I OSK 1394/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.) del. NSA Janusz Furmanek Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 381/13 w sprawie ze skargi T.G. na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 grudnia 2012 r. oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 lutego 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 381/13 oddalił skargę T.G. na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 grudnia 2012 r. (pkt 1) oraz przyznał ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata [...] kwotę 240 zł oraz kwotę 55,20 zł, stanowiącą 23% podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt 2). Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 12 grudnia 2012 r. do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynęło drogą elektroniczną pismo T.G. o temacie "[...] – zaniedbania grobów obrońców W-wy 1939", w którym na załączonych przez siebie przykładach wskazał "189 ww. zaniedbań" dotyczących napisów na nagrobkach żołnierzy polskich poległych w 1939 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w odpowiedzi na powyższe wystąpienie w piśmie z dnia 26 marca 2013 r. poinformował T.G., iż ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101 poz. 926 ze zm.) ma zastosowanie tylko do przetwarzanych danych osobowych osób żyjących. W dniu 23 maja 2013 r. do Biura Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych wpłynęło drogą elektroniczna kolejne pismo T.G., w którym wskazał, że jeśli GIODO nie czuje się kompetentny w tej sprawie, to prosi o przesłanie jego pisma do właściwego organu. Ponadto wskazał, że skoro ochrona danych osobowych dotyczy tylko osób żyjących, to dlaczego dane osób zmarłych są dostępne dopiero po 100 latach i czy w związku z tym może skutecznie ubiegać się o udostępnienie danych osób zmarłych przed upływem tego okresu. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w piśmie z dnia 29 maja 2013 r. poinformował T.G. o zakresie swoich kompetencji określonych ustawą o ochronie danych osobowych. Wyjaśnił, że nie jest zobowiązany do udzielania porad prawnych, zwłaszcza w przypadku, gdy ich tematyka nie jest objęta jego właściwością, wynikającą z przepisów prawa. Jednocześnie pouczył skarżącego, że w podnoszonych przez niego kwestiach pomocy mogą mu udzielić podmioty profesjonalnie zajmujące się taką działalnością (np. radcowie prawni). T.G. w kolejnej korespondencji z dnia 6 czerwca 2013 r. skierowanej do Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych drogą elektroniczną wystąpił z żądaniem usunięcia naruszenia prawa dotyczącego bezprawnego przekształcania danych polskich żołnierzy poległych w 1939 r. w obronie stolicy i pochowanych na cmentarzach stolicy i Mazowsza. Ponadto zażądał, by to Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych skierował właściwe wystąpienia z ramienia swej odpowiedzialności do wskazanych przez niego organów, ewentualnie poinformował go, że władze mogą zmieniać dane poległych żołnierzy według swego uznania i nie jest to łamaniem Konwencji Genewskiej oraz Konstytucji RP w dziedzinie ochrony praw honorowych i obywatelskich. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w odpowiedzi na powyższe wystąpienie, powołując się na wcześniejszą korespondencję w sprawie, poinformował T.G., że jeżeli w jego ocenie istnieje konieczność przekazania posiadanych przez niego informacji na temat błędnych zapisów ujętych na płytach nagrobnych innym podmiotom to może to zrobić osobiście. Wnioskodawca, jako [...], z pewnością posiada wiedzę, która pozwala umiejscowić właściwe w tym względzie podmioty czy osoby (np. zstępnych) także w odniesieniu do innych osób, czy miejsc pochówków. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych takiej wiedzy nie posiada. Nie leży też w jego kompetencjach wyręczanie wnioskodawcy w tym zakresie, co też miałoby nastąpić (jedynie) na podstawie niepodpisanej przez T.G. zgodnie z przepisami prawa korespondencji. Tytułem przykładu wnioskodawcy podano, jeżeli chodzi o Cmentarz Wojskowy przy ul. Powązkowskiej 43/45, że na wskazanej stronie internetowej można znaleźć informacje na temat zarządu nad w/w cmentarzem. T.G. w dniu 26 czerwca 2013 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych w sprawie łamania prawa dotyczącego ochrony danych osobowych poległych obrońców stolicy w 1939 r. w postaci bezprawnego zmieniania ich danych na grobach w stolicy i na Mazowszu. W uzasadnieniu skargi podał, że jego poprzednie pismo skierowane do organu miało charakter wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślił, że Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych ma obowiązek zająć się sprawą zmieniania właściwych danych poległych żołnierzy w obronie stolicy w 1939 r. na fikcyjne oraz ich zniekształcaniem i nakazać właściwym organom i instytucjom odpowiednie działania, a nie odsyłać go do tych organów i instytucji. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż w przedmiotowej sprawie korespondencja skarżącego, w szczególności jego pisma, które wpłynęły do Biura GIODO w dniu 12 grudnia 2012 r. i w dniu 23 maja 2013 r., nie mogła inicjować wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), gdyż nie dotyczyła ona jego danych osobowych. Ponadto, forma i treść tej korespondencji jednoznacznie wskazywała, że stanowi jedynie prośbę o opinię w sprawie. W tej sytuacji, udzielone przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych odpowiedzi były czynnościami prowadzonymi na podstawie art. 12 pkt 6 ustawy o ochronie danych osobowych. Jednocześnie organ wyjaśnił, że przepisy K.p.a. nie mają zastosowania do udzielania przez GIODO odpowiedzi na kierowane do niego pytania, tj. realizacji zadania określonego w art. 12 pkt 6 ustawy o ochronie danych osobowych. Działalność ta nie jest też obwarowana szczególnymi terminami. Wobec treści korespondencji skarżącego, nie było więc właściwym zastosowanie art. 61a § 1 K.p.a., ani też art. 35 § 3 K.p.a. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych zaznaczył, że w przedstawionej przez skarżącego sprawie nie był również zobowiązany do podjęcia postępowania z urzędu. Wskazał, że zgodnie z art. 18 cyt. ustawy o ochronie danych osobowych, w przypadku naruszenia przepisów o ochronie danych osobowych Generalny Inspektor z urzędu lub na wniosek osoby zainteresowanej, w drodze decyzji administracyjnej, nakazuje przywrócenie stanu zgodnego z prawem (w szczególności uzupełnienie, uaktualnienie, sprostowanie, udostępnienie lub nieudostępnienie danych osobowych), to jednak wyjaśnił, iż Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych samodzielnie i autonomicznie decyduje o sposobie i zakresie realizacji przysługujących mu uprawnień. W ocenie organu w niniejszej sprawie decyzja o niepodjęciu postępowania z urzędu jest prawidłowa, gdyż ustawa o ochronie danych osobowych określa zasady postępowania przy przetwarzaniu danych osobowych osób fizycznych, których dane osobowe są lub mogą być przetwarzane w zbiorach danych (art. 2 ust. 1 ustawy). Stosuje się ją zatem tylko do danych osobowych osób fizycznych. Zgodnie z powszechnie obowiązującą wykładnią, osobą fizyczną jest człowiek uczestniczący w stosunkach prawnych. Zdolność prawna człowieka, a tym samym zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków, ustaje z chwilą jego śmierci. Ustawa o ochronie danych osobowych ma zatem zastosowanie tylko do przetwarzanych danych osobowych osób żyjących, o czym skarżący został poinformowany w kierowanej do niego korespondencji. Jednocześnie organ z ostrożności podał, że nawet gdyby uznać, iż GIODO był zobowiązany – jak zażądał skarżący – do przesłania jego pisma zgodnie z właściwością, tj. do działania zgodnie z art. 65 § 1 K.p.a., to posiadane przez organ informacje uniemożliwiały takie działanie. Skarżący nie udzielił bowiem Generalnemu Inspektorowi Ochrony Danych Osobowych informacji mogących prowadzić do ustalenia podmiotów w zakresie zarządu właściwych cmentarzy "stolicy i Mazowsza". Mając na uwadze istnienie domniemanych materiałów historyczno-naukowych, którymi mógłby dysponować skarżący, wskazano mu jaki podmiot zarządza Cmentarzem Wojskowym przy ul. Powązkowskiej 43/45 w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku szczegółowo wyjaśnił instytucję bezczynności organu administracji publicznej. Wskazał, że niniejsza sprawa została zapoczątkowana pismem skarżącego z dnia 12 grudnia 2012 r. o temacie "[...] – zaniedbania grobów obrońców W-wy 1939", w którym na załączonych przez siebie przykładach wskazał "189 ww. zaniedbań" dotyczących napisów na nagrobkach żołnierzy polskich poległych w 1939 r. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w odpowiedzi na powyższe wystąpienie, w piśmie z dnia 26 marca 2013 r. prawidłowo poinformował skarżącego, że ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych ma zastosowanie tylko do przetwarzanych danych osobowych osób żyjących, których dane osobowe są lub mogą być przetwarzane w zbiorach danych (art. 2 ust. 1 ustawy). Kwestie podniesione w piśmie skarżącego nie należą do ustawowych kompetencji tego organu. Nie mógł on zatem podjąć w tej sprawie czynności kontrolnych, a następnie wydać decyzji nakazującej sprostowanie danych zmarłych żołnierzy zamieszczonych na nagrobkach. W ocenie Sądu pierwszej instancji, wbrew zarzutom skarżącego nie można organowi zarzucić bezczynności także z tej przyczyny, że w sytuacji, gdy uznał się za organ niewłaściwy w sprawie, na podstawie art. 65 § 1 K.p.a nie przekazał jego pisma do organu właściwego. Przekazanie pisma według właściwości znajduje bowiem zastosowanie nie do każdego podania, ale jedynie do podań inicjujących postępowanie w "sprawach" administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 K.p.a. Korespondencja skarżącego w przedmiotowej sprawie, która wpłynęła do Biura GIODO, nie mogła zainicjować wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów K.p.a. Skarżący wskazywał w niej ogólnie na nieprawidłowości w oznaczeniu danych polskich żołnierzy poległych w 1939 r. w obronie stolicy i pochowanych na cmentarzach stolicy i Mazowsza. Korespondencja ta nie inicjowała zatem postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej i nie można było w oparciu o jej treść ustalić jaki organ, czy też podmiot, jest właściwy do jej rozpoznania. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w pismach kierowanych do T.G. z dnia 26 marca 2013 r., z dnia 29 maja 2013 r. oraz z dnia 19 czerwca 2013 r. szczegółowo podał zakres kompetencji ustawowych organu oraz wskazał, że ustawa o ochronie danych osobowych ma zastosowanie tylko do przetwarzania danych osobowych osób żyjących. Jednocześnie wyjaśnił skarżącemu jakie ewentualnie działania powinien on podjąć w przypadku, gdy dysponuje informacjami o błędnych zapisach na nagrobkach żołnierzy polskich poległych w 1939 r. i pochowanych na cmentarzach stolicy i Mazowsza. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jako niezasadny uznał zarzut skarżącego, że organ pozostaje w bezczynności i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł T.G. reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 w związku z art. 151 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej w skrócie p.u.s.a.) w związku z art. 227 w związku z art. 231 K.p.a., poprzez oddalenie skargi, w przypadku, gdy obowiązkiem Sądu dokonującego rozpatrzenia skargi na bezczynność organu, niebędącego związanym zarzutami i wnioskami skargi, było uznanie, iż skarga wypełnia przesłanki określone w art. 227 K.p.a., a bezczynność organu polegała na niedopełnieniu obowiązku nałożonego na niego przepisem art. 231 K.p.a., tj. nieprzekazaniu skargi właściwemu organowi lub niewskazaniu skarżącemu właściwego organu. Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, oświadczając jednocześnie, że nie została ona opłacona ani w całości, ani w części. Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przyczyny enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była skarga T.G. na bezczynność Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych, dotycząca jego wniosku z dnia 12 grudnia 2012 r., rozpoznana w oparciu o art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przy uwzględnieniu treści art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., nie mógł rozważać skargi skarżącego w kontekście art. 227 K.p.a. i art. 231 K.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie zauważył bowiem, że postępowanie organu w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII K.p.a., jest jednoinstancyjnym postępowaniem uproszczonym, w którym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie wydaje się decyzji, postanowienia, aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Kończy się ono czynnością materialno-techniczną zawiadomienia o załatwieniu skargi. Nie służy na nie skarga do sądu administracyjnego. Ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII K.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1961/11; postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 478/09, z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 241/09 oraz z dnia 26 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 26/07, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Tym samym zaaprobowanie poglądu autora skargi kasacyjnej oznaczałoby, że skoro skarga do Sądu pierwszej instancji została wniesiona wskutek nieprawidłowego prowadzenia przez Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych postępowania w trybie działu VIII K.p.a., to stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jako sprawa nienależąca do właściwości sądu administracyjnego, powinna zostać odrzucona. Niezależnie od tego, że ten sposób rozstrzygnięcia sprawy byłby dla skarżącego niekorzystny, gdyż w takim przypadku skarga nie podlegałaby merytorycznemu rozpoznaniu, to jednak zauważyć należy, iż zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej nie został podniesiony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył także art. 134 § 1 p.p.s.a., nie rozpoznał bowiem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę oraz dokonał oceny zasadności skargi na bezczynność organu, niezależnie od sformułowanych w niej zarzutów i wniosków. Stan faktyczny został ustalony i oceniony w sposób prawidłowy i jego kwestionowanie, poprzez zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., jest niezasadne. W konsekwencji nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. Zamierzonego skutku nie mógł osiągnąć zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Wskazany przepis zawiera normy o charakterze ustrojowym, a nie procesowym, zaś Sąd pierwszej instancji skontrolował działalność organu administracji publicznej, tj. Generalnego Inspektora Ochrony Danych Osobowych pod względem zgodności z prawem, bowiem rozstrzygnął skargę na bezczynność tego organu i tym samym wywiązał się z obowiązku sprawowania kontroli działalności administracji publicznej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu. Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, wyjaśnić należy, iż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.