I OSK 363/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wyższej Szkoły Menadżerskiej w L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1036/13 odrzucającego skargę Wyższej Szkoły Menedżerskiej w L. na czynność kontroli szkoły wyższej przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. . Postanowieniem z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1036/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Wyższej Szkoły Menedżerskiej w L. na czynność kontroli szkoły wyższej przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego oraz zwrócił skarżącej uiszczony wpis sądowy. Sąd podał, że Wyższa Szkoła Menedżerska w L. przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczyniła czynność kontroli Wyższej Szkoły Menedżerskiej w L. przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego, o której planowanym przeprowadzeniu skarżąca została powiadomiona pismem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 2 października 2012 r. nr [...]. W ocenie skarżącego, organ nie był uprawniony do przeprowadzenia kontroli, wobec wniesionego na podstawie art. 84c ust. 1-3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j.: Dz. U. z 2010 r., Nr 220 poz. 1447 ze zm.) sprzeciwu, a zatem podjęte przez niego czynności kontrole były nielegalne. Zdaniem skarżącej szkoła wyższa jest przedsiębiorcą, a co za tym idzie – przysługiwało jej prawo do złożenia ww. sprzeciwu. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie. Sąd I instancji wskazał, że stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorcą w jej rozumieniu jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna niebędąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Zgodnie zaś z art. 106 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (t. j.: Dz. U. z 2012, poz. 572 ze zm.). prowadzenie przez uczelnię działalności dydaktycznej, naukowej, badawczej, doświadczalnej, artystycznej, sportowej, rehabilitacyjnej lub diagnostycznej nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej". A zatem, relacja między art. 106 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, a art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jest relacją lex specialis – lex generalis. Uczelnia wyższa jest przedsiębiorcą w rozumieniu art. 4 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 ze zm.), lecz to tylko z tego względu, że wskazany przepis przez przedsiębiorców, na gruncie tej ustawy, rozumie także "osobę fizyczną, osobę prawną, a także jednostkę organizacyjną niemającą osobowości prawnej, której ustawa przyznaje zdolność prawną, organizującą lub świadczącą usługi o charakterze użyteczności publicznej, które nie są działalnością gospodarczą w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej" (por. też wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2007 r. o sygn. akt VI ACa 14/07, publ. LEX nr 1120220, w którym za nieaktualny został uznany przywołany w skardze wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 lipca 2003 r. o sygn. akt III CZP 38/03). Potwierdza on zatem dodatkowo, że uczelnia wyższa nie jest przedsiębiorcą na gruncie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Konkludując, reżim rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie ma zastosowania do kontroli przeprowadzanej w uczelni wyższej przez ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego. Uczelni wyższej nie przysługuje zatem prawo do złożenia sprzeciwu wobec podjęcia i wykonywania przez tego ministra kontroli. Kompetencję ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego do kontroli określa uczelni wyznacza zatem art. 33 oraz art. 34 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym. W zakresie tam nienormowanym, stosuje się przepisy ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli administracji rządowej (Dz. U. Nr 185, poz. 1092), a to w związku z jej art. 2 pkt 2 i art. 6 ust. 3 pkt 1 i 3 (zob. H. Izdebski, J. Zieliński, Prawo o szkolnictwie wyższym. Komentarz, Warszawa 2013, LEX) przy czym z uwzględnieniem specyfiki relacji w tej materii, a zwłaszcza poszanowaniem autonomii szkół wyższych (art. 70 ust. 5 Konstytucji RP). Granice tej autonomii, jak wskazuje sam przepis Konstytucji, wyznacza jednak ustawa, a skoro zatem ustawodawca nie zdecydował się przyznać uczelniom prawa do złożenia sprzeciwu na czynność kontroli, to są one jego pozbawione. Oceniając, czy przedmiot skargi Wyższej Szkoły Menedżerskiej pozostaje objęty kognicją sądów administracyjnych Sąd wskazał, iż jednym przepisem, w którym mieści się sądowoadministracyjna kontrola czynności organów, jest art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Aby dana czynność materialno-techniczna mogła być objęta kontrolą merytoryczną sądu, musi być ona władcza i dokonywana w sprawie indywidualnej, mieć charakter publicznoprawny, dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd stwierdził, iż kontrola oznacza funkcję organu, polegającą na rozpoznawaniu istniejącego stanu rzeczy, następnie dokonywaniu jego oceny, diagnozowaniu przyczyn (źródeł) ewentualnych nieprawidłowości, a wreszcie udzielanie wskazań służących zniesieniu nieprawidłowości i zapobieżeniu ich powstawaniu w przyszłości (zob. J. Jagielski, Kontrola administracji publicznej, Warszawa 2007, s. 15). Brak jest zatem przymiotu władczości, który posiada nadzór, a wyrażającej się stosowaniem środków nadzorczych (J. Jagielski, jw., s. 21). Istotą kontroli jest zatem to, że sama nie kształtuje władczo sfery prawnej podmiotu kontrolowanego. Skoro zatem czynność kontroli Menedżerskiej Szkoły Wyższej w L. nie dotyczy bezpośrednio skonkretyzowanych uprawnień i obowiązków tej szkoły, ściśle wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a zarazem czynności te nie mają przymiotu władczości, to tym samym nie znajdują się w wyznaczanej przepisami prawa kognicji sądów administracyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła Wyższa Szkoła Menadżerska w L., zaskarżając postanowienie w zakresie odrzucenia skargi. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: I. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu niekonstytucyjnych przepisów ustawowych jako podstawy materialnoprawnej zaskarżonego orzeczenia, tj.: 1/ przepisów art. 106 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, art. 30 ust. 3 w zw. z art. Konstytucji RP stanowiących, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw, albowiem w/w Sąd wbrew sprawiedliwości społecznej w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego oraz w wydanym postanowieniu w sposób stronniczy chroni interesy publicznych szkół wyższych, co prowadzi do niezrozumiałej w świetle ontologii konstytucyjnej ich dyskryminacji i w sposób nieuzasadniony pozbawia skarżącej prawa do ograniczonej liczby kontroli; 2/ przepisów art. 77 - 84d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i art. 106 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym oraz art. 31 ust. Konstytucji w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, że przepisy Konstytucji stosuje się bezopośrednio - przez błędną ich wykładnię polegająca na tym, że zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego niepubliczne uczelnie wyższe przepisem art. 106 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym zostały pozbawione praw kontrolowanego przedsiębiorcy podczas gdy, Sąd ten nie wskazał na żadne okoliczności, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji, które upoważniałyby do ograniczeń praw w tym zakresie; II. naruszenie przepisów postępowania: 1/ przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez odmowę dokonania kontroli sądowo administracyjnej czynności i zaniechania Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego przez bezpodstawne stwierdzenie, że czynności tego Organu nie miały charakteru władczego, podczas gdy Organ ten naruszył prawa Uczelni wynikające z Rozdziału V ustawy o swobodzie działalności gospodarczej - a potraktował prywatną Uczelnię tak samo jak jednostkę budżetową, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bo Sąd w wyniku naruszenia tego przepisu odrzucił skargę, co w konsekwencji doprowadziło do uchybienia, o którym mowa w art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a., bo Wyższa Szkoła Menedżerska w L. została pozbawiona możności obrony swych praw oraz spowodowało kolejne uchybienia, o czym niżej; 2/ przepisów art. 58 § 1 pkt 1-6 p.p.s.a. w zw. z art. 158 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi w sytuacji, gdy brak było przesłanek do podjęcia takiej decyzji procesowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bo rozstrzygnięcie jej w zaistniałych okolicznościach, tj. po zbadaniu czy uczelnia niepubliczna korzysta z praw kontrolowanego winno stanowić o oddaleniu skargi - albo o jej uwzględnieniu -w przypadku prawidłowych ustaleń Sądu; 3/ przepisu art. 132 p.p.s.a. przez rozstrzygnięcie sprawy nie - wyrokiem - tak jak tego wymaga w/w przepis - a postanowieniem, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bo sprawy nie rozpoznał Sąd w składzie trzech Sędziów - a jeden Sędzia. Tak więc Sąd naruszył prawo strony o charakterze ilościowym; W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie postanowienia w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto zwrócono się o rozważenie wystąpienia w trybie art. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z zapytaniem prawnym o to czy art. 106 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, który stanowi, że prowadzenie przez uczelnię działalności dydaktycznej, naukowej, badawczej, doświadczalnej, artystycznej, sportowej, rehabilitacyjnej lub diagnostycznej nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447, z późn. zm.), jest zgodny z art. 30 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w takim zakresie, w jakim pozbawia niepubliczne uczelnie wyższe praw kontrolowanego, o których mowa w Rozdziale V ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu, zatem przedmiotowa sprawa mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych podniesionymi w treści skargi kasacyjnej podstawami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, zatem w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., art. 58 § 1 pkt 1-6 p.p.s.a. w zw. z art. 158 p.p.s.a. oraz art. 132 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż z treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. należy wywieść, że sądowej kontroli podlegają takie akty lub czynności, które mają charakter władczy, są podejmowane w sprawach indywidualnych, mają charakter publicznoprawny oraz dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 28-29). Akty lub czynności regulowane tym przepisem muszą mieć ponadto charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (zob. wyrok NSA z 23 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 177/10). Należy także przypomnieć, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne aniżeli decyzje administracyjne postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień bądź obowiązków wynikających z przepisów prawa. Ten ostatnio wymieniony warunek oznacza, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która ich dotyczy. Należy zatem stwierdzić, że wskazany akt może podlegać kognicji sądu administracyjnego, gdy władczym działaniem organu przeprowadzającego kontrolę nałożono na stronę ściśle określone obowiązki. Ponadto, istotą tych obowiązków w sferze prawa publicznego jest możliwość wyegzekwowania ich wykonania w drodze egzekucji administracyjnej (por. postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 470/07). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafny jest pogląd Sądu I instancji, że sama czynność kontroli Menedżerskiej Szkoły Wyższej w L. nie dotyczy bezpośrednio skonkretyzowanych uprawnień i obowiązków tej szkoły, ściśle wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a zarazem czynności te nie mają przymiotu władczości, to tym samym nie znajdują się w wyznaczanej przepisami prawa kognicji sądów administracyjnych. Zaskarżone czynności kontrolne nie wiążą się z żadnymi skonkretyzowanymi w ustawie uprawnieniami lub obowiązkami. Dopiero wydana w ich wyniku decyzja administracyjna (lub inna forma działania władczego organu administracji) może podlegać kontroli sądowoadministracyjnej. Nie podlegają bowiem zaskarżeniu te czynności, które prowadzą do wydania jednego z aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. (zob. postanowienie NSA z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II FSK 1875/09). W takiej sytuacji nie zasługują także na uwzględnienie pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 58 § 1 pkt 1-6 p.p.s.a. w zw. z art. 158 p.p.s.a. oraz art. 132 p.p.s.a.. Skoro czynność kontroli nie znajduje się kognicji sądów administracyjnych, to Sąd I instancji miał podstawy do odrzucenia skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie zaś z treścią art. 132 p.p.s.a Sąd rozstrzyga sprawę wyrokiem, co oznacza, iż rozpoznaje sprawę merytorycznie. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozpoznawał sprawy w rozumieniu art. 132 p.p.s.a. a jedynie wypowiedział się co do dopuszczalności jej rozpoznania. Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty naruszenia prawa materialnego w zakresie wskazanym w petitum skargi kasacyjnej, tj. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Argumentacja skargi kasacyjnej zmierza w istocie do podważenia legalności podjętych czynności kontrolnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestionowanie prawa do podjęcia przez organ kontroli w stosunku do podmiotu kontrolowanego nie mieści się w hipotezie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia nie można bowiem czynić realizacji uprawnienia organu administracji publicznej, wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 33 i 34 ustawy o szkolnictwie wyższym Nie można zgodzić się także z twierdzeniami skarżącego, że do kontroli prowadzonej w stosunku do niepublicznej szkoły wyższej zastosowanie mają przepisy dotyczące kontroli przedsiębiorców, tj. art. 77 - 84d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zauważyć bowiem należy, iż przepis art. 106 ustawy o szkolnictwie wyższym zastrzega, iż prowadzenie przez uczelnię - zarówno publiczną, jak i niepubliczną - działalności dydaktycznej, naukowej, badawczej, doświadczalnej, artystycznej, sportowej, rehabilitacyjnej lub diagnostycznej nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Oznacza to, iż do wymienionych rodzajów działalności uczelni nie mają zastosowania przepisy powyższej ustawy, nawet gdy działalność ta jest prowadzona odpłatnie oraz spełnia istotne przesłanki typowe dla działalności gospodarczej, a więc jest wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do skierowania pytania do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej. W kontekście powyżej powołanego wniosku wskazać należy, iż instytucja pytania prawnego przewidziana art. 193 Konstytucji RP nie daje skarżącemu uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą. Zatem wyłącznie wątpliwości Sądu mogą uzasadniać przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego dotyczącego konstytucyjności aktu normatywnego (por. postanowienie NSA z dnia 23 lipca 2011 r., sygn. akt I OZ 559/10, LEX nr 694365). Naczelny Sad Administracyjny takich wątpliwości co do zgodności art. 106 ustawy o szkolnictwie wyższym z art. 30 ust. 3 Konstytucji RP, nie powziął. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.