II SA/Łd 664/13

Dnia 5 listopada 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 roku sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Ł. nr [...] z dnia [...]. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...]utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy Ł. z dnia z dnia[...], którą odmówiono E. S. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem H. S. Jako podstawę rozstrzygnięcia SKO wskazało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267, w skrócie k.p.a.), art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006r., nr 139, poz. 992 ze zm., powoływana także jako ustawa bądź u.ś.r.) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2013r., poz. 3), Organ I instancji, rozpoznając wniosek E. S. o specjalny zasiłek opiekuńczy ustalił, że dochód w rodzinie E. S. wynosi 2414,37 zł miesięcznie, rodzina składa się z sześciu osób. Mąż wnioskodawczyni jest osobą niepełnosprawną, niezdolną do samodzielnej egzystencji. Jako przesłankę decyzji odmownej organ I instancji powołał fakt braku rezygnacji przez E. S. z zatrudnienia dla sprawowania opieki nad mężem. Wnioskodawczyni bowiem nie opracowała zawodowo, zajmując się wychowywaniem dzieci, czasowo będąc zarejestrowana w PUP jako bezrobotna bez prawa do zasiłku. W odwołaniu od decyzji Burmistrza Gminy Ł. E.S. podniosła, iż nie miała możliwości podjęcia pracy, ponieważ zajmowała się wychowywaniem dzieci i opieką nad niepełnosprawnym mężem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało argumenty E.S. za niezasadne i wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...]utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach decyzji Kolegium powołało się na art. 16a ust. 1, art. 3 pkt 21 oraz pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Stwierdziło, iż uwzględnienie wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy wymaga łącznego spełnienia warunków wskazanych w treści art. 16a ustawy. Po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uznał, iż decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, bowiem podstawową przesłanką ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest faktyczna rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, będąca w związku przyczynowym z koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny posiadającym znaczny stopień niepełnosprawności. Artykuł 16a ustawy określa stan faktyczny dotyczący sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania koniecznej opieki nad ww. osobą, a więc rezygnuje z dotychczasowej aktywności zawodowej, np. rozwiązuje stosunek pracy, wyrejestrowuje prowadzoną działalność gospodarczą. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że istotą omawianego świadczenia, które przyznawane jest opiekunowi osoby niepełnosprawnej, a nie osobie wymagającej opieki, jest zrekompensowanie tej osobie rezygnacji z aktywności zawodowej poprzez wypłatę jej określonej przepisami kwoty (art. 16a ust. 6 ustawy). W ocenie organu II instancji z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynikało, że E. S. nie spełnia koniecznej przesłanki dotyczącej rezygnacji z zatrudnienia. Z oświadczenia skarżącej z dnia 27 marca 2013r. wynikało, że od 1995r. nie pracuje ona zawodowo. Z uwagi na wskazaną okoliczność nie mogła zrezygnować z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem H. S. I to stało się podstawą wydania decyzji niekorzystnych dla skarżącej. Natomiast niekwestionowany jest stan zdrowia męża skarżącej, który orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia 10 grudnia 2012r., nr[...], został uznany za niezdolnego do samodzielnej egzystencji do dnia 31 października 2017r. Posiada zatem znaczny stopień niepełnosprawności w rozumieniu art. 3 pkt 21 lit. b ustawy. Bez znaczenia dla oceny zasadności wniosku o sporne świadczenie pozostaje również trudna sytuacja materialna rodziny czy brak możliwości zapewnienia opieki przez innych członków rodziny. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego wniosła E. S. podnosząc, że zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad mężem, co potwierdza jej zdaniem zaświadczenie z ZUS z dnia 18 października 2010r., nr[...], zgodnie z którym posiada ona ubezpieczenie zdrowotne z racji pobierania renty przez męża. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.). Natomiast w razie braku podstaw do jej uwzględnienia sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W świetle tak zakreślonej kognicji sądu administracyjnego skarga jest uzasadniona. W postępowaniu, poddanym kontroli sądu doszło bowiem do naruszenia prawa materialnego, którego następstwem są wadliwe decyzje. Podstawę prawa materialnego orzekania przez organy stanowi przepis art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm., dalej powoływanej jako u.ś.r.). W myśl ust. 1 tego przepisu specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie to przysługuje, jeżeli poza innymi warunkami, łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r. (dochód nie wyższy niż 623 złotych na osobę w rodzinie). W rozpatrywanej sprawie niekwestionowaną okolicznością pozostaje, że mąż skarżącej, H. S. jest osobą o takim stopniu niepełnosprawności, związanej z koniecznością stałej opieki, o jakiej stanowi art. 16a u.ś.r. oraz że sytuacja dochodowa rodziny uprawnia do uzyskania spornego świadczenia. Ponadto skarżąca, jako żona osoby wymagającej opieki należy do kręgu osób, zobowiązanych do alimentacji w myśli kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Przedmiotem sporu jest natomiast ocena, czy fakt pozostawania przez skarżącą bez pracy można zakwalifikować jako rezygnację zatrudnienia w celu sprawowania opieki w sytuacji, gdy skarżąca już wcześniej nie podejmowała zatrudnienia z powodu opieki nad dziećmi. Zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki i w związku z tym zaprzestają wykonywania dotychczasowej pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże nie pozostając w zatrudnieniu powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki (tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Sąd dostrzega przy tym różnicę w redakcji przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w treści przepisu art. 16a, regulującego specjalny zasiłek opiekuńczy i art. 17 u.ś.r. regulujący świadczenie pielęgnacyjne. W przypadku spornego zasiłku ustawodawca wymaga rezygnacji z zatrudnienia, w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego przepis stanowi o rezygnacji z zatrudnienia bądź jej niepodejmowaniu. Różnica ta jednak w ocenie sądu nie może mieć znaczenia istotnego, przesądzającego o wykładni tej przesłanki. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela poglądy wyrażone w orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych, że rezygnacja z zatrudnienia w rozumieniu art. 16a ust.1 u.ś.r. obejmuje również jej niepodejmowanie przez osobę zdolna do pracy, o ile zasadniczą przeszkodą do podjęcia zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej jest konieczność sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W toku postępowania administracyjnego o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego organ powinien ustalić, czy strona występująca z żądaniem przyznania jej świadczenia znajduje się w takiej sytuacji życiowej i rodzinnej, że gdyby nie sprawowała opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a zostałaby jej zaoferowana praca, to byłaby gotowa do jej podjęcia. Faktyczne sprawowanie opieki, niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową, daje podstawy do ustalenia, iż została spełniona przesłanka wymagana na podstawie art. 16a ust. 1 u.ś.r. do uznania, że strona zrezygnowała z zatrudnienia (tak WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 8 sierpnia 2013 roku, sygn akt . II SA/Go 516/13, lex nr 1360596, WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 11 czerwca 2013 roku w sprawie II SA/Bd 436/13, lex nr 1343998). Także odwołanie się do wykładni przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ugruntowanej w orzecznictwie sądowo administracyjnym na tle art. 17 u.ś.r. wydaje się uzasadnione chociażby istotą obydwu tych świadczeń, jaką jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Specjalny zasiłek opiekuńczy, podobnie jak świadczenie pielęgnacyjne ma na celu rekompensatę finansową dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Analogicznie jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 u.ś.r.) przyznanie tej rekompensaty jest wsparciem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny. Osoby te zobowiązane są do sprawowania pieczy nad bliskimi czy alimentacji z mocy unormowań kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, ale przejmując na siebie cały ciężar opieki, zwalniają w tym zakresie Państwo z obowiązku pieczy nad niepełnosprawnym członkiem społeczeństwa.. W ocenie sądu ta zbieżność pozwala na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Przywołać w tym miejscu należy definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674), zgodnie z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Zatem osoba taka w sytuacji powstania konieczności sprawowania opieki na niepełnosprawnym członkiem rodziny rezygnuje z gotowości do pracy, a zatem również z potencjalnej pracy, którą mogłaby wykonywać w sytuacji zaproponowania jej zatrudnienia przez organ zatrudnienia jeżeli dysponuje on ofertami pracy. Ta potencjalna możliwość zatrudnienia nie jest tożsama z trwającym zatrudnieniem, z którego, w myśl art. 16a) ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musiałaby zrezygnować. Niemniej nie można uznać a priori, iż w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia o jakiej mowa w powołanym przepisie. Rezygnacja obejmuje dwie kategorie zachowań – zaprzestanie uczestniczenia w jakimś działaniu, jak i niepodejmowanie tego działania (np. rezygnacją jest zaprzestanie uczestniczenia w przedsięwzięciu, jak i niepodjęcie uczestnictwa w ogóle). Innymi słowy przesądzające znaczenia ma pozostawanie bez zatrudnienia bez względu na to, czy oznacza ono rezygnację z trwającego stosunku prawnego czy też niepodejmowanie pracy (tak też WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 26.09. 2013r. w sprawie III SA/Gd 630/13, WSA w Łodzi w wyroku z dnia 13.09.2013r. w sprawie II SA/Łd 599/13, odmiennie WSA w Łodzi w wyrokiu z dnia 13.08.2013r. w sprawie II SA/Łd 585/13). Oczywiście każda z tych kategorii rezygnacji musi być związana z koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. Należy też zwrócić uwagę na przepis art. 16a ust. 8 ustawy, który enumeratywnie wylicza podmioty, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Wśród tych podmiotów niewątpliwie nie wymienia się osób bezrobotnych. Gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia takich osób możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością zastrzeżenie takie zostałoby uczynione w powyższym przepisie. Jest to ważna konstatacja, bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, na tle problematyki dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013r., ugruntowało się stanowisko, dopuszczające możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego również osobie bezrobotnej (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 24 października 2008r., w sprawie sygn. akt I OSK 1758/07, Lex 501328). Powyższe uwagi zachowują swą aktualność także na gruncie przepisu art. 16a omawianej ustawy. Reasumując, sam fakt nie pozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny winien być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na to, czy jest to rezygnację z wykonywanej pracy czy rezygnację z podjęcia zatrudnienia. Faktyczne sprawowanie opieki, niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową daje podstawy do ustalenia, iż została spełniona przesłanka wymagana na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy do uznania, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art. 16a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. W rozpatrywanej sprawie uwaga powyższa ma istotne znaczenie. Bezspornie bowiem pierwotną przyczyną niepodejmowania przez skarżącą zatrudnienia było sprawowanie opieki nad dziećmi, urodzonymi w 1995, 1998 i 2000 roku. Nie wyklucza to jednak ustalenia, że obecnie skarżąca nie podejmuje zatrudnienia z uwagi na stan zdrowia męża. Ze złożonego zaświadczenia lekarskiego nie wynika jednak, od jak dawna mąż skarżącej legitymuje się takim stopniem niepełnosprawności, o jakim stanowi art. 16a ust.1 u.ś.r. (skutkującym koniecznością stałej opieki osoby trzeciej). Organy zaniechały też ustalenia, jaka jest obecnie zasadnicza przyczyna niepodejmownia przez skarżącą zatrudnienia przyjmując a’priori, że dłuższy czas pozostawania bez pracy z innych przyczyn przesądza o niespełnieniu przesłanki z art. 16a u.ś.r. Takie założenie jest pozbawione podstaw . W ocenie sądu zbadania wymaga, czy w obecnej sytuacji rodzinnej skarżąca podjęłaby pracę zarobkową, gdyby nie konieczność sprawowania opieki nad mężem. Z powyższego wynika, że organy zastosowały błędną wykładnię art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, co doprowadziło do niewyjaśnienia tak istotnej okoliczności jak przyczyna rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia (niepodjęcia pracy). To skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonych decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organy winien mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie dokonać oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz zbadać czy strona skarżąca spełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 16a) ustawy do przyznania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. Mając na uwadze powyższe, sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. k.ż.