II SA/Kr 1021/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie : WSA Waldemar Michaldo WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2013 r. sprawy ze skargi W.B. na decyzję Wojewody z dnia 3 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skargę oddala Decyzją z dnia 6 listopada 2012r. Starosta T. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z oznaczonych działek ewidencyjnych składających się na nieruchomość gruntową, stanowiącą własność W.B. , przez zezwolenie [....] S.A w W. na założenie i przeprowadzenie przez wyżej opisaną nieruchomość gazociągu wysokiego ciśnienia DN 7000. Orzekając w sposób przedstawiony w ww. decyzji, organ I instancji wskazał, iż wniosek spółki [....] S.A., działającej w imieniu [....] S.A. w W. spełnia wymogi określone w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Realizowana inwestycja, jak wskazał organ I instancji, ma przebiegać przez tereny oznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy S. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy S. NrXX/195/05 z dnia 22 marca 2005r. (Dz. Urz. Woj. ....Nr 262, poz.18417) zmienionego uchwałą Rady Gminy S. Nr III/19/10 z dnia 30 grudnia 2010r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (Dz. Urz. Woj. .....Nr 46, poz. 3797), uchwałą Rady Gminy S. Nr VII/69/ll z dnia 27 czerwca 2011r. w sprawie częściowej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (Dz. Urz. Woj. .....nr 400 póz. 3639), uchwałą Rady Gminy S. Nr IX/94/ll z dnia 16 września 2011r. w sprawie częściowej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (Dz. Urz. Woj. ......Nr 496, poz. 4810) - symbolem 9.R (stanowiącym tereny rolnicze, z podstawowym przeznaczeniem pod uprawy rolne. W granicach terenów 9.R obowiązuje zakaz zabudowy kubaturowej trwale związanej z gruntem) obejmujące działki nr [....] i nr [....] położone w [....] gm. S. oraz symbolem 2.R (stanowiącym tereny rolnicze, z podstawowym przeznaczeniem pod uprawy rolne. W granicach terenów 9.R obowiązuje zakaz zabudowy kubaturowej trwale związanej z gruntem) obejmujące działki nr [....] , nr [....] , nr [....] położone w S. i działki nr nr [....] położone w [....] gm. S. W ocenie Starosty T. , wszystkie przesłanki wydania zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości określone w art. 124 u.g.n. zostały spełnione, a planowana inwestycja stanowi "inwestycję celu publicznego" w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.g.n., gdyż jej celem jest "urzeczywistnienie potrzeb energetycznych o charakterze krajowym". Odwołanie od ww. decyzji Starosty T. złożył W.B. podnosząc m.in.: "Nieruchomości, których dotyczy decyzja w obowiązującym na terenie Gminy S. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy S. nie zostały przeznaczone pod realizacją celów publicznych i proponowana przez wnioskodawcę inwestycja, nie jest zgodna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. (...) Wydana decyzja nie określa ściśle zakresu ograniczenia prawa własności i nie wynika z niej przebieg inwestycji, ani miejsce przeprowadzenia przebiegu gazociągu po moich działkach, zaś zakres uszczuplenia władztwa właściciela dotyczy całych działek". Wojewoda [....] decyzją z dnia 3 czerwca 2013r., nr [....] , działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. , nr 102, poz. 651 z p. zm.) oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (t.j. - Dz. U. z 2013r., poz. 267), uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji, organ odwoławczy dokonując wykładni art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podniósł, że wydanie decyzji w oparciu o ww. przepis musi ściśle określać zakres ograniczenia prawa własności. W sposób jasny musi z niej wynikać jednoznaczny przebieg inwestycji i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej czynności, a organ administracji publicznej zobowiązany jest do oceny zasadności ograniczenia zawnioskowanej nieruchomości właśnie pod kątem ograniczenia stopnia uciążliwości i precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa własności właściciela tylko do takiej części nieruchomości, która rzeczywiście jest niezbędna dla przeprowadzenia planowanej inwestycji. W ocenie organu odwoławczego, Starosta T. nie dokonał analizy celowości ograniczenia sposobu korzystania z całych działek nr [....] o całkowitej powierzchni 2,06 ha, nr [....] o po w. 0,62 ha, nr [....] o po w. 1,56 ha położonych w S. gm. S. oraz nr [....] opow. 1,20 ha, nr [....] o pow. 1,776 ha, nr [....] o pow. 1,64 ha, nr [....] o pow. 0,87 ha, nr [....] o pow. 0,57 ha, nr [....] o pow. 1,81 ha i nr [....] o pow. 2,4170 ha położonych w [....] gm. S. na potrzeby realizacji celu publicznego. W zaskarżonej decyzji zabrakło ze strony organu I instancji argumentów na poparcie celowości zajęcia całych ww. działek, mimo, iż jak wynika to zarówno z planu stanowiącego załącznik do wypisu z miejscowego planu zagospodarowania (karta akt nr 54 oraz nr 60-61) oraz projektu gazociągu DN 700 (karta akt 78-82) inwestycja planowana jest jedynie na częściach zawnioskowanych nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji wskazał jedynie, iż "planowany gazociąg od długości około 98 km ma przebiegać przez województwo [....] i [....] . Średnica rurociągu ma wynosić 711 mm, a jego minimalne przykrycie 1,2 m pod powierzchnią terenu. Wzdłuż gazociągu zostanie wyznaczona strefa kontrolowana szerokości 12 m (po 6 m od osi gazociągu) ". W ocenie Wojewody [....], organ I instancji zupełnie dowolnie, w ślad za stanowiskiem wnioskodawcy ograniczył sposób korzystania z całych nieruchomości gruntowych, pomijając nałożony przez ustawodawcę obowiązek analizy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości pod kątem jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości, jedynie w niezbędnym do przeprowadzenia określonych czynności zakresie. Uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga bowiem, by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum. Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy zarzucił Staroście T. nieuprawnione pominięcie w przedmiotowym postępowaniu B.G. -pełnomocnika [....] S.A. Tego rodzaju kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego, zdaniem Wojewody [....] , stanowi przesłankę wznowienia postępowania i uchylenia w jego wyniku decyzji administracyjnej niezależnie od tego, czy miało to wpływ na treść decyzji. Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył W.B. Skarżący kwestionując wydaną decyzję organu odwoławczego podniósł, iż uchylenie decyzji organu I instancji winno skutkować ponownym przeprowadzeniem rokowań przez organ administracji co do udzielenia przez skarżącego zgody na przeprowadzenie wskazanych w decyzji prac. Wojewoda [....] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do przepisu art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz.651 ze zm.) o gospodarce nieruchomościami ( w skrócie u.g.n. ) starosta wykonujący zadania z zakresu administracji publicznej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie przewodów i urządzeń, o których mowa w tym przepisie, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyrazi na to zgody. Takie ograniczenie może nastąpić jedynie zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku jego braku zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w celu uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w ust. 1 art. 124 u.g.n. Dyspozycja art. 124 ust.1 u.g.n. stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości. Wskazuje na to brzmienie zdania drugiego art. 124 ust.1, według którego, ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. "Ograniczenie to" jest zwrotem odnoszącym się do ograniczenia, o którym mowa w art. 124 ust.1 zdanie pierwsze u.g.n. W tym zaś przepisie upoważniono organ do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, w drodze decyzji. Omawiana decyzja powinna określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres. Musi zatem jednoznacznie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość (por. Marian Wolanin [w:] J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 796; wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie WIkp. z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 579/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 357505). Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z planem lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (patrz: M. Wolanin, op. cit. s. 780; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 664/08, niepublikowanego, treść [w:] Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zaś decyzja wprowadzająca ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma być zgodna z planem lub z decyzją lokalizacyjną również w zakresie obszaru ograniczenia, to także z tego względu musi zawierać rozstrzygnięcie w zakresie obszaru zajętej nieruchomości. Zbadanie wymogu zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną, w zakresie obszaru zajętego, bez rozstrzygnięcia w zakresie obszaru w decyzji, nie byłoby możliwe. Jednocześnie zwrot ten oznacza, że decyzja nie może jedynie powoływać się na brzmienie planu lub decyzji lokalizacyjnej. Musi ona wyraźnie rozstrzygać o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie powodują powstania obowiązku znoszenia przez właściciela nieruchomości ograniczenia w prawie korzystania z nieruchomości. Zgodnie z art. 4 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Przepis art. 4 ust.2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi natomiast, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym, w myśl art. 4 ust.2 pkt 1, lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Według zaś art. 6 ust.1 tej ustawy, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ingerencja ustaleń planu lub decyzji lokalizacyjnej w prawo własności sprowadza się do tego, że w myśl art. 6 ust.2 pkt 1, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z przytoczonych dotychczas przepisów, ani z norm dalszych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wynika ograniczenie polegające na założeniu i przeprowadzeniu na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej przez inwestora nie mającego tytułu prawnego do nieruchomości. Ograniczenie to jest w pełnym zakresie ustanawiane w decyzji opartej o art. 124 ust.1 u.g.n. Każdy z etapów procesu inwestowania (m.in. planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, uzyskiwanie tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektowanie obiektu i uzyskanie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych) stanowi autonomiczną, w zakresie orzekania, procedurę w ramach której zapadają rozstrzygnięcia wynikające z przepisów prawa materialnego regulujących daną fazę realizacji przedsięwzięcia. Rozstrzygnięcia te muszą samodzielnie i w sposób dla danego etapu kompletny stanowić o statusie prawnym stron. Również zatem próba systemowego spojrzenia na obowiązkowy zakres decyzji opartej na art. 124 ust.1 u.g.n. doprowadza do konstatacji o wymogu precyzyjnego określenia obszaru objętego ograniczeniem. W postępowaniu o wydanie zezwolenia określonego w art. 124 ust.1 u.g.n. należy również badać uciążliwości orzekanego ograniczenia dla właściciela nieruchomości. Analiza tej uciążliwości nie może wykraczać poza uregulowanie art. 112 ust.3 oraz art. 124 u.g.n. Art. 124 u.g.n. ma charakter uregulowania szczególnego, które - tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych - muszą być interpretowane dosłownie. Niedopuszczalne jest w związku z tym formułowanie jakichkolwiek innych, niż określone w u.g.n., przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie (patrz: wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1165/07, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 483193). Zaznaczyć w tym miejscu należy, iż urządzenia służące do doprowadzenia lub odprowadzenia wody, pary, gazu czy prądu, po ich założeniu nie stanowią części składowej nieruchomości, lecz własność przedsiębiorstwa. Zgodnie z uchwałą Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 grudnia 1991r. (W 4/91 OTK 191, nr 1, poz. 22) urządzenia te stają się własnością przedsiębiorstwa lub zakładu z chwilą połączenia ich w sposób trwały z przedsiębiorstwem tzn. w taki sposób, że nie mogą być od niego odłączone bez uszkodzenia lub istotnej zmiany całości lub przedmiotu odłączonego. Wynika z tego, że dostęp i korzystanie z nieruchomości skarżącego będzie odbywało się także po zakończeniu inwestycji w celu jej konserwacji czy naprawy. Rodzi się w tym miejscu problem tytułu prawnego umożliwiającego dostęp do nieruchomości. Nie wystarczy zatem, rozstrzygając wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości odwołać się do ustaleń planu lub decyzji w zakresie zagospodarowania działki i lokalizacji obiektu budowlanego. Konieczne jest zawarcie w decyzji, a właściwie w stanowiącym część decyzji projekcie budowlanym, rozstrzygnięcia o usytuowaniu obiektu na działce budowlanej. Dopiero to pozwala na ocenę o zgodności z planem lub z decyzją lokalizacyjną (niezależnie od uzyskania prawa do wykonania robót budowlanych). W wydawanej decyzji zakres ograniczenia prawa własności lub użytkowania wieczystego musi być ściśle określony, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego) i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Samo odwołanie się w decyzji do w/w dokumentów jest niewystarczające. Wynikające z art.124 u.g.n. uprawnienie wskazanego organu administracyjnego do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji strukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Stosownie do przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem (użytkownikiem wieczystym). Ich przedmiotem jest udzielenie przez niego zgody na wykonanie prac związanych z realizacją na jego gruncie inwestycji infrastrukturalnej. Zważyć trzeba, że u.g.n. nie definiuje pojęcia rokowań. Prawodawca posługiwał się natomiast tym pojęciem w przepisach art. 71 i art. 72 Kodeksu cywilnego. Na skutek nowelizacji Kodeksu cywilnego (przepis art. 1 pkt 16 i 17 ustawy z dnia 14 lutego 2003r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. Nr 49, poz. 498), od dnia 25 września 2003r. nastąpiła jedynie zmiana terminologii i pojęcie to w art. 72 K.c. zostało zastąpione pojęciem negocjacji, natomiast z art. 71 K.c. zostało usunięte. W myśl stanowiska doktryny, utrwalonego na tle tych uregulowań, rokowania (pertraktacje, a obecnie: negocjacje) nie oznaczają składania oświadczeń woli, mają one charakter przygotowawczy. Przedmiotem rokowań mogą być wszystkie możliwe składniki umowy (essentialia, naturalia i accidentalia negotii). Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników (por. K. Piasecki (w:) Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, Zakamycze 2003). Z tego względu należy moment rozpoczęcia rokowań wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. Przeprowadzenie rokowań stanowi formalną przesłankę wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. Przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, jednakże spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 grudnia 2007r. sygn. akt II SA/Go 579/07, Lex nr 357505). W świetle uregulowania zawartego w art. 124 u.g.n. rokowania przeprowadza osoba zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie lub starosta, jeżeli zamierza wszcząć postępowanie z urzędu, przy czym wymagane jest odpowiednie udokumentowanie dokonanych w tym zakresie czynności. Udokumentowanie przeprowadzenia rokowań powinno zatem polegać na dołączeniu do wniosku pisma zawierającego propozycję zawarcia w wyznaczonym terminie umowy w sprawie sposobu wykonania określonych prac wraz z projektem tej umowy i dowodem jego doręczenia właścicielowi lub wieczystemu użytkownikowi nieruchomości. Pozytywny wynik rokowań, czyli uzyskanie zgody na wykonanie prac, powinien mieć charakter umowy polegającej na umownym ograniczeniu się przez właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości, ewentualnie na umownym ustanowieniu służebności gruntowej. W przeciwnym razie dowody powinny dokumentować fakt podjęcia przez uprawnioną osobę rokowań i brak możliwości uzyskania porozumienia, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie. Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej, iż ponownie powinny zostać przeprowadzone rokowania, należy stwierdzić, iż został już został spełniony wymóg przeprowadzenia rokowań przed wydaniem decyzji podejmowanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., bowiem materiał dokumentacyjny sprawy wystarczająco obrazuje sam fakt, jak i przebieg negocjacji między stronami. Z akt sprawy wynika, że do wniosku złożonego przez Spółkę [....] S.A. Zostały dołączone: korespondencja pomiędzy spółką a skarżącym a także protokoły oraz notatki z negocjacji przeprowadzonych w dniach 9 lutego 2011r., 18 marca 2011r. oraz 5 września 2011r. przez przedstawiciela spółki ze skarżącym, w trakcie których właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na lokalizację gazociągu na zaproponowanych mu warunkach. Zatem negocjacje zostały przeprowadzone, niezależnie czy doprowadziły do zawarcia umowy, czy też – jak w niniejszej sprawie – zakończyły się fiaskiem. To wówczas właściciel nieruchomości powinien podjąć zaproponowane przez inwestora negocjacje, a nie dopiero teraz żądać ponownego ich przeprowadzenia. Fakt uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji z dnia 6 listopada 2012r. nie wiąże się z nałożeniem na inwestora obowiązku przeprowadzenia kolejnych negocjacji Z uwagi na fakt, że opisane rokowania zakończyły się fiaskiem, inwestor miał prawo do wystąpienia z żądaniem wydania decyzji, która zastępuje zgodę właściciela na założenie i przeprowadzenie na nieruchomości sieci gazowej. Podkreślić bowiem trzeba, że u.g.n. nie nakłada obowiązku uzyskania w rokowaniach wyniku pozytywnego, w ust. 3 art. 124 mówi jedynie o konieczności przeprowadzenia takich rokowań, natomiast w treści ust. 1 art. 124 przewiduje prawo domagania się wydania decyzji w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty odmawia wyrażenia zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Skrajnie różne stanowiska stron rokowań nie mogą stanowić pozytywnego prognostyku przy ocenie możliwości ustalenia na drodze umowy zasad korzystania z nieruchomości. Jeżeli zatem w niniejszej sprawie nie doszło do zawarcia umowy mimo prowadzonych rokowań, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac na jego nieruchomości, do czego oczywiście ma prawo. Nie ma on jednak prawa żądać, aby na inwestora nałożono obowiązek ponownego przeprowadzenia negocjacji, które już się zakończyły. W żadnym wypadku kwestia ta nie może być także przesłanką umorzenia postępowania. Zarówno pod względem przedmiotowym, podmiotowym, jak i prawnym zachodzą przesłanki do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, wszczętego z wniosku inwestora wskutek faktu, że negocjacje ze skarżącym W.B. zakończyły się niepowodzeniem. Pomimo prawidłowej oceny organów administracji publicznej w kwestii przeprowadzenia rzetelnych rokowań, decyzja organu I instancji dotknięta jest wadami, które nie mogły zostać sanowane przez organ odwoławczy. Decyzja Starosty T. nie określa ściśle zakresu ograniczenia prawa własności. Nie wynika z niej w sposób jasny jednoznaczny przebieg inwestycji oraz zakres uszczuplenia władztwa właściciela, nieprzekraczający stopnia niezbędnego do wykonania danej inwestycji. Tym samym zaskarżona decyzja organu I instancji jest w pełni uzasadniona. Sąd podziela tym samym pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 grudnia 2007 r.( sygn. akt. II SA/Go 579/97, Lex nr 357505), że samo powołanie się w decyzji do planu miejscowego, czy też w decyzji lokalizacyjnej jest niewystarczające. W samym planie zagospodarowania lub w decyzji lokalizacyjnej nie jest bowiem możliwe określenie zakresu ograniczenia prawa do korzystania z nieruchomości. Dopiero na podstawie jego ustaleń organy określają, w stosunku do których nieruchomości muszą zostać wydane decyzje o ograniczeniu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n. W związku z tym, to w tej decyzji konieczne jest określenie sposobu dokonanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. Tymczasem, organ I instancji, orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonych w ewidencji nr nr [....] a należących do skarżącego, obejmując cały obszar powyższych działek przywołując w ww. decyzji ich powierzchnię 2,06 ha, 0,62 ha, 1,56 ha, 1,20 ha, 1,776 ha, 1,64 ha, 0,87 ha, 0,57 ha, 1,81 ha, 2,4170 ha. Starosta T. nie określił więc niezbędnego dla realizacji inwestycji obszaru, nie sprecyzował także, że chodzi jedynie o część gruntu skarżącego. W ocenie Sądu brak jest uzasadnienia dla takiego ograniczenia korzystania z nieruchomości. To wszystko sprawia, że w istocie nie ma się w omawianym zakresie do czego odnieść. Z treści decyzji Starosty nie wynika, aby organ w postępowaniu administracyjnym w ogóle zajmował się kwestią konieczności orzeczenia o ograniczeniu sposobu korzystania tylko z części nieruchomości, w uzasadnieniu decyzji nie ma w tym względzie ani jakichkolwiek ustaleń, ani też jakichkolwiek rozważań (por. wyrok NSA z dnia 7.09.1989 r., SA/Kr 441/89, LEX nr 10090; wyrok WSA z dnia 31.12.2007 r., II SA/ Go 579/07, LEX nr 35750; wyrok NSA z dnia 10. 11. 2006 r., sygn. akt I OSK 23/06, niepublik.; wyrok WSA z dnia 22 marca 2005r., I SA/Wa 223/04, LEX nr 189031). Czyni to widocznym zasadność tezy nierozważenia przez Starostę interesu obywatela i skupienie się wyłącznie na interesie inwestora. Zauważyć należy, że uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum ( vide: wyrok NSA z dnia 7 września 1989r., sygn. akt Sa/Kr 441 ONSA 1989/2/81 i wyrok NSA z 10 listopada 2006r., sygn. akt I OSK 23/06 - niepublik ). Z decyzji organu I instancji wynika, że przedmiotem ograniczenia jest całość nieruchomości skarżącego, obejmująca ww. działki. Regulacja zawarta w art. 124 ust. 1 u.g.n. jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia, polegającym na ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, który w konsekwencji zmusza właściciela do akceptowania działań podejmowanych na jego nieruchomości. Organ administracji wchodzi w przysługujące właścicielom prawa do nieruchomości bez ich zgody. Przy czym podkreślić należy, iż ingerencja w konstytucyjnie chronione prawo własności możliwa jest tylko w sytuacji, gdy plan miejscowy przewiduje dla danej nieruchomości realizację celu publicznego lub wydana została decyzja o lokalizacji celu publicznego w przypadku braku planu miejscowego. Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż brak analizy wskazanego wyżej materiału dowodowego w kontekście oceny przebiegu planowanej inwestycji przy zagwarantowaniu jak najmniejszej uciążliwości dla nieruchomości skarżącego i określenia zakresu ingerencji inwestora w jego prawa właściciela nieruchomości, jako niezbędnego minimum, stanowi podstawę do stwierdzenia, iż decyzja organu I instancji narusza przepisy prawa procesowego. Naruszenie to nastąpiło w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy i dotyczy przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a., obligujących organy administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy i dania temu wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, w sprawie nie zachodzi także podstawa do umorzenia postępowania. Powyższe prowadzi do konstatacji, iż organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że organ pierwszej instancji dopuścił się naruszeń przepisów postępowania, nie ustalając we właściwy sposób faktów niezbędnych dla zastosowania przepisu prawa materialnego, co mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i uzasadniało wydanie decyzji kasacyjnej, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Mając to na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, orzekł jak w sentencji, w myśl art. 151 p.p.s.a.