I OSK 2165/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Mirosława Pindelska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 25 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. i C. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 66/12 w sprawie ze skargi A. D. i C. D. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 66/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. D. i C. D. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] października 2011 r., Nr [...], w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Wnioskiem z dnia 9 czerwca 2010 r. [...] z o.o. z siedzibą w P. wystąpiła do Starosty Gryfińskiego o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z części nieruchomości, nr działki 23, o pow. 1,10 ha, obr. P., gmina G., będącej własnością C. D. i A. D., przez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...]. Wnioskodawca zaznaczył, że zezwolenie ma obejmować w szczególności: prawo wstępu na nieruchomość w celu wykonania prac budowlano - montażowych, związanych z budową sieci oraz dotyczy praw do wykonywania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją linii elektroenergetycznej. Decyzją z dnia [...] października 2010 r., Starosta Gryfiński ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości gruntowej nr działki 23, poprzez zezwolenie Spółce [...] na wykonanie czynności obejmujących przedmiotowy wniosek. Właściciele działki nr 23 – A. D. i C. D., złożyli odwołanie od tej decyzji, które Wojewoda Zachodniopomorski uwzględnił i decyzją z dnia [...] marca 2011 r., uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż konieczne jest określenie sposobu dokonania ograniczeń, o których mowa w art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) zwanej dalej "u.g.n.", które także, w jak najmniejszym stopniu uciążliwe będą dla właściciela nieruchomości (wyważenie słusznego interesu strony). W tym celu należało na nowo zebrać i rozpatrzeć materiał dowodowy w sprawie. Ponownie rozpatrujący sprawę Starosta Gryfiński decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., [...], na podstawie art. 124 ust. 1 - 7 i art. 6 pkt 2 u.g.n., ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości gruntowej i zezwolił Spółce [...] na założenie i przeprowadzenie na części przedmiotowej nieruchomości napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 110 kV. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ pierwszej instancji, odniósł się do zaleceń organu odwoławczego. Stwierdził, iż w wyniku prowadzonych rokowań między Spółką [...], a właścicielami działki nr 23, nie doszło do porozumienia o odszkodowaniu z tytułu udostępnienia nieruchomości. Propozycja finansowa inwestora okazała się dla stron zbyt niska, mimo, że jak zauważył organ, proponowane kwoty umowne były wyższe, niż wyliczone na podstawie stosownych przepisów. W tej sytuacji organ uznał, iż strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, których żadna z nich nie mogła przyjąć. Niemożliwe było więc ustalenie warunków uzyskania zgody na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Przyjęto, że właściciele przedmiotowej nieruchomości nie wyrazili zgody na wykonanie prac związanych z budową napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej. Dodatkowo na potwierdzenie słuszności powyższego przekonania, organ powołał orzecznictwo sądów administracyjnych, rozstrzygających w tożsamym przedmiocie. Wyjaśniając zasadność szczegółów ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej działki, organ podał, że projektowana linia energetyczna nieruchomości jest zgodna z obowiązującymi przepisami oraz założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwałą Rady Miejskiej w G. Nr [...] z dnia 4 grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia zmiany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy G.. Uchwała ta – jak zauważył organ - określa w sposób precyzyjny przebieg linii energetycznej wraz ze szczegółową lokalizacją urządzeń infrastruktury technicznej, tj. słupów linii. Organ uznał, że ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości zostało określone przez wnioskodawcę na minimalnym poziomie niezbędnym do prawidłowego zrealizowania planowanej inwestycji. Przed wydaniem decyzji wystąpiono także do Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w G. o uzyskanie opinii w przedmiocie zgodności planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uzyskano odpowiedź pozytywną. Odwołanie od powyższej decyzji pierwszoinstancyjnej wnieśli A. D. i C. D., którzy domagali się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez odmowę wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z ich nieruchomości. Wskazali, że wydana decyzja nie spełniała warunków z art. 124 ust. 1 u.g.n., a także nie zawierała wyczerpującego uzasadnienia, gdyż powołany przepis nakazuje ścisłe określenie zakresu ograniczenia prawa własności. Zarzucili naruszenie przepisów procedury, tj. art. 7 i art. 8 ustawy zdnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej K.p.a.), poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i niezbadanie w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, co spowodowało nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu słusznego interesu strony, a w konsekwencji utratę zaufania właścicieli nieruchomości do organów administracji publicznej. Ponadto wskazali na brak potrzeby wydania decyzji w trybie administracyjnym, skoro zawisła sprawa z wniosku o ustanowienie służebności przesyłu w trybie przepisów Kodeksu cywilnego (sygn. akt I Ns 439/10). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2011 r., Wojewoda Zachodniopomorski, na podstawie art. 138 § 1p kt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną z dnia 7 lipca 2011 r. Organ odwoławczy wskazał, że wniosek inwestora wyczerpuje znamiona inwestycji celu publicznego, o którym jest mowa w art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. Za organem pierwszej instancji, organ odwoławczy powtórzył, że podstawą wydania decyzji administracyjnej w przedmiotowym zakresie, jest uprzednie przeprowadzenie rokowań i nie ma jednego, określonego sposobu ich przeprowadzenia. Wojewoda Zachodniopomorski przypomniał, że w tej sprawie osoba upoważniona przez wykonawcę, działającego na zlecenie inwestora, zaprosiła do rokowań właścicieli nieruchomości, przedstawiając warunki porozumienia. Prowadzona ze stroną korespondencja (pismo z dnia 8 lutego 2010 r. oraz z dnia 10 marca 2010 r.), gdzie wyjaśniono podstawę prawną odszkodowania oraz sposób jej wyliczenia, a także wskazano alternatywne rozwiązania prowadzące do zawarcia porozumienia, (wypłata kwoty 4.100 zł w formie jednorazowego odszkodowania albo wypłata kwoty 10.644 zł z tytułu ustanowienia służebności przesyłu), nie odniosły zamierzonego rezultatu. Pismem z dnia 29 marca 2010 r. właściciele nieruchomości poinformowali wykonawcę, iż nie akceptują przedstawionej propozycji i niezależnie od inwestora wystąpili do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie stosownej wyceny. W załączeniu do pisma z dnia 26 kwietnia 2010 r. właściciele nieruchomości przedstawili operat szacunkowy, a także zaproponowali sposób załatwienia zgody, przez ustanowienie służebności przesyłu, za wynagrodzeniem w wysokości 84.860 zł. W piśmie z dnia 18 maja 2010 r., wykonawca wyraził swoje uwagi do sporządzonej wyceny, jednocześnie wyraził wolę zapłaty odszkodowania w wysokości 13.864 zł. Kolejnym pismem (z dnia 1 czerwca 2010 r.) właściciele nieruchomości odnieśli się do uwag wykonawcy oraz wyrazili wolę polubownego załatwienia sprawy pod warunkiem otrzymania jednorazowo kwoty 80.000 zł (73.200 zł za ustanowienie służebności przesyłu, 4.000 zł z tytułu odszkodowania za lokalizację jednego słupa kratowego oraz 2.860 zł z tytułu poniesionych kosztów sporządzenia operatu szacunkowego). Wykonawca nie przystał na warunki przedstawione przez A. D. i C. D. i pismem z dnia 8 czerwca 2010 r. poinformował ich, że zmuszony jest wystąpić do właściwego organu o wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 124 u.g.n. Odnosząc się do merytorycznych podstaw rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy ocenił, iż Starosta Gryfiński wydał decyzję w oparciu o aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujący obszar trasy planowanej napowietrznej linii energetycznej. Wszelkie odstępstwa od jego zapisów stanowiłyby rażące naruszenie prawa. Wojewoda ocenił, że opis inwestycji przedstawiony przez organ pierwszej instancji, na podstawie wniosku inwestora wraz z dołączonym do akt sprawy załącznikiem graficznym obrazującym przebieg inwestycji, a także treść planu zagospodarowania przestrzennego z załącznikami graficznymi, umożliwiały precyzyjnie określenie charakteru ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości. W treści zaproszenia do rokowań wykonawca również zamieścił informację co do sposobu ograniczenia nieruchomości. Dokonując ponownej oceny sprawy w postępowaniu odwoławczym, Wojewody Zachodniopomorski uznał, że szczegółowo zgromadzono niezbędny materiał dowodowy, a także wyjaśniono w uzasadnieniu decyzji zasadność przyjęcia określonych okoliczności za udowodnione, także z punktu widzenia specyfiki sprawy, co potwierdza prawidłowość przeprowadzenia postępowania administracyjnego przez organ pierwszej instancji. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie A. D. i C. D., wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji. W uzasadnieniu skargi powołano naruszenie art. 124 ust. 1 w związku z art. 112 ust. 3 oraz art. 124 ust. 3 u.g.n. Powołano także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 K.p.a. Według autora skargi, uzasadnienie decyzji odwoławczej nie spełnia wymagań stawianych przez art. 107 § 3 K.p.a., gdyż organ ją wydający, nie dokonał analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wyjaśnienia sprawy w wyczerpujący sposób. Nie ustosunkowano się do szeregu zarzutów podnoszonych konsekwentnie przez skarżących w trakcie postępowania administracyjnego. Tym samym, skarżący nie mieli możliwości zrozumienia motywów, jakimi kierował się organ administracji, wydając zaskarżoną decyzję. Naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. polegało, zdaniem skarżących, na nie wykazaniu, jakie przesłanki powodowały konieczność przedłożenia w tym konkretnym wypadku interesu społecznego nad indywidualnym interes właścicieli nieruchomości. Uważają, że organy poddały analizie jedynie interes inwestora, ograniczając się do wskazania, że przedmiotowa inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego oraz zgodna jest z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazując, że wywłaszczenie nieruchomości następuje za słusznym odszkodowaniem, skarżący wywodzą, iż nie odniesiono się w tej sprawie do całokształtu zagadnienia, pomijając element zapewnienia stosownej rekompensaty. Stanowi to - ich zdaniem - o naruszeniu wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasady praworządności, a także nie sprzyja pogłębianiu zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.). Uważają, że właściwym środkiem do załatwienia sprawy byłoby ustanowienie służebności przesyłu, która powinna mieć pierwszeństwo przed innymi rodzajami środków, prowadzących do uzyskania przedmiotowej zgody. Natomiast zastosowanie drogi wywłaszczeniowej nie sprzyjało przekonaniu o skorzystaniu ze środków, jak najmniej uciążliwych dla obywatela. Skarżący nie zgadzają się przy tym z przekonaniem organu, iż wybór właściwej drogi pozyskania tytułów prawnych należy do inwestora. Wystąpili do Sądu Rejonowego w Gryfinie o ustanowienie służebności przesyłu na przedmiotowej działce. W takiej sytuacji nie ma – zdaniem skarżących – konieczności stosowania środka przymusu administracyjnego. Wyjaśnili także, iż zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n., mogłoby mieć miejsce jedynie w sytuacji obstrukcyjnego zachowania właściciela nieruchomości, który w takcie rokowań naraża na szwank interes społeczny. Skarżący stwierdzili, że taka sytuacja w tej sprawie nie miała miejsca, gdyż od początku postępowania nie negowali konieczności zrealizowania budowy sieci energetycznej. Nie wyrazili jedynie zgody na wypłatę zaniżonego wynagrodzenia, co więcej kierując się dobrą wolą polubownego zakończenia sprawy, prowadzili wielomiesięczne negocjacje z przedsiębiorcą przesyłowym. Z treści operatu, sporządzonego na ich zlecenie, wynika kwota w wysokości 77.200 zł, tymczasem zaproponowana w negocjacji, przez inwestora, kwota wyniosła jedynie 13.864 zł. Zaproponowana kwota była dla nich, pozbawioną jakiegokolwiek związku z realiami rynkowymi. Skarżący są przekonania, że w takiej sytuacji czynność negocjacji nie była prowadzona w sposób prawidłowy i nie sposób przyjąć, iż inwestor wyraził w tym wypadku dobrą wolę, była więc czynnością pozorną. Twierdzą, że w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w żaden sposób nie odniesiono się do tego rażącego zaniżenia kwoty odszkodowania. Wskazali, że prezentowany automatyzm w załatwieniu sprawy, prowadzi do sytuacji, w której inwestor realizujący inwestycję celu publicznego, może zaproponować właścicielom niską kwotę wynagrodzenia, bez zależności dla wartości rynkowej nieruchomości. Postępowanie to jest dla skarżących nieprawidłowe i powoduje obejście przepisów obejmujących ustanowienie służebności przesyłu. Zastrzeżenia skarżących dotyczyły także zakresu ograniczenia prawa własności. Uważają, iż użyte przez organy stanowisko opiera się wyłącznie na stwierdzeniu uprawnienia dla Spółki [...] do korzystania z prawa polegającego na ograniczeniu sposobu korzystania z części ich nieruchomości. W szczególności nie zostały wskazane ograniczenia właścicieli nieruchomości związane z funkcjonowaniem linii elektroenergetycznej oraz słupa po ich wybudowaniu, np. w zakresie lokalizacji innych obiektów w tym przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Reasumując skarżący wskazali, że organ odwoławczy skupił się w tej sprawie jedynie na zagadnieniach proceduralnych z art. 124 ust. 1 u.g.n., nie rozważył zaś kwestii rozwiązania sprawy poprzez ustanowienie na działce służebności przesyłu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie. Pismem z dnia 23 marca 2012 r. uczestnik postępowania sądowego [...]Spółka z o.o. z/s w P. wniosła o oddalenie skargi z powodu bezzasadności stawianych w niej zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 66/12, oddalając skargę wskazał, że nie potwierdził się zarzut o wadliwości rozstrzygnięcia, co tym samym stanowi o zgodności tej decyzji z obowiązującym prawem. Sąd wskazał, że stanowiący materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia sprawy, wywołanej wnioskiem Spółki [...], art. 124 ust. 1 u.g.n. umożliwia staroście, wykonującemu zadanie z zakresu administracji publicznej, ograniczenie, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wynikające z powołanego przepisu uprawnienie dla działania wskazanego organu administracyjnego, prowadzące do ograniczenia prawa właściciela, ma w ocenie Sądu charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z wykonaniem określonej inwestycji, a prowadzone negocjacje między inwestorem, a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Wymaga to od organu prześledzenia czynności poprzedzających złożenie wniosku, z których wynikać powinna niemożność porozumienia pomiędzy inwestorem, a właścicielem nieruchomości objętej inwestycją, co w gruncie rzeczy wymaga sprawdzenia legalności przeprowadzonych między stronami rokowań, poprzez ustalenie, czy porozumienie między stronami było możliwe. Biorąc pod uwagę, że przedmiotowy przepis wpływa na ograniczenie w swobodnym korzystaniu z prawa własności, w ocenie Sądu konieczne jest ponadto sprecyzowanie zakresu ograniczenia prawa własności, który musi być ściśle określony. Oznacza to w praktyce, że w treści decyzji wydanej w przedmiotowym trybie, konieczne jest określenie w sposób jednoznaczny przebiegu inwestycji przez daną nieruchomość, a także precyzyjne określenie zakresu uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji. Uzasadniony bowiem interes właściciela nieruchomości wymaga, aby przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 23/06 – opubl. w internetowej bazie orzeczeń - orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie powyższe wymogi zostały spełnione. Wniosek [...] dotyczy budowy sieci elektroenergetycznej średniego napięcia 110 KV, czyli związany jest z realizacją inwestycji celu publicznego, o którym jest mowa w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Okolicznością bezsporną jest, iż inwestor nie uzyskał zgody właściciela na wejście na działkę nr 23, przez którą przebiega inwestycja. Uzasadniało to możliwość zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. Odnosząc się do zarzutu skargi o wadliwie prowadzonych w sprawie rokowaniach, Sąd wskazał, iż ich przebieg został szczegółowo przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W aktach sprawy znajdują się także dowody o prowadzonych rokowaniach w sprawie wejścia na teren w celu realizacji inwestycji, które nie dały rezultatu. Dowodami tymi są pismo z dnia 6 stycznia 2010 r., podmiotu reprezentującego Spółkę [...], będące zaproszeniem do rokowań, skierowane do właściciela nieruchomości i odpowiedź na nie pełnomocnika skarżących z dnia 13 stycznia 2010 r.; pismo reprezentanta Spółki z dnia 8 lutego 2010 r. i odpowiedź na nie właścicieli działki (pismo z dnia 18 lutego 2010 r.); pismo reprezentanta Spółki z dnia 10 marca 2010 r. i odpowiedź na nie przez właścicieli działki – pismo z dnia 29 marca 2010 r.; pismo reprezentanta Spółki z dnia 7 kwietnia 2010 r. i odpowiedź właścicieli nieruchomości z dnia 12 kwietnia 2010 r. W końcu pismo właścicieli nieruchomości z dnia 26 kwietnia 2010 r., określające stanowisko co do wysokości proponowanej kwoty za wyrażenie przedmiotowej zgody oraz pismo uzupełniające z dnia 29 kwietnia 2010 r. (wraz z operatem szacunkowym) i odpowiedź na nie reprezentanta Spółki piśmie z dnia 18 maja 2010 r. Ostatecznie pismo właścicieli nieruchomości z dnia 1 czerwca 2010 r. i odpowiedź na nie reprezentanta Spółki z dnia 8 czerwca 2010 r. informujące, iż wobec braku porozumienia inwestor wystąpi na drogę postępowania administracyjnego o wyrażenie przedmiotowej zgody. Okoliczność, że Spółka i właściciele nieruchomości nie przystali na wzajemne propozycje nie budzi zatem wątpliwości. Nie oznacza to, iż w sprawie nie mógł mieć zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n., skoro nie określono słusznego dla strony wynagrodzenia. Posługując się stanowiskiem orzecznictwa Sąd wyjaśnił, że powołany art. 124 ust. 1 u.g.n., nie określa sposobu przeprowadzenia rokowań. Mowa jest jedynie o konieczności uprzedniego przeprowadzenia rokowań, jako warunku skutecznego wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. W praktyce oznacza to taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (por. wyrok WSA w Gorzowie z dnia 31 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 579/07, opubl. w LEX nr 357505; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 381/09, opubl. w LEX nr 574097). Sąd wskazał, że przepis wyżej powołany, nie uzależnia zatem uzyskania zgody administracyjnej, od określenia przez inwestora oferty finansowej, która satysfakcjonowałby właściciela nieruchomości. Ustawodawca stawia tylko wymóg doprowadzenia do sytuacji, w której obie strony umożliwią sobie przedstawienie propozycji, w taki sposób, że możliwe było zawarcie porozumienia. Sąd podkreślił, że sprawowana przez sąd administracyjny kontrola może dotyczyć wyłącznie ustalenia, czy miały miejsce rokowania, sąd nie jest natomiast władny oceniać prawidłowości proponowanych przez strony kwot. Stanowisko takie wynika również z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym "nie podlegającą weryfikacji w trybie art. 124 u.g.n. jest zaś okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi (współwłaścicielowi) takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia" (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 381/09, opubl. w Lex 574097). Sąd wskazał, że mamy tu do czynienia z dwiema stronami – właścicielem i podmiotem ubiegającym się o dostęp do nieruchomości. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Zatem, gdyby doszło do zawarcia miedzy stronami stosownej umowy cywilnoprawnej, nie byłoby konieczne stosowanie przedmiotowego trybu administracyjnoprawnego. Jeżeli w sprawie niniejszej mimo prowadzonych rokowań nie doszło do umowy, to w ocenie Sądu należało przyjąć, iż właściciel nie wyraził zgody na wykonywanie prac, to tym samym zachodziła podstawa zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. Sąd wskazał, że w skardze powołano również zarzut nieprecyzyjnego określenia ograniczenia sposobu korzystania z działki nr 23 oraz nieokreślenie przebiegu planowanej sieci. Z zarzutem tym Sąd nie zgodził się, z tej przyczyny, że w skardze nie wskazano, na czym konkretnie polegał brak precyzyjności w tym zakresie. Zarówno wniosek inwestora, jak i treść decyzji organów obu instancji zawierają wystarczający opis inwestycji. Opis ten, który obrazuje, w jaki sposób inwestycja wpływa na ograniczenie korzystania z działki, określa przede wszystkim rodzaj instalacji przesyłowej, rodzaj planowanych prac, jak również wskazuje konkretnie jakie elementy byłyby na danej działce umieszczone. Wniosek inwestora dotyczył również zgody na wykonanie w przyszłości czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją linii elektroenergetycznej i znalazł on swoje odzwierciedlenie w wyrażonej przez organ zgodzie (art. 126 ust. 6 u.g.n.). Bez wątpienia obowiązek udostępnienia nieruchomości, o którym tu mowa, odnosi się do sytuacji, w których starosta na podstawie art. 124 ust. 1 powołanej ustawy, wydał wcześniej decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z tej nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2009 r., sygn. akt I OSK 4/09, opubl. w Lex nr 595366). Odnosząc się do przebiegu planowanej sieci, Sąd stwierdził, iż na obecnym etapie, kwestia ta nie powinna już budzić wątpliwości. Skarżący powołując ten brak odnieśli się w istocie do zarzutu, który był powodem uchylenia przez Wojewodę, uprzednio wydanej w tej sprawie decyzji organu pierwszej instancji, gdyż w owym czasie, w wywodach organu zabrakło jakiegokolwiek odniesienia się do przebiegu planowanej sieci. W aktach sprawy znajduje się załącznik graficzny, do uchwały Rady Miejskiej w G. Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie uchwalenia zmiany w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy G. Załącznik graficzny, obrazujący przebieg inwestycji przez działkę nr 23, został także dołączony do wniosku inwestora. Dokumenty te umożliwiają prześledzenie przebiegu sieci elektorenergetycznej przez działkę nr 23 oraz określają lokalizację urządzenia infrastruktury technicznej, który na niej będzie się znajdować. Każdy zatem kolejny dokument obrazujący przebieg sieci, byłby powtórzeniem informacji, którymi organ dysponował i mógł na ich podstawie ustalić istotne dla sprawy okoliczności. W ocenie Sądu nie mógł także odnieść zamierzonego skargą skutku, zarzut o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, wobec złożenia przez właścicieli nieruchomości wniosku do sądu cywilnego o ustanowienie służebności przesyłu. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, wyrażonym w odpowiedzi na skargę, iż w obowiązującym systemie prawnym, nie sposób dopatrzyć się prymatu instytucji ustanowienia służebności przesyłu, nad możliwością skorzystania z trybu, prowadzącego do wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Fakt zainicjowania sprawy cywilnej w istocie rzeczy sprowadza się do wskazania alternatywnego, niezależnego od postępowania administracyjnego, sposobu pozyskania władztwa (tytułu prawnego). Należy przy tym zauważyć, że uprzednie rozstrzygniecie sprawy o ustanowienie służebności nie jest niezbędne do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w postępowaniu w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 927/09, opubl. w Lex nr 583042). W świetle powyższego nie sposób w ocenie Sądu również uznać zarzutu naruszenia art. 7 i art. 8 K.p.a., gdyż organy administracji w sposób wyczerpujący zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej, wskazały w uzasadnieniu postanowienia dowody, na podstawie których został ustalony stan faktyczny oraz uzasadniły zastosowanie powołanych przepisów w danym stanie faktycznym i prawnym, co czyni przy okazji niezasadnym zarzut skargi o naruszeniu art. 107 § 3 K.p.a. Powoływane w tym zakresie zarzuty o zaniżeniu zaproponowanej kwoty odszkodowania i w konsekwencji braku ustalenia słusznego odszkodowania, są jedynie dowodem na odmienność poglądów na temat wysokości proponowanej sumy pieniężnej, jest to jednak kwestia obojętna dla wymogów stawianych w art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. Warto także dodać, iż kwestia zadośćuczynienia za ewentualne szkody na skutek prac inwestora, jest jedynie tu zasygnalizowana, jako potwierdzenie ustawowej gwarancji dla strony, wyrażonej w art. 124 ust. 4 u.g.n. Konkretna wysokość wynagrodzenia, w przypadku stwierdzenia ewentualnych szkód, zostanie ustalona na podstawie art. 128 ust. 4 u.g.n., w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Reasumując Sąd uznał, iż wbrew wywodom skargi, organy prawidłowo przyjęły, że spełniono wszystkie przesłanki konieczne do wydania przedmiotowego zezwolenia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej "p.p.s.a.", zaskarżając ww. wyrok w całości, złożyli A. D. i C. D., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania podług norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: - art. 124 § 1 w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zachodzą przesłanki w przepisie tym określone, gdy tymczasem właściciel nieruchomości wyrazili zgodę na prowadzenie inwestycji, a cele publiczne mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez skorzystanie z władztwa administracyjnego, w związku z toczącym się przed Sądem Rejonowym w Gryfinie postępowaniem o ustanowienie służebności przesyłu, co powoduje możliwość uregulowanie kwestii korzystania z nieruchomości skarżących na drodze postępowania cywilnego (sygn. akt I Ns 439/10), co wyklucza możliwość ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej; - art. 124 § 3 u.g.n., poprzez uznanie, że rokowania są jedynie formalną przesłanką jaką musi spełnić przedsiębiorstwo przesyłowe, aby wystąpić o wydanie decyzji ograniczającej korzystanie z nieruchomości, tymczasem zarówno wynik, jak i przebieg rokować mają istotne znaczenie dla przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki, określone w art. 124 u.g.n., tymczasem zaproponowana skarżącym kwota rekompensaty, ze względu na swoją wartość (pozbawioną jakiegokolwiek związku z realiami rynkowymi, co wynika z załączonego do akt postępowania operatu szacunkowego sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego), była czynnością pozorną, markującą obowiązkowe negocjacje przewidziane ustawą. Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 8 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niezbadanie w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych związanych ze sprawą, poprzez uznanie, że nie jest wymagane badanie przez Sąd czy negocjacje były prowadzone prawidłowo i czy miały rzeczywiście na celu uwzględnienie interesu skarżących, że przedstawienie przebiegu nieruchomości i zgodność położenia nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego gwarantuje najkorzystniejsze jej rozmieszczenie i jak najmniejsze obciążenia dla skarżących, co spowodowało nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu słusznego interesu właścicieli nieruchomości a w konsekwencji utratę zaufania skarżących do organów administracyjnych poprzez lakoniczne i korzystne wyłącznie dla jednej ze stron rozstrzygnięcie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. w P. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżących na rzecz Spółki kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Sformułowane w niej zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych, przewidzianych art. 174 p.p.s.a., tj. wnoszący skargę kasacyjną zarzuca Sądowi I instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (pkt 1), jak i naruszenie przepisów procesowych (pkt 2). To z kolei nakazuje, przy uwzględnieniu treści i sensu regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., co do zasady, w pierwszej kolejności zbadanie zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przepisów postępowania a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zatem badanie zarzutów wniesionej skargi kasacyjnej należało rozpocząć od zarzutu kasacyjnego naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 7 i 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podniesiony zarzut kasacyjny jest chybiony. Przede wszystkim nie został on powiązany z żadnym przepisem procedury sądowoadministracyjnej. Sądy administracyjne nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem co do zasady Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanych przepisów K.p.a. Ponadto skarżący kasacyjnie wskazując na naruszenie tych przepisów nie podnieśli aby to uchybienie mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy, czyli nie powoływali się na możliwość oparcia skargi kasacyjnej na podstawie wymaganej przepisem art. 174 pkt.2 p.p.s.a. Dodatkowo wskazać należy, że uzasadnienie tego zarzutu sprowadza się do stwierdzenia niewłaściwego zastosowania przepisów art. 7 i 8 K.p.a. i niezbadania w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych nie bada całokształtu sprawy tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Uwzględnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej może nastąpić po uznaniu trafności argumentów skargi kasacyjnej podniesionych w uzasadnieniu prawnym zarzutu, wymaganym przepisem art. 176 p.p.s.a. Brak postawienia zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów procesowych z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w powiązaniu ze wskazanymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego skutkuje nieuwzględnieniem zarzutu. Dodatkowo należy tylko wskazać, że wbrew stanowisku skarżących, w rozpoznawanej sprawie organy w sposób właściwy wywiązały się z wymogu dążenia do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. W rozpoznawanej sprawie trafnie przyjęto, że złożenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości było poprzedzone poprowadzeniem rokowań pomiędzy [...] Sp. z o.o. a skarżącymi o uzyskanie zgody na wykonanie prac opisanych w zaskarżonej decyzji. Liczba korespondencji między stronami rokowań, czasokres ich trwania ( od 6 stycznia 2010r. do 8 czerwca 2010r.) oraz jednoznaczne stanowiska stron rokowań, stanowiska odległe w swoich propozycjach mających na celu załatwienie sprawy, świadczą wprost o przeprowadzeniu tej czynności oraz o braku uzyskani skutku tej czynności, tj. braku uzyskania wspólnego stanowiska w sprawie. W żadnym razie nie można mówić o pozorności przeprowadzonej czynności, jak tego oczekują obecnie skarżący kasacyjnie. Rokowania na tym polegają, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Przeprowadzenie rokowań jest jedną z czynności poprzedzających wydanie stosownego zezwolenia. Zaistnienie tego faktu nie skutkuje obowiązkiem udzielenia zezwolenia. Do wydania zezwolenia konieczne będzie spełnienie przesłanek z art. 124 ust.1 u.g.n.. Brak wypracowania wspólnego stanowiska w wyniku przeprowadzonych rokowań musi skutkować uznaniem braku zgody właścicieli nieruchomości na przeprowadzenie prac na ich gruncie. Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n nie wymaga prowadzenia "wiecznych rokowań". W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust.1 u.g.n. Zatem rozsądnie rzecz oceniając organy prawidłowo uznały zaistnienie braku zgody skarżących kasacyjnie na przeprowadzenie prac na ich nieruchomości. Słusznie Sąd I instancji uznał prawidłowość takich ustaleń. Prawidłowo ustalono też, że wystąpienie skarżących kasacyjnie w dniu 30 lipca 2010r. ( po dacie złożenia wniosku o zezwolenie – 9 czerwca 2010r. ) z wnioskiem do Sądu Rejonowego w Gryficach o ustanowienie służebności przesyłu na nieruchomości na rzecz drugiej strony rokowań , nie stanowi przeszkody w orzekaniu w tej sprawie. Kwestia ewentualnego odszkodowania będzie ustalana w odrębnym postępowaniu administracyjnym w myśl art. 124 ust. 4 w zw. z art. 128 ust. 4 u.g.n., a rozstrzygnięcie sprawy cywilnej nie jest niezbędne do rozstrzygnięcia wniosku o zezwolenie z art. 124 ust. 1 tej ustawy. Istnienie w kodeksie cywilnym instytucji służebności przesyłu nie ogranicza, ani nie wyłącza zastosowania art. 124 ust. 1 u.g.n. Są to odrębne regulacje prawne pozwalające na uzyskanie zgody na wejście i korzystanie z cudzego gruntu w warunkach w nich przewidzianych dotyczących obiektów liniowych. Sami skarżący kasacyjnie podnoszą w niniejszej skardze, że różnica w stanowiskach ich i inwestora dotyczyła tylko kwestii wysokości odszkodowania, co jak wskazano wyżej podlegać może rozstrzyganiu w innej sprawie. Analiza akt wykazuje, że prawidłowo też ustalono w zaskarżonej decyzji zakres ograniczenia prawa własności. Przebieg spornej linii energetycznej został ściśle określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który ma walor prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), a więc jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa RP na obszarze działania danego organu (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Zgodnie z treścią przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Do decyzji dołączono załącznik graficzny obrazujący przebieg inwestycji przez działkę nr. 23. W treści decyzji wskazano, że zezwolenie dotyczy prawa wstępu na nieruchomość w celu wykonania prac budowlano-montażowych, związanych z budową obiektu liniowego oraz czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatacją linii elektroenergetycznej. Z powyższych względów również nie można uznać za słuszny zarzutu naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów procedury administracyjnej z art. 7 i 8 K.p.a., a stan faktyczny sprawy, wobec jego skutecznego niezakwestionowania – uznać za prawidłowo ustalony w sprawie . Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 124 ust. 1 u.g.n ( w skardze kasacyjnej wskazano na § 1 wymienionego przepisu, co Naczelny Sąd Administracyjny uznał za oczywistą omyłkę pisarską ) w zw. z art. 112 ust. 3 ustawy przez niewłaściwe zastosowanie, które polegać miało na tym, że Sąd I instancji pominął fakt istnienia zgody skarżących kasacyjnie na realizację inwestycji, fakt poparty okolicznością zawisłego postępowania przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności przesyłu, co w konsekwencji stanowiło prawną przeszkodę w orzekaniu w sprawie na podstawie wymienionych przepisów. Tak sformułowany zarzut kasacyjny w rzeczywistości sprowadza się w istocie do podważania dokonanych przez organy obu instancji, zaakceptowanych przez Sąd I instancji, ustaleń faktycznych oraz oceny dowodów, na podstawie których ustalony został stan faktyczny, w szczególności oceny zakończenia rokowań w sposób bezskuteczny dla zawarcia umowy między stronami. Jednakże skarżący, co wyżej wskazano, skutecznie nie wykazali naruszenia jakichkolwiek przepisów postępowania sądowego i administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie bada trafności ustaleń faktycznych, poczynionych w zaskarżonym wyroku, jeżeli skarżący skutecznie nie zarzucili w ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że przy ich dokonaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania. Nie można zatem stawiać w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, uzasadniając go błędnym ustaleniem przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy. Brak zgody skarżących kasacyjnie został wywiedziony i omówiony w ustaleniach faktycznych dokonanych przez Sąd I instancji. Ponadto wskazać należny, że przepis art. 112 ust. .3 ustawy stanowi "wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane , jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte nabyte w drodze umowy". Bezskuteczne zakończenie rokowań stanowiło o braku możliwości zawarcia umowy stron dotyczącej ograniczenia praw do nieruchomości. Natomiast zawisłe przed sądem powszechnym postępowanie dotyczące ustanowienia służebności przesyłu było potwierdzeniem tej samej okoliczności o braku możliwości zawarcia umowy przez strony. Skarżący kasacyjnie poddali ustanowienie służebności przesyłu rozstrzygnięciu sądowemu. Rozstrzygnięcie sądowe nie będzie umową stron, o której mowa w przepisie art. 112 ust.3 ustawy, tylko zdarzeniem prawnym rodzącym skutki prawne wynikające z treści orzeczenia. Zatem również ten argument nie jest trafny do uzasadnienia podniesionego wyżej zarzutu naruszenia prawa materialnego. Zarzutu o istnieniu przeszkody prawnej przewidzianej art. 112 ust. 3 ustawy do orzekania administracyjnego w sprawie, przeszkody polegającej na zaistnieniu postępowania cywilnoprawnego. Niezasadny jest również zarzut naruszenia prawa materialnego art. 124 ust.3 u.g.n. (ponownie skarga kasacyjna błędnie oznacza ustęp 3 wymienionego przepisu jako § 3 ) poprzez przyjęcie formalnego spełnienia przesłanki zaistnienia rokowań stron bez zakwestionowania tej okoliczności z uwagi na pozorność czynności inwestora, czynności markującej, poprzez zaniżenie ceny odszkodowania, obowiązkowe negocjacje. Ponownie zarzut kasacyjny sprowadza się do podnoszenia naruszenia przepisu prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie uzasadniane kwestionowaniem ustalonego stanu faktycznego sprawy . Z tych samych względów , o których była mowa przy poprzednim zarzucie naruszenia prawa materialnego , zarzut ten jest niezasadny. Nie można zasadnie zarzucić naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez kwestionowanie ustaleń faktycznych sprawy gdy w skardze kasacyjnej nie zarzucono skutecznie naruszenia przepisów postępowania. Natomiast przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny został prawidłowo uznany za odpowiadający hipotezie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego. W konkluzji stwierdzić należy, że wobec tego, iż skarżący nie wywiedli skutecznego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, nie mogą skutecznie kwestionować ustaleń faktycznych sprawy, przez co zachodzi brak podstaw pozwalających uznać, że doszło do niewłaściwego zastosowania art. 124 ust.1 w zw. z art. 112 ust.3 oraz art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.