II SA/Ol 621/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku W dniu 10 maja 2011 r. "[...]" Spółka z o.o. w W. i A.W. złożyli do Prezydenta Miasta O. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania z lokalu użytkowego na lokal gastronomiczny przy ul. "[...]". Decyzją z dnia 9 czerwca 2011 r. Prezydent O. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu handlowego nr x, położonego w budynku wielorodzinnym przy ul. "[...]" na lokal gastronomiczny. Organ pierwszej instancji stwierdził bowiem, że w obszarze analizowanym, ustalonym zgodnie z § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), funkcją dominującą była zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami podstawowymi. W parterach budynków wielorodzinnych przy tej ulicy nie było lokali gastronomicznych. W tej sytuacji nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa, określony wymaganiami art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) Postanowieniami z dnia 23 sierpnia 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. stwierdziło, że odwołania "[...]" Spółki z o.o. i A.W. (właściciela przedmiotowego lokalu) od powyższej decyzji, zostały wniesione z uchybieniem terminu. Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 905/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę "[...]" sp. z o.o. na postanowienie SKO. Następnie A.W. zwrócił się o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta O. z dnia 9 czerwca 2011 r., zarzucając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskodawca stwierdził, że z treści tej decyzji wynika, iż w obszarze analizowanym istniały lokale użytkowe o funkcji usługowej: sklepy, także spożywczy, auto szkoła, biura usługowe, "[...]". Brak w obszarze analizowanym lokalu gastronomicznego nie mógł w tej sytuacji przesądzić o niespełnieniu zasady dobrego sąsiedztwa, co było przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wnioskodawca wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd o braku podstaw do zawężającej interpretacji pojęcia "kontynuacja funkcji", rozumianego jako możliwość lokalizowania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące, czy też możliwość użytkowania obiektów budowlanych wyłącznie w taki sam sposób, jak na działce sąsiedniej. Warunek w zakresie kontynuacji funkcji należy więc rozumieć w taki sposób, że tylko wówczas nie jest spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Wobec powyższego, w ocenie wnioskodawcy, powyższa wykładnia i dokonane przez organ pierwszej instancji ustalenia w zakresie istniejącej na analizowanym obszarze funkcji usługowej wskazywały, że decyzja tego organu została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust.1 pkt 1ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Decyzją z dnia 12 kwietnia 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. odmówiło stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Kolegium wywiodło, że jedną z przesłanek uznania naruszenia prawa za rażące jest jego oczywistość, która ma miejsce, gdy decyzja jest ewidentnie sprzeczna z wyraźnym lub niebudzącym wątpliwości przepisem prawa bądź, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że dana decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego Państwa. W ocenie Kolegium, przesłanka rażącego naruszenia prawa, określona w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), dalej powoływanej jako K.p.a., nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Zastosowana przez organ pierwszej instancji wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym była właściwa. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1- 5 ustawy. Prezydent O., po przeprowadzeniu analizy funkcji cech oraz zabudowy i zagospodarowania terenu, odmówił ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie, gdyż stwierdził, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia nie spełniała warunków dobrego sąsiedztwa, określonych wymogami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uwzględnił bowiem fakt, że w parterach budynków wielorodzinnych przy ulicy "[...]" były lokale z zakresu usług podstawowych i nie znajdowały się lokale gastronomiczne. W ocenie organu, nieprawidłowości przy sporządzeniu analizy, o ile mają wpływ na wynik sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, co uzasadniałoby uchylenie decyzji w trybie zwykłym, to jednakże nie są naruszeniami uzasadniającymi stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Kolegium zaznaczyło, że za takim zakwalifikowaniem powyższych wad przemawia dodatkowo fakt, że w przypadku ustalania warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania lokalu, o co wystąpił inwestor, zakres analizy jest ograniczony. Nie ustala się bowiem linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej i wysokość jej górnej krawędzi oraz geometrii dachu. Brak kategorycznego stwierdzenia, że projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu nie może być uznany za rażące naruszenie prawa. Uwzględniając powyższe, Kolegium stwierdziło, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności jest zgodna z obowiązującymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie jest obarczona wadą nieważności, skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W sprawie nie stwierdzono bowiem wystąpienia ani rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), ani pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A.W. powtórzył argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto zarzucił, że Kolegium nie wyjaśniło przyczyn, dla których uznało, że pomimo istnienia wad, nie można stwierdzić nieważności przedmiotowej decyzji. Decyzją z dnia 14 maja 2013 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uchyliło własną decyzję z dnia 12 kwietnia 2013 r. i stwierdziło nieważność decyzji z dnia 9 czerwca 2011 r., odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu handlowego nr x, położonego "[...]" na lokal gastronomiczny. Kolegium podniosło w uzasadnieniu, że jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśniło, że naruszenie prawa ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom nadano prawa albo ich odmówiono, obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Podniosło, że dla oceny, czy naruszenie prawa ma charakter rażący istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje. Jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa. Kolegium wskazało, że w ocenianej decyzji podano, iż w obszarze analizowanym funkcją dominującą była zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami podstawowymi i nie było lokali gastronomicznych. Powyższe przesądziło o uznaniu, że zamierzenie inwestycyjne nie spełnia tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa" z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium podniosło, że w orzecznictwie uznaje się, że warunek kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja nie jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Zaznaczyło, że zmiana funkcji obiektu jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą w obszarze analizowanym funkcją. Kolegium stwierdziło, że jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję usługową to nie ma przeszkód, aby zezwolić na zmianę sposobu użytkowania na inną funkcję, mieszczącą się w ramach funkcji usługowej. Skład orzekający Kolegium podkreślił, że zasada dobrego sąsiedztwa obowiązuje w polskim systemie prawnym już dziesięć lat i w zasadzie nie ma wątpliwości co do tego, jak ją należy interpretować. Poglądy wypracowane przez orzecznictwo sądów administracyjnych są już bowiem w tym zakresie stabilne i jednolite. Nie ma zatem, zdaniem organu, wątpliwości co do tego, iż kontynuacja funkcji winna być traktowana szeroko i w zakresie kontynuacji funkcji mieści się każda zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Kolegium, biorąc pod uwagę, że w obszarze analizowanym mieściły się bardzo różnorodne usługi (w tym sklep spożywczy), a lokal objęty wnioskiem był lokalem handlowym, stwierdziło, że organ pierwszej instancji, uznając, iż zamierzenie nie spełnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rażąco naruszył ten przepis, a naruszenie to ma charakter bezsporny i kwalifikowany. W skardze, złożonej na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, "[...]" spółka z o.o. wywiodła, że podniesione w zaskarżonej decyzji argumenty mogłyby zostać uwzględnione w postępowaniu w trybie zwykłym, lecz nie stanowią rażącego naruszenia prawa, które dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie skarżącej, Kolegium niezasadnie rozszerzająco zinterpretowało art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Wyjaśniła, że decyzja w sprawie warunków zabudowy była wydana w warunkach wieloletniego sporu właściciela lokalu z członkami wspólnoty mieszkaniowej budynku, wobec czego organ pierwszej instancji musiał poddać pod szczególną rozwagę przesłankę dobrego sąsiedztwa. Skarżąca spółka stwierdziła, że analiza otoczenia sporządzona została z uwzględnieniem wszystkich aspektów mających wpływ na sąsiedztwo lokalu. W przekonaniu Prezydenta O. to zasady dobrego sąsiedztwa nie pozwalały na umiejscowienie w budynku mieszkalnym z usługowym parterem lokalu gastronomicznego bez osobnego wejścia, pozwalającego swobodnie dostarczać towar bezpośrednio do tego lokalu, który to lokal powodował ponadto szereg immisji (zapachy i hałas). Kwestie te pozostają w granicach dopuszczalnej oceny organu, która mogła być podważana w ramach normalnej procedury administracyjnej, lecz która nie stanowi podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Skarżąca podniosła - powołując się na orzecznictwo sądowe - że kumulatywnymi przesłankami rażącego naruszenia prawa są: oczywistość naruszenia prawa, polegająca na widocznej, tzn. rzucającej się w oczy, sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; brak konieczności stosowania wykładni przepisu, który został naruszony oraz niemożność pogodzenia skutków, które wywołuje decyzja, z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia decyzji. Zdaniem skarżącej, w przedmiotowej sprawie nie tylko niezbędna jest wykładnia prawa, ale też brak jest skutków decyzji, które trudno byłoby pogodzić z wymaganiami praworządności. Skarżąca dodała, że postępowanie o zmianę sposobu użytkowania nieruchomości stało się bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone, gdyż modernizacja lokalu, o zgodę na którą wnosiła, została już przeprowadzona. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 maja 2013 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta O. z dnia 9 czerwca 2011 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu handlowego nr x, położonego w budynku wielorodzinnym przy "[...]", na lokal gastronomiczny Podnieść należy przede wszystkim, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Oznacza to, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy ponad wszelką wątpliwość zostanie ustalone, że decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Dodać należy, że przesłanki te wymienione są enumeratywnie, muszą być interpretowane w sposób ścisły i nie podlegają wykładni rozszerzającej. Przesłanką, którą powołano jako podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji Kolegium, jest rażące naruszenie prawa (art.156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące, jak również nie ma znaczenia to, jaki przepis został naruszony. O rażącym naruszeniu prawa, jak słusznie zauważyła skarżąca, można mówić wtedy, gdy w odniesieniu do decyzji zachodzą kumulatywnie następujące przesłanki: oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną; przepis, który został naruszony, nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa; skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt III UK 77/11, LEX nr 1213420). Przy korzystaniu z tej instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 878/10, LEX nr 992652 oraz z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, LEX nr 746680). Decyzja rażąco narusza więc prawo, gdy została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa, albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązki (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt FSK 2294/04, LEX nr 173113). W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że decyzja Prezydenta O. z dnia 9 czerwca 2011 r. rażąco narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku gdy m.in. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oceny tej nie można podzielić. Nie można bowiem mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej, gdy naruszenie to nie wynika z przepisu, lecz z interpretacji normy prawnej i orzecznictwa. W sposób rażący może być naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (trak NSA w wyroku z dnia: 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 363/11, LEX nr 1145109; z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 538/11, LEX nr 1113273; z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 920/11, LEX nr 1126285; z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 157/11, LEX nr 1120605; z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). Nawet zatem uznanie, że inna, niż dokonana przez organ w decyzji z dnia 9 czerwca 2011 r. interpretacja cytowanego przepisu jest właściwsza albo bardziej racjonalna, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 2 września 2011 r. sygn. akt 743/10, LEX nr 965221; z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt II GSK 1061/08, LEX nr 596660, z dnia 30 maja 2008 r., LEX nr 505307; z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 28/06, LEX nr 319171). Natomiast w zaskarżonej decyzji Kolegium podniosło, że w orzecznictwie wypracowano obecnie jednolity pogląd, że warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko i pod tym pojęciem należy rozumieć także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Kolegium wskazało, jak właściwie winna być rozumiana zasada dobrego sąsiedztwa i wywiodło, że błędnie organ pierwszej instancji przyjął, iż lokal gastronomiczny nie stanowi uzupełnienia usług podstawowych. W tej sytuacji nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej, skoro naruszenie to wynika z rozbieżności interpretacyjnych przepisu. Wadliwie więc zaskarżoną decyzją stwierdzono nieważność decyzji z dnia 9 czerwca 2011 r., odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, dokonując odmiennej, niż dokonana w tej decyzji, oceny spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni dokonaną przez Sąd wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Uznając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, na podstawie art. 152 tej ustawy, że nie podlega ona wykonaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy.