I OSK 166/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 1 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt III SA/Po 13/13 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt III SA/Po 13/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. S. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Komendant Miejski Policji w P. decyzją z dnia [...] września 2012 r., wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 58, poz. 515 ze zm., dalej jako – u.p.r.d.), skierował K. S. na badania psychologiczne z powodu przekroczenia liczby 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 u.p.r.d. W odwołaniu od powyższej decyzji K. S. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania z uwagi na odbycie w dniu [...] września 2012 r. (przed doręczeniem przedmiotowej decyzji) szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 u.p.r.d. Zdaniem strony, powyższe spowodowało zmniejszenie liczby posiadanych punktów do 20 i uzasadniało umorzenie przedmiotowego postępowania. Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. [...] Komendant Wojewódzki Policji w [...] utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w P. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że podstawą do skierowania strony na badania psychologiczne było wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego i przekroczenie liczby 24 punktów karnych. K. S. na dzień sporządzenia wniosku o sprawdzenie kwalifikacji, tj. [...] sierpnia 2012 r., posiadał 26 aktywnych punktów. Komendant podniósł, iż zgodnie z § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 roku w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, nie zmniejsza się liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed rozpoczęciem szkolenia dopuściła się naruszeń, za które suma punktów przekroczyła 24. Zdaniem organu odwoławczego, skierowanie strony na badania psychologiczne było zgodne z obowiązującymi przepisami. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu K. S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: a) art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b u.p.r.d. poprzez błędną jego wykładnię w związku z art. 130 ust. 3 u.p.r.d., b) art. 130 ust. 3 u.p.r.d. poprzez błędną jego wykładnię, c) § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego przez jego niewłaściwe zastosowanie. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że decyzja o skierowaniu go na badania psychologiczne została doręczona już po odbyciu szkolenia, kiedy liczba punktów zgromadzonych wyniosła 20. Zdaniem strony, powyższe uzasadniało złożony w dniu [...] października 2012 r. wniosek o umorzenie postępowania. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych skarżący podniósł, że skoro przepis art. 130 ust. 3 u.p.r.d. określa kategorycznie jako zasadę, że odbycie określonego szkolenia powoduje zmniejszenie ilości punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego i wskazuje na jeden wyjątek - dotyczący kierowcy o stażu liczonym od daty uzyskania prawa jazdy krótszym niż 1 rok, to uznać należy, że wprowadzenie jakiegokolwiek innego wyjątku od powyższej zasady wymagałoby istnienia przepisu szczególnego rangi ustawowej, ewentualnie przepisu rozporządzenia wydanego na podstawie należytej delegacji ustawowej. Norma wynikająca z przepisu podustawowego, jakim jest § 8 ust. 6 rozporządzenia poszerza tymczasem zakres wyłączenia określony powołanym wyżej unormowaniem rangi ustawowej. Skarżący podniósł, że przepis § 8 ust. 6 rozporządzenia został wydany z przekroczeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 130 ust. 4 pkt 5 u.p.r.d. Powołany przepis ustawy zezwala jedynie na określenie w rozporządzeniu wykonawczym liczby punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia, a nie określania okoliczności, w jakich odbycie takiego szkolenia nie może skutkować zmniejszeniem liczby uzyskanych punktów. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd wskazał, że w okolicznościach faktycznych rozpatrywanej sprawy bezsporne było, że skarżący z uwagi na naruszenia przepisów ruchu drogowego w okresie od [...] grudnia 2010 r. do [...] września 2011 r. przekroczył limit 24 punktów (liczba punktów wpisanych do ewidencji wyniosła 26) oraz, że w dniu [...] września 2012 r. skarżący odbył szkolenie w Wojewódzkim Ośrodku Ruchu Drogowego w [...], o którym mowa w ust. 3 art. 130 u.p.r.d. Zdaniem Sądu, obowiązek wydania przez organ decyzji o skierowaniu kierującego pojazdem silnikowym na badania psychologiczne przewidziany art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b) u.p.r.d., a tym samym obligatoryjność poddania się tym badaniom przez kierującego, który przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 u.p.r.d., nie mogą być uchylone przez odbycie szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 u.p.r.d., jeżeli w dacie odbycia szkolenia suma punktów przypisana kierującemu przekroczyła limit 24. Sąd podniósł, że instytucja kierowania na badania psychologiczne kierujących pojazdami silnikowymi, którzy naruszają zasady ruchu drogowego, służy ochronie interesu publicznego i bezpieczeństwie ruchu, nie zaś ochronie praw jednostki. Jest to uzasadnione dyscyplinowaniem kierujących, którzy z uporczywością naruszają przepisy ruchu drogowego, co może wskazywać na istnienie przeciwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem. W ocenie Sądu, powyższe prowadzi do wniosku, że prawidłowa wykładnia przepisu art. 130 ust. 1 i ust. 3 u.p.r.d. wskazuje na to, że po przekroczeniu limitu 24 punktów karnych kierowca nie może skorzystać z dobrodziejstwa zmniejszenia punktów karnych poprzez odbycie szkolenia, co czyni nietrafnym zarzut naruszenia § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Odmienne stanowisko prowadziłoby do sytuacji, że to od kierowcy uzależnione byłoby wydanie przez Policję skierowania na badania psychologiczne, pomimo tego, że przepis art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b u.p.r.d. w sposób kategoryczny i jednoznaczny nakłada na organ obowiązek wydania decyzji o skierowanie na badania psychologiczne, a poddanie się badaniom przez kierującego jest obligatoryjne, w sytuacji gdy kierujący pojazdem silnikowym przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 u.p.r.d. Sąd nie podzielił zawartego w skardze zarzutu przekroczenia delegacji ustawowej (art. 130 ust. 4 u.p.r.d.) do wydania § 8 ust. 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012, poz. 488). Udzielając upoważnienia, ustawodawca zawarł wyraźnie wskazania treściowe wyznaczające kierunek unormowań przyjętych w rozporządzeniu. Miały one na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Sąd zauważył, że stanowisko, iż regulacja zawarta w § 8 ust. 6 rozporządzenia w pełni służy realizacji celu unormowań i nie została wydana z przekroczeniem upoważnienia ustawowego przeważa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu strona zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez: 1) błędną wykładnię art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 130 ust. 3 u.p.r.d.; 2) błędną wykładnię art. 130 ust. 3 u.p.r.d. i § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej K. S. podniósł, iż z treści art. 130 ust. 4 u.p.r.d. w żaden sposób nie wynika, że minister właściwy do spraw wewnętrznych ma określić w drodze rozporządzenia, kto może odbyć szkolenie, o którym mowa w art. 130 ust. 3 u.p.r.d. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, z dobrodziejstwa zmniejszenia liczby punktów na skutek odbycia szkolenia w trybie art. 130 ust. 3 u.p.r.d., kierowca może skutecznie skorzystać przed doręczeniem mu decyzji w kwestii skierowania go na badania psychologiczne. Wydanie przez Policję decyzji o skierowaniu na badania lekarskie nie jest uzależnione od woli odbycia takiego kursu przez kierowcę, jednakże, jeżeli w dniu doręczenia decyzji kierowcy, ten nie miał przekroczonych 24 punktów, decyzja taka jest bezprzedmiotowa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono jednak takich przesłanek. Stanowisko skarżącego kasacyjne, ujęte w ramy zarzutów kasacyjnych, sprowadza się do twierdzenia, że odbycie w dniu [...] września 2012 r. szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U z 2012 r., poz. 1137 ze zm., dalej jako u.p.r.d.), spowodowało zmniejszenie uzyskanych przez skarżącego punktów karnych za naruszanie przepisów ruchu drogowego i stąd skierowanie go na badania psychologiczne nie było zasadne. Zdaniem strony skarżącej, w tym zakresie Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym i przepisów rozporządzenia wykonawczego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, twierdzenie skarżącego kasacyjnie nie znajduje oparcia zarówno w przepisach u.p.r.d., jak i przepisach rozporządzenia wykonawczego Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r., poz. 488, dalej jako rozporządzenie), a także w Konstytucji, co potwierdza ugruntowana już linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że wykładnia przepisów, o których mowa, nie ogranicza się do ich literalnego brzmienia, ale prowadzona jest przy zastosowaniu reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. Poniższy wywód wpisuje się w tok rozumowania zaprezentowany w licznych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (m. in. z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1386/13, z dnia 8 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2069/13 i z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2413/13, dostępne: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 130 ust 1 u.p.r.d., Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 do 10 i wpisuje się do tej ewidencji. W myśl art. 130 ust 2 u.p.r.d., punkty przypisane za określone naruszenie przepisów ruchu drogowego usuwa się z ewidencji po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba, że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 ustawy, czyli dopuszczających się przekroczeń w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy - 20 punktów. Zgodnie z art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b u.p.r.d., badaniu psychologicznemu przeprowadzanemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem silnikowym (...), jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust 1 u.p.r.d. Z powyższych unormowań niezbicie wynika, że przekroczenie liczby 24 punktów uniemożliwia ich usunięcie. Kierowca wpisany do ewidencji może – zgodnie z art. 130 ust 3 u.p.r.d. - na własny koszt uczestniczyć w szkoleniu, którego odbycie spowoduje zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Nie dotyczy to jednak kierowcy w okresie 1 roku od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. Normę wynikającą z tego przepisu należy postrzegać w ujęciu systemowym, w zestawieniu z pozostałymi przepisami ustawy, określającymi następstwa przekroczenia liczby punktów, o której mowa w powołanym wyżej art. 130 ust 1 u.p.r.d. Przepisy te nakładają na organy obowiązek podjęcia działań w drodze decyzji o charakterze związanym, od których organy nie mogą odstąpić, co wyklucza zmniejszenie liczby punktów poprzez odbycie szkolenia po przekroczeniu takiej ich liczby, jaka wiąże się ze wspomnianymi następstwami. Tak więc, nie ma możliwości zmniejszenia liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego poprzez uczestnictwo w szkoleniu w sytuacji, gdy odbycie szkolenia nastąpiło już po przekroczeniu 24 punktów wpisanych do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Taką też wykładnię przyjęto w zaskarżonym wyroku, stąd zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z art. 130 ust. 3 u.p.r.d. uznać należy za nieuzasadniony. Podobnie ocenić należy zarzut naruszenia art. § 6 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia, z którego wynika, że organ prowadzący ewidencję usuwa z niej punkty przypisane na podstawie wpisu ostatecznego w razie odbycia szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 3 ustawy, z zastrzeżeniem § 8 ust. 6, który przewiduje, że odbycie szkolenia nie powoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. W ocenie NSA, przedstawiona powyżej wykładnia przepisów u.p.r.d. prowadzi do wniosku, że rozporządzenie nie jest sprzeczne z delegacją ustawową i unormowaniami u.p.r.d. W tej kwestii również można mówić o ugruntowanym orzecznictwie. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na sposób redakcji delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia wykonawczego, która odpowiada wymogom określonym w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Konstytucja wymaga, m. in., aby w upoważnieniu ustawowym określić "wytyczne dotyczące treści" przepisów wykonawczych. Takie wytyczne zawiera art. 130 ust. 4 u.p.r.d. - przepisy wykonawcze mają służyć dyscyplinowaniu i wdrażaniu kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganiu wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. W tym też kontekście, konstytucyjność § 6 ust. 1 pkt 4 i § 8 ust. 6 rozporządzenia oceniał NSA, który w swoim orzecznictwie wielokrotnie formułował tezę, iż przepis wykonawczy (chodzi o § 8) odpowiada nie tylko unormowaniom zawartym w art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b, art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b i art. 130 ust. 3 u.pr.d., lecz także realizuje wytyczne ustawodawcy co do treści aktu oraz kierunku regulacji i mieści się w granicach upoważnienia ustawowego z art. 130 ust. 4. (tak NSA w wyrokach z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 15/2012 LEX nr 1328347, podobnie w wyrokach: z dnia 16 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 275/10; z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 1373/12; z dnia 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 63/12, z dnia 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1552/11 wszystkie dostępne: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Odczytanie przepisów ustawy w sposób postulowany w skardze kasacyjnej i nadanie im takiej treści, że kierowca w drodze odbycia szkolenia mógłby zmniejszyć liczbę punktów po przekroczeniu limitu 24, niweczyłoby możliwość skierowania kierowcy na badanie psychologiczne, a zatem osiągnięcia celu w postaci dyscyplinowania i wdrażania kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy. Skoro w dniu [...] września 2012 r., tj. w dniu odbycia przez skarżącego szkolenia, suma otrzymanych przez niego punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, przekroczyła 24, to odbyte szkolenie nie mogło wywołać skutku, o którym mowa w art. 130 ust. 3 u.p.r.d. Tym samym rozstrzygnięcia organów administracji publicznej o skierowaniu skarżącego na badanie psychologiczne w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem (art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b u.p.r.d.) były prawidłowe, a Sąd I instancji dokonał właściwej oceny legalności zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.