wyrażony w art. 98 u.g.n. Ustawa uzależnia wystąpienie tego faktu od spełnienia dwu warunków: wniosku właściciela (użytkownika wieczystego) i wydzielenia gruntu pod drogi publiczne – gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe. Nie są przewidziane inne przesłanki, od których ustawodawca uzależnia nabycie nieruchomości przeznaczonych pod drogi na rzecz gminy. Zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n., w przypadku spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 98 ust. 1, za takie działki przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeśli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odszkodowanie jest zatem konsekwencją pozbawienia prawa własności dotychczasowego właściciela przez nałożenie obowiązku odszkodowawczego na nowego właściciela. Kwestia zgodności decyzji podziałowej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest istotna tylko z punktu widzenia oceny ważności takiej decyzji, zatem nie wpływa to na skutki w postaci przejścia własności. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. jedynie drogi publiczne wydzielone w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) przechodzą na własność jednostek samorządowych albo Skarbu Państwa. W niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Z. uchwalony został w dniu [...] sierpnia 2002 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym [j.t. Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 ze zm.], dalej u.z.p.. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p., w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne wraz z urządzeniami pomocniczymi, a także trasy niezbędne do wytyczania ścieżek rowerowych. Wedle jednocześnie obowiązującej ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych [j.t. Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.], dalej u.d.p., drogami publicznymi były drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Poza kategorią dróg publicznych, pozostawały drogi wewnętrzne tj. w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Oznacza to, że jeśli w wyniku podziału nieruchomości dojdzie do wydzielenia innych dróg np. wewnętrznych, przejście ich na własność jednostek samorządowych albo Skarbu Państwa może nastąpić na podstawie czynności cywilnoprawnej. W związku z powyższym należy podzielić stanowisko Wojewody, że teren objęty podziałem w przedmiotowej sprawie nie przewiduje żadnej drogi publicznej, a uznanie drogi za publiczną tak w planie, jak i w trybie ustawy o drogach publicznych, nie może opierać się na jakichkolwiek domniemaniach. Skoro plan nie przewidywał dla terenu objętego podziałem drogi publicznej, to art. 98 ust. 1 u.g.n. nie mógł mieć zastosowania, a tym samym nie ma jakichkolwiek podstaw do przyznania odszkodowania. Sąd podkreślił , że w niniejszej sprawie niewątpliwym jest, że w wyniku podziału nieruchomości skarżących, wydzielono grunty pod drogi, jednakże nie stanowiły one dróg publicznych. Uzasadnienie decyzji zatwierdzających podział, że wydzielane drogi po uprawomocnieniu się decyzji przechodzą na własność Gminy Z., nie mają w sprawie żadnego znaczenia, gdyż w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału ale z mocy prawa. Sąd zaznaczył, że kwestia przejścia czy też nie, działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n. jest rozstrzygana przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia z mocy prawa na rzecz gminy. Tych kwestii nie rozstrzygają organy administracji publicznej samodzielnie. W związku z powyższym zarzuty skargi dotyczące braku wyjaśnienia przez organy orzekające kwestii własności przedmiotowych działek na podstawie korespondencji prowadzonej z Gminą Z., pozwoleń na budowę, projektów budowlanych, dokumentacji przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych, aktów notarialnych załączonych do pisma z [...] października 2010 r., czy też na podstawie wypisów z rejestru gruntów sąd uznał za całkowicie chybione. Sąd podkreślił , że prawa własności nie można domniemywać, a wypisy z rejestru gruntów nie przesądzają o tytule własności, a mają charakter wyłącznie informacyjny. Ostatecznie sąd podsumował , że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło przejście prawa własności na gminę, zatem odmowa ustalenia odszkodowania nie narusza żadnych praw skarżących, w szczególności decyzja ta nie narusza art. 21 Konstytucji RP, ponieważ właściciele nie utracili własności działek wydzielonych pod drogi i nie mogą domagać się odszkodowania według przepisów wywłaszczeniowych. Sąd stwierdził, że w sprawie niniejszej Wojewoda naruszył art. 10 § 1 k.p.a. uniemożliwiając skarżącym wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, jednakże uchybienie powyższe nie miało w ocenie sądu wpływu na rozstrzygnięcie. Wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2002 r. znajduje się w aktach administracyjnych organu I instancji i strona miała możliwość zapoznania się z nim. Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie mogła być uwzględniona. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli H. M. i K. M., reprezentowani przez radcę pr. A. P. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: 1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: a. niezastosowanie normy prawa miejscowego zawartej w graficznym postanowieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy Z. uchwałą z dnia [...] grudnia 1998 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj.[...]), przewidującej wydzielenie w planie części nieruchomości skarżących na potrzeby komunikacyjne (tak: wyrys z planu miejscowego – w aktach sprawy); b. niewłaściwą wykładnię art. 98 ust. 1 u.g.n. przez uznanie, że dosłowne i jasne stwierdzenie w decyzji podziałowej o przejściu własności części nieruchomości na własność gminy, odpowiadające symbolom liniom w graficznej części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niewystarczające, w sytuacji, gdy nie towarzyszy jasnej treści decyzji jednoczesny zapis w części tekstowej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; c. art. 1 Protokołu nr 1, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz. U. z 1995 r., nr 36, poz. 195 ze zm.) do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, podpisanej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.) przez jego niezastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi do WSA na zaskarżoną decyzję odmawiającą skarżącym przyznania odszkodowania za faktyczne wykorzystanie przez Gminę Z. własności prywatnej w interesie publicznym oparte o przepis graficzny zawierający rysunek drogi w planie zagospodarowania przestrzennego i o ostateczne decyzje podziałowe przewidujące przeznaczenie odpowiednich części nieruchomości należących do skarżących pod drogę publiczną zgodnie z załącznikiem graficznym do planu miejscowego, polegające m. in. na wydaniu ww decyzji podziałowych przewidujących powstanie drogi publicznej, przekazaniu tych decyzji nakazujących wywłaszczenie do Starosty W. w celu wpisania w katastrze nieruchomości Gminy Z. jako właściciela; wydawania przez Wójta Gminy Z. zgód na zagospodarowanie nieruchomości jak własnej, zagospodarowanie nieruchomości drogowej jak własną przez umieszczenie w niej gminnych mediów; d. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi na zaskarżoną decyzję bezpodstawnie pozbawiającą skarżących prawa do słusznego odszkodowania z tytułu prawnego i faktycznego pozbawienia ich własności części należących do nich nieruchomości i przeznaczenia ich na cele publiczne; 2. naruszenie przepisu postępowania art. 141 § 4 p.p.s.a. przez pominięcie w orzeczeniu wyjaśnienia powodów pominięcia istotnych dokumentów urzędowych wskazujących na jednoznaczną wykładnię urzędową (autentyczną) planu miejscowego w szczególności w takich dokumentach jak: - decyzje podziałowe omówione w uzasadnieniu, w których Wójt Gminy Z. celowo nie utworzył dróg wewnętrznych, bowiem wprost stwierdził, że działki gruntu znajdujące się na obszarze objętym planem miejscowy[m] przeznacza pod drogę przechodzą na własność gminy; - pisma wydawane przez Gminę (Wójta lub osoby upoważnione) wyrażające zgodę na lokalizację mediów w pasie drogi gminnej; 3. naruszenie przepisu postępowania art. 133 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie znajdujących się w aktach sprawy istotnych dokumentów urzędowych wskazujących na jednoznaczną wykładnię urzędową (autentyczną) planu miejscowego w szczególności w takich dokumentach jak: - decyzje podziałowe omówione w uzasadnieniu, w których Wójt Gminy Z. celowo nie utworzył dróg wewnętrznych, bowiem wprost stwierdził, że działki gruntu znajdujące się na obszarze objętym planem miejscowy[m] przeznacza pod drogę przechodzą na własność gminy; - pisma wydawane przez Gminę (Wójta lub osoby upoważnione) wyrażające zgodę na lokalizację mediów w pasie drogi gminnej. Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym w szczególności wynagrodzenia radcy prawnego; ewentualnie o uchylenie w trybie art. 188 p.p.s.a. zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi do WSA przez jej uwzględnienie. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał , że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd ten wskazał , że kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnieniem jest to, czy w wyniku wydania na podstawie art. 96 ust. 1 u.g.n. decyzji Wójta Gminy Z. z dnia: [...] (k. 72-84 akt Starosty), działki gruntu o numerach ewidencyjnych [...] położone we wsi Z., zostały wydzielone pod drogę gminną, przeszły z mocy prawa na własność Gminy Z. oraz czy w związku z tym skarżącym przysługuje prawo do odszkodowania w trybie art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. W wyniku dokonania analizy akt sprawy podkreślił , że trafnie skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie normy prawa miejscowego zawartej w graficznym postanowieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy Z. (Dz. Urz. Woj.[...]), przewidującej wydzielenie w planie części nieruchomości skarżących na potrzeby komunikacyjne. NSA wskazał , że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i podlega wykładni jak inne źródła prawa zaś między stronami istnieje spór w tym zakresie. Podkreślił , że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią treść uchwały rady gminy. Integralną częścią tego planu jest rysunek stanowiący załącznik do uchwały rady gminy. Rysunek planu obowiązuje w zakresie określonym uchwałą (art. 8 ust. 1 u.z.p.). Uzasadnił , że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że organy administracji publicznej wiąże zarówno część tekstowa, jak i graficzna planu. Przy wykładni treści planu (co do przeznaczenia terenu) należy łącznie analizować zarówno tekst planu, jaki i załącznik graficzny. Należy mieć na uwadze, że rysunek planu jest opracowaniem graficznym, które nie spełnia wymagań normy prawnej z jej klasyczną budową (hipoteza, dyspozycja, sankcja) i w związku z tym nie może wiązać bezpośrednio organu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymaga zatem przełożenia na język normy prawnej, dopiero wtedy może mieć moc wiążącą (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.2.2005 r., OSK 1070/04, Lex nr 175328). W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił , że uwadze Sądu I instancji uszło, iż w § 4 uchwały z 29 sierpnia 2002 r. normodawca gminny wskazał, że przy realizacji zainwestowania na wyznaczonych terenach ustala się konieczność przestrzegania zasad: ... 2. Szerokość w liniach rozgraniczających dróg dojazdowych do działek, ustala się na min. 8,0 m. Dojazd do max. trzech działek dopuszcza się w szerokości 6,0 m. W § 25 ustalono: 1. We wsi Z. wyznacza się tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z możliwością lokalizacji działek pod zabudowę letniskową. 1.1. Z obszarów i fragmentów działek o poniższych numerach ewidencyjnych zostają utworzone tereny: ... – [...] – teren 20MN/02 – 0,99 ha... 1.3 Przy zagospodarowaniu wyżej wymienionych terenów obowiązują ustalenia zawarte w § 4 niniejszej uchwały. W § 29 normodawca gminny wskazał, że rysunki zmiany planu nr 1-47 w skali 1:5000 i 1:10000 stanowią załącznik do uchwały i obowiązują w zakresie ustaleń: 1. granic zmiany planu, 2. linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach i zasadach zagospodarowania, 3. przeznaczenia terenów. Rysunek nr 44 obejmuje wieś Z., w tym teren 20MN/02 (wypis i wyrys z planu miejscowego; k. 100,116-118,123 akt Starosty; istotne fragmenty w aktach Wojewody, załączony do pisma Wójta z 2 września 2010 r.). Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył także , że definicję pojęcia drogi publicznej zawiera art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. nr 19 poz. 115 ze zm., dalej u.d.p.), zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Art. 2 ust. 1 u.d.p. wskazuje, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Zgodnie z art. 2a u.d.p., drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1) a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przebieg przyszłej drogi, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., winien wynikać z planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (wyrok WSA w Gdańsku z 25.3.2009 r., II SA/Gd 413/08, Lex nr 602032; wyrok WSA w Olsztynie z 18. 11.2008 r., II SA/Ol 781/08, Lex nr 523879). NSA podsumował , że art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. należy odczytywać w tym znaczeniu, że chodzi o działki, które w przyszłości mają być przeznaczone pod drogi publiczne bądź pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Tym samym Sąd ten podkreślił , że odwołanie się do art. 1, 2 ust. 1 pkt 4, ust. 2 i 3, art. 2a ust. 2, art. 7 ust. 1 i 2 u.d.p., nie może stanowić przeszkody dla uznania, że przedmiotowe działki zostały zgodnie z planem wydzielone pod drogę publiczną gminną, bowiem w art. 98 ust. 1 u.g.n. nie chodzi o drogi, które mają już nadaną kategorię drogi publicznej, lecz o samo przeznaczenie pod drogi publiczne (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2013, s. 660-661, nb 1). Działaniem u.g.n. są objęte nie tylko drogi istniejące, lecz także drogi dopiero planowane (wyrok Sądu Najwyższego z 11.7.2012 r., II CSK 709/11, Lex nr 1215615, akceptowany przez M. Wolanina – op. cit. s. 662, nb 2). Ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny podsumował , że prawidłowa wykładnia treści planu miejscowego pozwala na przełożenie rysunku nr 44 planu na język normy prawnej, uwzględniając postanowienia zawarte w tekście planu, w szczególności w § 4 pkt 2, § 25 ust. 1, 1.1. i 1.3 w zw. z § 29 planu. Wskazał zatem , że nie zasługuje na akceptację stanowisko Wojewody podzielone przez Sąd I instancji , że teren objęty podziałem w kontrolowanej sprawie nie przewiduje żadnej drogi publicznej, a uznanie drogi za publiczną w planie i w trybie ustawy o drogach publicznych nie może opierać się na jakichkolwiek domniemaniach. Przeciwko trafnie przez skarżącego kasacyjnie zakwestionowanej wykładni aprobowanej w zaskarżonym wyroku przemawia to, że przy prawidłowej wykładni planu miejscowego należało bowiem ustalić, że przyjęcie w § 25 ust. 1, 1.1. i 1.3; § 4 pkt 2 i § 29 oraz w rysunku planu drogi dojazdowej o szerokości 8,0 m w liniach rozgraniczających, umieszczonej na terenie oznaczonym symbolem 20MN/02, prowadzi do rezultatu, że plan przewiduje drogę gminną o klasie drogi dojazdowej, spełniającej kryteria przewidziane w § 4 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 4, § 6, § 7 ust. 1 dla klasy ulicy D, przy zastosowaniu wyjątku przewidzianego w § 7 ust. 2 rozporządzenia. W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny szczegółowo omówił kwestie odnoszące się do należnego osobom uprawnionym odszkodowania. Podkreślił przy tym , że do prawidłowego orzeczenia o odszkodowaniu należnym za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, zgodnie z przepisem art. 98 ust. 1 u.g.n., niezbędne jest : istnienie decyzji podziałowej, wydanej na wniosek dotychczasowego właściciela działki, w trybie art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 i art. 96 ust. 1 u.g.n. oraz wydzielenie na jej podstawie danej działki po drogę publiczną – gminną, powiatową, wojewódzką lub krajową, lub pod poszerzenie istniejącej drogi publicznej (odpowiednio wyrok WSA w Poznaniu z 23.11.2007 r., III SA/Po 1052/06, Lex nr 423855; wyrok WSA w Kielcach z 14.3.2012 r., II SA/Ke 87/12, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Badanie przesłanek warunkujących ustalenie w trybie administracyjnym odszkodowania za utracone prawo własności następuje na podstawie analizy treści decyzji podziałowej. Z przepisów u.g.n. wynika, że podziału nieruchomości można dokonać w trybie art. 93 ust. 1, art. 94 ust. 1 i w trybie art. 95 ust. 1 w zw. z art. 96 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ugn, podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. W kontrolowanej sprawie brak było podstaw do ustalenia, że przedmiotowe działki zostały wydzielone pod drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.d.p. Przeciwko wykładni zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku przemawia to, że wówczas podział nieruchomości wymagałby dla projektowanych do wydzielenia działek gruntu nie mających dostępu do drogi publicznej, wydzielenia drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienia dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem bądź sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki stanowiącej drogę wewnętrzną (art. 93 ust. 3 u.g.n.), bądź dokonania podziału pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, zostaną ustanowione (art. 99 u.g.n.). Żadna z powołanych decyzji Wójta nie realizuje takich wymogów (k. 72-88 akt Starosty). Wykładnia planu oraz art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., zaprezentowana w zaskarżonym wyroku, nie spełnia także wymogów ochrony wartości konstytucyjnych – art. 21 ust. 2 Konstytucji i wymogów prawa europejskiego – art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie prawa człowieka. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził , że zarzuty naruszenia art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. są w istocie skonstruowane identycznie, winny być zatem rozpoznane łącznie. Ocenił , że nietrafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że powołane dokumenty urzędowe wskazują na urzędową (autentyczną) wykładnię planu miejscowego. Wskazał , że w istocie wskazują one na to, że aż do zakwestionowania przez Starostę skutków prawnych ostatecznych decyzji podziałowych, Gmina Z. i jej organy uznawały, że Gmina nabyła prawo własności przedmiotowych działek. Wskazywało na to planistyczne i ewidencyjne wyodrębnienie tej drogi (k. 38-41, 178-180 akt Starosty; M. Wolanin – op. cit. s. 663-664 nb 3). Czy doszło do skutecznego wyodrębnienia prawnego nie wiadomo, bo Gmina nie wystąpiła do Sądu wieczystoksięgowego o wpisanie jej jako właściciela owych działek. Nie ulega jednak wątpliwości, że faktycznie traktowała owe działki jako własność Gminy, wydając bez zgody i bez zasięgania stanowiska skarżących, zgody na lokalizację linii energetycznej, kładąc w pasie drogi instalację wodociągową i kanalizację gminną, uznając w początkowym okresie roszczenie o odszkodowanie do kwoty [...] zł (k. 44, 45, 92, 93 akt Starosty). NSA podkreślił , że gdyby wykładnia planu i art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. miała prowadzić do odmiennego rezultatu, niż wskazywany w niniejszym wyroku, odpowiedzialność odszkodowawcza Gminy za faktyczne wywłaszczenie, jako za bezprawne działanie władzy publicznej, byłaby dużo surowsza, niż za działanie legalne (M. Wolanin – op. cit. s. 688-690, nb 16 i przywołane wyżej stanowisko Trybunału Konstytucyjnego i piśmiennictwa). W tej sytuacji zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. uznał za przedwczesny. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09, Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może zatem dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego. Mając na uwadze obszerne ustalenia i wskazania zawarte w cytowanym wyżej uzasadnieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy , że wniesiona skarga jest zasadna. W świetle wywodów NSA nie może budzić wątpliwości , że organy administracji rozpoznając sprawę naruszyły przepisy prawa materialnego przez niezastosowanie normy prawa miejscowego zawartej w graficznym postanowieniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy Z. uchwałą z dnia [...] (Dz. Urz. Woj.[...]), przewidującej wydzielenie w planie części nieruchomości skarżących na potrzeby komunikacyjne. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy ją rozpoznające wezmą przede wszystkim pod uwagę treść § 4 uchwały z [...] sierpnia 2002 r. gdzie normodawca gminny wskazał, że przy realizacji zainwestowania na wyznaczonych terenach ustala się konieczność przestrzegania zasad: ... 2. Szerokość w liniach rozgraniczających dróg dojazdowych do działek, ustala się na min. 8,0 m. Dojazd do max. trzech działek dopuszcza się w szerokości 6,0 m. W § 25 ustalono: 1. We wsi Z. wyznacza się tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z możliwością lokalizacji działek pod zabudowę letniskową. 1.1. Z obszarów i fragmentów działek o poniższych numerach ewidencyjnych zostają utworzone tereny: ... – [...] – teren 20MN/02 – 0,99 ha... 1.3 Przy zagospodarowaniu wyżej wymienionych terenów obowiązują ustalenia zawarte w § 4 niniejszej uchwały. W § 29 normodawca gminny wskazał, że rysunki zmiany planu nr 1-47 w skali 1:5000 i 1:10000 stanowią załącznik do uchwały i obowiązują w zakresie ustaleń: 1. granic zmiany planu, 2. linii rozgraniczających tereny o różnych funkcjach i zasadach zagospodarowania, 3. przeznaczenia terenów. Rysunek nr 44 obejmuje wieś Z., w tym teren 20MN/02 (wypis i wyrys z planu miejscowego; k. 100,116-118,123 akt Starosty; istotne fragmenty w aktach Wojewody, załączony do pisma Wójta z 2 września 2010 r.). Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny , prawidłowa wykładnia treści planu miejscowego pozwala na przełożenie rysunku nr 44 planu na język normy prawnej, uwzględniając postanowienia zawarte w tekście planu, w szczególności w § 4 pkt 2, § 25 ust. 1, 1.1. i 1.3 w zw. z § 29 planu. Przy czym przy prawidłowej wykładni planu miejscowego należało ustalić, że przyjęcie w § 25 ust. 1, 1.1. i 1.3; § 4 pkt 2 i § 29 oraz w rysunku planu drogi dojazdowej o szerokości 8,0 m w liniach rozgraniczających, umieszczonej na terenie oznaczonym symbolem 20MN/02, prowadzi do rezultatu, że plan przewiduje drogę gminną o klasie drogi dojazdowej, spełniającej kryteria przewidziane w § 4 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 pkt 4, § 6, § 7 ust. 1 dla klasy ulicy D, przy zastosowaniu wyjątku przewidzianego w § 7 ust. 2 rozporządzenia. W zakresie należnego osobom uprawnionym odszkodowania , organy winny respektować wyczerpujące wywody i zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego odnoszące się do tej kwestii. Mając powyższe na uwadze , Sąd stwierdził , że doszło do naruszenia wskazanych w treści skargi przepisów prawa i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a orzekł jak w treści wyroku.