II OSK 601/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie NSA Leszek Kamiński (spr.) del. WSA Anna Szymańska Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1682/13 w sprawie ze skargi E. H. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia 27 maja 2013 r. nr ... w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1682/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. H., zw. dalej skarżącym, na postanowienie Ministra Środowiska w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W motywach wyroku sąd pierwszej instancji powołał się na następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Postanowieniem z dnia 27 maja 2013 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora W. Parku Narodowego z dnia 15 lutego 2013 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie czterech budynków kurników (obsada 800 DJP) z zapleczem socjalno-technicznym, ośmiu silosów paszowych (o poj. 21 m3), budynku gospodarczo-magazynowego, kotłowni z pomieszczeniem agregatu prądotwórczego, chłodni oraz niezbędnej infrastruktury do obsługi tej inwestycji, na fragmencie działki ew. nr 359, w obrębie D. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia sąd pierwszej instancji argumentował, że w orzecznictwie przyjmuje się, iż jakkolwiek w ustawie o ochronie przyrody nie określono wobec obszaru otuliny zakazów w zakresie wykonywania własności nieruchomości w niej położonych to nie oznacza to, że brak jest jakichkolwiek ograniczeń dotyczących zabudowy na terenie otuliny. Zdaniem sądu pierwszej instancji, ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie. O niemożności zaakceptowania określonej inwestycji na terenie otuliny przesądza brak możliwości pogodzenia tej inwestycji z funkcją ochronną otuliny. W ocenie sądu, przyjęcie odmiennej wykładni przepisów ustawy o ochronie przyrody prowadziłoby do tego, że wyznaczenie otuliny parku narodowego byłoby bezcelowe. Analizując przedmiotową sprawę sąd pierwszej instancji wskazał, że w zaskarżonym postanowieniu organ przedstawił analizę celu otuliny w części obejmującej działkę skarżącego i wskazał, jakiego rodzaju zewnętrzne zagrożenia niesie ze sobą dopuszczenie do lokalizacji wnioskowanej przez skarżącego inwestycji. Zdaniem sądu, sformułowane przez organ wnioski są prawidłowe. W ocenie sądu, nie ma podstaw, aby wykluczać Informację dotyczącą korytarza ekologicznego z materiału dowodowego. Sąd podkreślił, że skarżący nie wykazał, aby od czasu jej opracowania nastąpiły zmiany w zakresie wiadomości w niej zawartych, a mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że organ nie ustosunkował się do dowodu w postaci raportu oddziaływania na środowisko, zgodnie z którym planowana inwestycja nie będzie negatywnie oddziaływała na środowisko sąd wskazał, że raport ten nie został sporządzony na potrzeby postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W ocenie sądu pierwszej instancji, nie było zatem potrzeby powołania dowodu z opinii biegłego na okoliczność wpływu przedmiotowej inwestycji na środowisko. Podsumowując sąd pierwszej instancji stwierdził, że z materiału dowodowego wynika, że przez przedmiotową działkę lub przez obszar bezpośrednio z nią sąsiadujący przebiega szlak migracyjny zwierząt między częściami Parku. Zdaniem sądu, uzasadniona jest obawa, że w przypadku zlokalizowania tak dużej inwestycji może nastąpić przerwanie szlaku. W ocenie sądu, istotny w sprawie jest również duży rozmiar przedmiotowej inwestycji, polegającej na budowie czterech budynków kurników (obsada 800 DJP) z zapleczem socjalno-technicznym, ośmiu silosów paszowych (o poj. 21 m3), budynku gospodarczo-magazynowego, kotłowni z pomieszczeniem agregatu prądotwórczego, chłodni oraz niezbędnej infrastruktury do jej obsługi. Wobec powyższego zdaniem sądu pierwszej instancji skargę należało oddalić. W skardze kasacyjnej strona zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ‒ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zw. dalej p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: 1. art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 ze zm.), zw. dalej "u.o.p.", poprzez błędną wykładnię, że wpływ inwestycji na otulinę parku narodowego podlega takim samym kryteriom oceny jak wpływ tej inwestycji na teren parku narodowego, 2. art. 15 ust. 1 u.o.p., poprzez błędną wykładnię, że zakazy ustanowione dla obszarów parków narodowych mogą być rozszerzane na obszary otuliny parku narodowego, II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a oraz art. 3 ust. 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego zarzutu nieustosunkowania się do znajdującego się w aktach sprawy raportu oddziaływania na środowisko, 2. art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy polegające na nienależytym wykonaniu obowiązku kontroli i oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu postanowienia Ministra Środowiska, pomimo że postanowienie to zostało wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., tj. bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, oparciu się na niespójnym materiale dowodowym - na przypuszczeniach oraz nieaktualnej informacji sporządzonej przez pracowników W. Parku Narodowego we wrześniu 2010 r., pominięciu dowodów przeprowadzonych w toku postępowania w postaci raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, błędnym ustaleniu, iż planowana inwestycja w sposób negatywny będzie oddziaływać na park narodowy oraz na teren otuliny parku. Minister Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę kasacyjną podzielił poglądy sądu pierwszej instancji dotyczące wykładni przepisów odnoszących się do funkcji wypełnianej przez otulinę nie zgodził się też z zarzutem skargi dotyczącej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w odniesieniu do ustaleń poczynionych przez pracowników Służby Parku podkreślając ich wysokie kompetencje w zakresie czynionych ustaleń, wynikające też z wymagań stawianych przez przepisy związane zatrudnianiem pracowników tej Służby. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Zauważyć na wstępie trzeba, że zarzuty nie zostały w skardze kasacyjnej zredagowane w sposób właściwy. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej stawiającego zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) jest wykazanie, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, inaczej mówiąc, wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Istotny wpływ na wynik sprawy oznacza zaś prawdopodobieństwo takiego oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść wyroku, które prowadziłyby do innego rozstrzygnięcia, niż zapadło w rozstrzyganej sprawie. Stawiając zarzut tego rodzaju należy zatem wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Naruszenie przepisów postępowania nie zawsze bowiem musi prowadzić do wadliwego rozstrzygnięcia sprawy. Niezależnie zatem od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że mógł on być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej formułując jej zarzuty nie wykazał, że uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli że między naruszeniem powyższego przepisu a treścią zaskarżonego wyroku Sądu zachodzi związek przyczynowy, a także nie uprawdopodobnił wpływu tego związku przyczynowego na treść orzeczenia sądu, nie przeprowadzając zresztą w tym kierunku żadnej argumentacji w uzasadnieniu skargi. Uwzględniając powyższe kryterium oceny istotnego wpływu uchybień procesowych na wynik sprawy, zarzutów naruszenia prawa procesowego postawionych w skardze, nie można uznać za usprawiedliwione, ponieważ nie jest wystarczające samo stwierdzenie w skardze kasacyjnej, iż naruszenia proceduralne miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji, bez wykazania istotności tego wpływu. Podnosząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument, iż oceny stanu faktycznego sprawy dokonano bez uwzględnienia dowodu jaki stanowi raport oddziaływania inwestycji na środowisko "przeciwko któremu nie został przedstawiony żaden inny dowód" autor skargi kasacyjnej nie przedstawia jednak, z których to części raportu miałyby wynikać informacje, które należałoby skonfrontować z innymi dowodami. Z lektury raportu, w odniesieniu do omawianych zagadnień, czyli wpływu inwestycji na ograniczenie migracji zwierząt w strefie otuliny można jedynie wyczytać na str. 70 (Zakres oddziaływania na komponenty środowiska – Fauna), iż brak jest takiego oddziaływania, gdyż teren farmy będzie wygrodzony. Na tym tle powstaje pytanie jak powyższe stwierdzenia raportu, w dodatku bez powołania się na jakiekolwiek inne ustalenia, należałoby konfrontować z innymi dowodami. Skoro przedmiotem ocen raportu i jego uzupełnienia są okoliczności związane z przedmiotową inwestycją przegradzającą ogrodzeniem i utwardzonymi powierzchniami część otuliny, to wypadałoby co najmniej przedstawić dowody i wykazać, że przegrody te nie mogą oddziaływać na przemieszczanie się fauny na i z terenu Parku przez wygrodzony obszar. Takiego dowodu inwestor nie przedstawił. Nie można równocześnie zapominać, że w sprawie istnieją dowody na zjawiska utrudniające migrację zwierząt, a są one wynikiem pracy, obserwacji i ustaleń Służb Parku. Nie są też trafne zarzuty, iż postanowienie oparto na nieaktualnej informacji sporządzonej przez pracowników W. Parku Narodowego we wrześniu 2010 r., a stan faktyczny oparto na niepełnym materiale dowodowym. Nie wskazano bowiem jakie dowody należałoby przeprowadzić, nie jest też trafne twierdzenie, iż dowody przeprowadzone przez pracowników organu w oparciu o ich fachowe kompetencje nie mają mocy dowodowej. Jak zasadnie podkreślił w odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister, brak jest prawnych i faktycznych podstaw do negowania kompetencji, a tym samym wiedzy i ustaleń poczynionych przez specjalistyczne Służby Parku w tym zakresie. Ponadto, aktualność danych zawartych w opracowaniu tych Służb pochodzącym z 2010 r. nie została skutecznie zanegowana, co podkreślił też sąd pierwszej instancji. Nie ma zatem podstaw do oceny, że w sprawie administracyjnej nastąpiły naruszenia proceduralne, a w konsekwencji, że sąd pierwszej instancji nienależycie wykonał obowiązek kontroli i niezasadnie oddalił skargę. Nie mają też uzasadnionych podstaw zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Park narodowy obejmuje obszar wyróżniający się szczególnymi wartościami przyrodniczymi, naukowymi, społecznymi, kulturowymi i edukacyjnymi, na którym ochronie podlega cała przyroda oraz walory krajobrazowe. Ustawodawca ustanowił różnego rodzaju zakazy obowiązujące na terenie parku, w tym zakaz budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych. Na obszarach graniczących z parkiem narodowym wyznacza się otulinę parku narodowego (art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Art. 5 pkt 4 u.o.p. definiuje otulinę jako strefę ochronną graniczącą z formą ochrony przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka. W ustawie o ochronie przyrody nie określono wobec obszaru otuliny zakazów w zakresie wykonywania własności nieruchomości w niej położonych, tak jak w odniesieniu do obszaru samego parku narodowego w art. 15 ustawy o ochronie przyrody. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym wskazuje, że nie oznacza to, że brak jest jakichkolwiek ograniczeń dotyczących zabudowy na tym terenie. Ustawowo określony cel otuliny stanowi podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie. Zagrożenia zewnętrzne to czynniki mogące wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikających z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej (art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody). W otulinie parku narodowego można zatem lokalizować tylko takie inwestycje, które dla tego parku nie stwarzają zagrożenia wynikającego z działalności człowieka. Por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 590/08, LEX nr 562867; z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 720/09, LEX nr 597808; z dnia 16 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1893/10, LEX nr 1152082. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela w pełni przytoczone poglądy wskazując dodatkowo, że określenie granic Parku i jego otuliny jest jedynie wynikiem zabiegu formalnego zmierzającego do prawnego określenia granic formy przyrody podlegającej ochronie. Nie oznacza to jednak, że gatunki zwierząt, a nawet i roślin, stanowiące fragment przyrody będącej dziedzictwem i bogactwem narodowym, bytują tylko w tak formalnie określonych granicach. Przeciwnie, gatunki te przemieszczają się również z i na tereny sąsiadujące. Funkcją otuliny jest zapewnienie warunków tej migracji, a strefy tej migracji nazywane są korytarzami ekologicznymi. Korytarze ekologiczne występują zaś w różnych postaciach i nie muszą mieć charakteru stałego, są w dużej mierze uzależnione od możliwości schronienia się zwierząt i dostępu do pokarmu. Otulina Parku ma zatem spełniać funkcję umożliwiania zwierzętom możliwość swobodnej migracji, dlatego uprawniony jest pogląd Ministra, że o funkcji korytarza ekologicznego można mówić wszędzie tam, gdzie dany obszar umożliwia migrację zwierząt, jeżeli odbywa się ona przez ten teren (str. 5 decyzji). Zasadnie zatem sąd pierwszej instancji ocenił, iż pracownicy Służby Parku ustalając tereny migracyjne zwierząt opierali się na licznych obserwacjach i badaniach tropów zwierzęcych na tym terenie. Uwzględniając to co powiedziano wyżej o korytarzach ekologicznych przyjąć należy, że przedmiotowy teren taką funkcję spełniał i nadal spełnia, nie ma zaś racji strona skarżąca kasacyjnie twierdząc, iż zrealizowanie zamierzenia nie wpłynie na ograniczenie lub zaprzestanie migracji zwierząt na tym terenie. W skutku oznacza to, że ingerencja człowieka w ten obszar może wpływać na ograniczenie przestrzeni migracyjnych, a miernikiem ewentualnego zagrożenia jest charakter zamierzenia. Nie ulega zaś wątpliwości, że zamierzone wykorzystanie gruntu rolnego przez intensyfikację produkcji zwierzęcej (wymagającej budowy czterech budynków kurników z zapleczem socjalno-technicznym, ośmiu silosów paszowych, budynku gospodarczo-magazynowego, kotłowni z pomieszczeniem agregatu prądotwórczego, chłodni oraz niezbędnej infrastruktury do obsługi tej inwestycji) całkowicie zmienia charakter i sposób wykorzystania gruntu rolnego, co nie pozostaje bez znaczenia dla otoczenia. Ocena tego wpływu przez pryzmat celów, które stawiane są przez ustawodawcę dla obszaru otuliny prowadzi do wniosku, iż na skutek realizacji zamierzenia wystąpią czynniki mogące wywołać niekorzystne zmiany cech biologicznych zasobów i składników chronionej przyrody oraz przebiegu procesów przyrodniczych, co ocenić trzeba jako niedopuszczalne zagrożenia zewnętrzne w obszar otuliny. Dodać trzeba, że nie ma przeszkód do dotychczasowego rolnego użytkowania tego terenu, którego dotychczasowa funkcja nie naruszała w sposób istotny charakteru otuliny. Z tych wszystkich względów uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. ----------------------- 6