II OSK 1990/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr) Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt VII SAB/Wa 222/12 w sprawie ze skargi Związku [...] w przedmiocie przewlekłości postępowania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Związku [...] kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt VII SAB/Wa 222/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Związku [...] w przedmiocie przewlekłości postępowania Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w pkt. I stwierdził przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w pkt. II stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w pkt. III wymierzył Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego grzywnę w wysokości 5000 zł, a w pkt. IV zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 594 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia 1 października 2012 r., po uprzednim wezwaniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do usunięcia naruszenia prawa, Związek [...] wniósł skargę na przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ w przedmiocie rozpoznania wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 10 grudnia 2010 r. o zmianę decyzji Ministra Kultury z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...] w sprawie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi, zmienionej następnie decyzjami z dnia [...] października 1998 r. oraz z dnia [...] lutego 2003 r., poprzez rozszerzenie tego zezwolenia na utwory audiowizualne. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że okoliczności sprawy, nie mogą usprawiedliwiać prowadzenia sprawy przez okres 22 miesięcy, tj. od grudnia 2010 r. do końca września 2012 r. Okolicznością taką w świetle art. 35 § 5 K.p.a. nie może być konieczność rozpatrzenia wniosków kilku organizacji społecznych o dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, w tym wniosku skarżącego, czy też konieczność odniesienia się do kilku pism składanych przez uczestników postępowania na prawach strony. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, organ administracji publicznej rozpoznając sprawę uchybił zawartemu w art. 12 K.p.a. wymogowi szybkiego załatwienia sprawy, jak też załatwienia jej bez zbędnej zwłoki (art. 35 § 1 K.p.a.). Skarżący podniósł także, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie informował uczestników na prawach strony, w tym również skarżącego, o niezałatwieniu sprawy w terminie ustawowym przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a., w sytuacji gdy żaden przepis szczególny nie wydłuża tego terminu w przypadku orzekania o zmianie zakresu zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi. Organ administracji nie informował także stron postępowania o przyczynach zwłoki w załatwieniu przedmiotowej sprawy, czy też o nowym ostatecznym terminie jej merytorycznego czy też formalnego załatwienia. Powyższe spowodowało, że organ administracji publicznej uchybił także ciążącym na nim obowiązkom wynikającym z art. 36 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że długotrwałe rozpoznawanie sprawy było wynikiem konieczności rozstrzygnięcia wniosków organizacji społecznych o dopuszczeniu do udziału w tym postępowaniu na prawach strony, tj.: Stowarzyszenia [...] (postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]); Polskiej Izby Komunikacji Elektronicznej (postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]); Związku [...] (postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...]); Związku [...] (postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...]). Ponadto wskazał, że na czas rozpoznawania sprawy wpływ miały również składane przez organizacje społeczne pisma przedstawiające ich stanowiska w sprawie i konieczność ustosunkowania się do tych stanowisk wnioskodawcy - Stowarzyszenia [...]. Dalej organ zauważył, że dopiero po zakończeniu wszystkich postępowań dotyczących dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu mógł zakończyć rozpatrywanie wniosku Stowarzyszenia [...], dlatego też pismem z dnia 9 listopada 2012 r., stosownie do art. 10 K.p.a., poinformował wnioskodawcę oraz pozostałych uczestników postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W piśmie tym wskazał również, że decyzja w przedmiotowej sprawie zostanie wydana najpóźniej do końca listopada 2012 r. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną. Sąd podniósł, że w sprawach ze skargi na przewlekłość postępowania administracyjnego sąd administracyjny bada, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy i podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". Na podstawie akt administracyjnych sprawy, Sąd zauważył, że Stowarzyszenie [...] wniosek o zmianę zakresu zezwolenia na sprawowanie zbiorowego zarządu prawami autorskimi objętego decyzją Ministra Kultury z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...] doręczyło Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego w dniu 10 grudnia 2010 r. Tym samym zostało wszczęte na wniosek postępowanie administracyjne (art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 1 K.p.a.). Ponadto z akt sprawy wynika także, że do dnia złożenia przedmiotowej skargi do organu administracji publicznej prowadzącego niniejsze postępowanie wpłynęły następujące pisma - pismo Stowarzyszenia [...] z dnia 29 grudnia 2010 r., wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej – Polskiej Izby Komunikacji Elektronicznej - do udziału w postępowaniu z dnia 10 stycznia 2011 r., wniosek Związku [...] z dnia 28 lutego 2011 r., wniosek Związku [...] z dnia 28 lutego 2011 r., pismo Stowarzyszenia [...] z dnia 10 marca 2011 r., wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy Polskiej Izby Komunikacji Elektronicznej z dnia 6 maja 2011 r., wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej – Związku [...] z dnia 23 maja 2011 r., wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy Związku [...] z dnia 27 grudnia 2011 r., pismo Związku [...] z dnia 8 stycznia 2012 r., pismo Stowarzyszenia [...] z dnia 2 kwietnia 2012 r. i z 4 lipca 2012 r., wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Związku [...] z dnia 5 sierpnia 2012 r. We wskazanym czasie organ wydał również następujące postanowienia: postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r. o dopuszczeniu do udziału Stowarzyszenia [...], postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r. o odmowie dopuszczenia do udziału Polskiej Izby Komunikacji Elektronicznej, postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r. o dopuszczeniu do udziału Polskiej Izby Komunikacji Elektronicznej, postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r. o dopuszczeniu do udziału Związku [...], postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r. o odmowie dopuszczenia do udziału Związku [...], postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r. o odmowie dopuszczenia do udziału Związku [...] oraz podjął inne działania w sprawie, m.in. pismem z dnia 6 listopada 2012 r. odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Związku [...], wydał postanowienie z dnia [...] listopada 2012 r. o uchyleniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r. i dopuszczeniu do udziału w postępowaniu Związku [...], zawiadomił strony biorące udział w sprawie o możliwości zaznajomienia się z materiałami postępowania - pismo z dnia 9 listopada 2012 r. W ocenie Sądu analiza wpływających do sprawy pism i wydawanych przez organ postanowień świadczy o powolnym rozpoznawaniu sprawy, w toku której pojawiały się wielomiesięczne przestoje, kiedy organ nie podejmował żadnych czynności (kwiecień – grudzień 2011 r., grudzień 2011 – listopad 2012 r.). Sąd uznał także, że okoliczności sprawy nie mogą usprawiedliwiać prowadzenia sprawy od grudnia 2010 r. do końca września 2012 r., tj. przez okres czasu wynoszący prawie 22 miesiące. Zdaniem Sądu organ administracji publicznej uchybił zatem wymogowi szybkiego załatwienia sprawy określonemu w art. 12 § 1 K.p.a., załatwianiu sprawy bez zbędnej zwłoki - art. 35 § 1 K.p.a., a także, nawet jeśli odliczy się czas potrzebny na rozpatrzenie wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony organizacji społecznych (art. 35 § 5 K.p.a.), ustawowemu terminowi załatwienia sprawy wynoszącemu jeden miesiąc, a przy sprawie szczególnie skomplikowanej, za którą przedmiotową sprawę niezwykle trudno byłoby uznać, terminowi dwóch miesięcy od jej wszczęcia (art. 35 § 3 K.p.a.). W świetle powyższego Sąd uznał, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzono w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Natomiast Minister – wbrew obowiązkom określonym w powołanych wyżej przepisach K.p.a. - nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Sąd wskazał również, że nie można przyjąć, iż organ na bieżąco interesował się sprawą, a także, że podawane przez Ministra przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie usprawiedliwiają przewlekłość organu. Zdaniem Sądu, faktu przewlekle prowadzonego postępowania przez organ nie zmienia także fakt zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, co nastąpiło na wniosek wszczynającego postępowanie w oparciu o art. 98 § 1 K.p.a. w dniu [...] grudnia 2012 r. (postanowienie nr [...]). Sąd zauważył również, że w sprawie poza sporem jest, iż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w toku postępowania nie informował ani strony skarżącej, ani też uczestników na prawach strony o niezałatwieniu przedmiotowej sprawy w terminie ustawowym przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a., w sytuacji gdy żaden przepis szczególny nie wydłuża tego terminu w przypadku orzekania o zmianie zakresu zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi, ani też nie informował tych podmiotów o przyczynach zwłoki w załatwieniu przedmiotowej sprawy oraz o nowym ostatecznym terminie jej załatwienia, co niewątpliwie świadczy o uchybieniu przez organ administracji publicznej obowiązkom wynikającym z art. 36 § 1 K.p.a. Uzasadniając natomiast stwierdzenie w punkcie II wyroku, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszenia prawa, Sąd, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, zauważył, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, możemy powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Sąd uznał również, że wymierzona organowi na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a grzywna w wysokości 5 000 zł będzie na tyle dolegliwa, że spełni swoje zadanie jako środek dyscyplinujący. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 149 P.p.s.a. oraz niezastosowanie art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 98 § 1 w zw. z art. 35 § 5, art. 102 i art. 103 K.p.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., wyrażające się w tym, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niezasadnie stwierdził przewlekłość postępowania prowadzonego przez Ministra, mającą charakter rażącego naruszenia prawa i wymierzył z tego tytułu grzywnę, podczas gdy w dacie orzekania przez ten Sąd postępowanie było zawieszone na wniosek strony, co uniemożliwiało wydanie decyzji administracyjnej i wstrzymywało bieg terminów przewidzianych w K.p.a., a więc nie dawało podstaw do stwierdzenia przewlekłości i stanowiło podstawę do oddalenia skargi; - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 149 P.p.s.a., polegające na tym, że Sąd niezasadnie stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie mając równocześnie podstaw do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie decyzji; - niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 149 § 1 P.p.s.a. oraz art. 98 § 1 w zw. z art. 35 § 5, art. 102 i art. 103 K.p.a., polegające na niewyjaśnieniu przez WSA w Warszawie dlaczego fakt zawieszenia postępowania nie wpływa na ocenę przewlekłości postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że gdyby Sąd rozpatrzył i prawidłowo ocenił relację pomiędzy zawieszeniem postępowania a zarzutem przewlekłości, nie znalazłby podstaw do uwzględnienia skargi; - niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 149 § 1 zd. drugie P.p.s.a., polegające na niewyjaśnieniu przez Sąd dlaczego w rozpatrywanej sprawie naruszenie prawa ma charakter rażący, które miało wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że gdyby Sąd prawidłowo powiązał powołane przepisy z konkretnymi okolicznościami zaistniałymi w rozpatrywanej sprawie nie znalazłby podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez Ministra; - niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a w zw. z art. 149 § 2 P.p.s.a., polegające na niewyjaśnieniu przez Sąd przesłanek wymierzenia grzywny oraz niewskazaniu podstaw do jej wyliczenia, które miało wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że gdyby Sąd prawidłowo dokonał analizy tych przesłanek nie znalazłby podstaw do wymierzenia grzywny. Wobec powyższych zarzutów Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że podejmując rozstrzygnięcie w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd administracyjny powinien uwzględnić stan sprawy istniejący w dniu wyrokowania. Tymczasem WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku dostrzegł fakt zawieszenia postępowania administracyjnego będącego przedmiotem skargi na przewlekłość, jednak nie uznał go za mający znaczenie w sprawie. Podejście takie organ uznał za niewłaściwe, zważywszy, że ten sam Sąd w równolegle zapadłym wyroku w sprawie ze skargi na bezczynność Ministra w tej samej sprawie administracyjnej (sygn. akt VII SAB/Wa 221/12) skargę oddalił uznając, iż poprzez zawieszenie postępowania na wniosek strony, postępowanie główne nie może zostać zakończone wydaniem rozstrzygnięcia kończącego sprawę co do meritum. Dodatkowo organ wskazał, że regulacja art. 149 § 1 P.p.s.a. wyraźnie określa czynności, jakie powinien podjąć sąd sprawując wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie bezczynności i przewlekłości. W ocenie organu wykładnia językowa tego przepisu, która powinna być zasadą w orzecznictwie sądów administracyjnych, prowadzi do wniosku, że ustawodawca nie przewidział możliwości uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, bez równoczesnego zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Powyższe oznacza, że musi istnieć możliwość zakończenia przez organ postępowania administracyjnego, czy to w trybie autokontroli po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłość (art. 54 § 3 P.p.s.a.), czy to w trybie zobowiązania nałożonego przez sąd administracyjny (art. 149 § 1 P.p.s.a). W niniejszej sprawie taka sytuacja jednak nie zachodzi, gdyż na skutek zawieszenia postępowania, wykluczona została tymczasowo możliwość wydania decyzji w sprawie. Ponadto organ zauważył, że Sąd pierwszej instancji stwierdzając rażące naruszenie prawa przez Ministra nie wziął pod uwagę, że skarga na przewlekłość została złożona nie przez stronę, ale przez organizację społeczną dopuszczoną do udziału w postępowaniu na prawach strony. Natomiast stronie, która zainicjowała postępowanie administracyjne nie zależało na jego zakończeniu w terminie, jakim domagała się tego skarżąca, gdyż Stowarzyszenie [...] powiadomione o intencji zakończenia postępowania w pierwszej instancji złożyło wniosek o zawieszenie postępowania w trybie art. 98 § 1 K.p.a., tym samym podjęło kroki zmierzające de facto do opóźnienia wydania decyzji w sprawie. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Związek [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty nie są trafne. Przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była skarga Związku [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego przy rozpoznawaniu wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia 10 grudnia 2010 r. o zmianę decyzji Ministra Kultury z dnia [...] lutego 1995 r. w sprawie zezwolenia na zbiorowe zarządzanie prawami autorskimi, poprzez rozszerzenie tego zezwolenia na utwory audiowizualne. Możliwość wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest stosunkowo nowym rozwiązaniem prawnym wprowadzonym w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie dnia 11 kwietnia 2011 r. Słusznie wskazano w zaskarżonym wyroku, iż przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "przewlekłość postępowania". Pojęcie to ma jednak inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność", rozumiana w aktualnym stanie prawnym jako brak jakiejkolwiek aktywności organu administracji w danej sprawie. Nawiązując do poglądów doktryny, stwierdzić należy, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. A zatem przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Ponadto podnieść trzeba, że celem objęcia kognicją sądów administracyjnych kwestii badania przewlekłości postępowania przed organami administracji publicznej było wymuszenie nadania czynności organu administracji publicznej sprawnego biegu, a więc zrealizowanie interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, z. 5). Tak więc stwierdzenie przez sąd administracyjny, czy podlegające ocenie, w związku z wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, postępowanie można (lub nie) zakwalifikować jako dotknięte przewlekłością prowadzenia, wymaga gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania szeregu ocen toku czynności procesowych, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 238). Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji, przytaczając wszystkie pisma składane do akt sprawy przez stronę i podmioty na prawach strony oraz postanowienia i czynności podejmowane przez organ w toku postępowania, dokonał dogłębnej analizy czynności wykonywanych przez organ w kontekście przewlekłości ich prowadzenia. Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte, wnioskiem strony - Stowarzyszenia [...] – w dniu 10 grudnia 2010 r. Postanowienie natomiast o zawieszeniu postępowania na wniosek strony, złożony w dniu 19 listopada 2012 r., wydano dopiero [...] grudnia 2012 r. Ponadto z akt sprawy wynika, że niezależnie od pism wpływających do sprawy i wydawanych w sprawie postanowień, organ prowadził postępowanie w sposób opieszały poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Zdarzały się bowiem wielomiesięczne przestoje, kiedy organ nie podejmował żadnych czynności (kwiecień – grudzień 2011 r. oraz grudzień 2011 r. – listopad 2012 r.). W świetle powyższego słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego – wbrew ciążącym na nim obowiązkom określonym w przepisach K.p.a. – nie działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Również okoliczności sprawy nie usprawiedliwiały prowadzenia jej przez okres czasu wynoszący prawie 23 miesiące. Jak zasadnie wskazano w zaskarżonym wyroku, czynności zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy podejmowane były przez organ niesprawnie, w dużych odstępach czasu. Co świadczy o tym, że organ nie interesował się na bieżąco sprawą. W skardze kasacyjnej organ wywodził, że w świetle art. 149 § 1 P.p.s.a. brak jest możliwości uwzględnienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania bez jednoczesnego zobowiązania organu do stosownego działania procesowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to nie może być uznane za prawidłowe, bowiem nie uwzględnia w całości treści art. 149 § 1 P.p.s.a. Przepis ten w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego wyroku stanowił: "Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 1 pkt 1 - 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej, skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zajęte w orzecznictwie sądowym, że przepis art. 149 P.p.s.a. w powyższym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czy też nie miały charakteru rażącego. Użycie zatem w zdaniu drugim art. 149 § 1 P.p.s.a. wyrazu "jednocześnie" nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Wręcz przeciwnie z analizy tego przepisu, w kontekście przepisu art. 4171 § 3 K.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub też że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wystąpiły, lecz nie miały charakteru rażącego (postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12, postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12). Oznacza to, że zawieszenie postępowania, a nawet wydanie przez organ decyzji w sprawie, po wniesieniu do sądu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie zwalnia Sądu pierwszej instancji w zakresie orzekania, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce, czy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz czy uzasadnione jest wymierzenie grzywny organowi stosownie do art. 149 § 2 P.p.s.a. Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania nie odnosi się bowiem jedynie do żądania wydania aktu lub dokonania czynności, ale przede wszystkim stanowi postulat strony, by sąd administracyjny dokonał oceny prowadzonego lub przeprowadzonego postępowania pod względem jego sprawności, a więc tego, czy nie doszło w nim do nieuzasadnionego przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Z tego też względu nie można było uznać, aby sam fakt zawieszenia postępowania w sprawie, stanowił takie zdarzenie, że skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracyjny powinna zostać oddalona. Przewlekłość postępowania jest zatem stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie dalsze czynności w sprawie. Podjęcie natomiast przez organ czynności procesowych powoduje, iż ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, ale nie stanowi podstawy do oddalenia skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że WSA w Warszawie, pomimo braku możliwości zobowiązania organu do wydania decyzji w określonym terminie z uwagi na zawieszenie postępowania przez organ postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r., utrzymanym następnie w mocy postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., w okolicznościach przedmiotowej sprawy, słusznie stwierdził przewlekłości postępowania prowadzonego przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Sąd pierwszej instancji stwierdzając zatem przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ nie naruszył art. 149 P.p.s.a poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, jak też art. 151 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 35 § 5, art. 102 i art. 103 K.p.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zważywszy na okres czasu liczony od wpływu wniosku o zmianę decyzji do dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, w tym wielomiesięczne przestoje w podejmowaniu czynności zmierzających do załatwienia sprawy, nie budzi wątpliwości, że sprawa prowadzona była w sposób opieszały, niesprawny i nieskuteczny. Ponadto z akt sprawy wynika, że opieszałe działania organu były całkowicie nieuzasadnione. Dodatkowo wskazać należy, że organ dopiero pismem z dnia 9 listopada 2012 r., poinformował stronę oraz pozostałych uczestników postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także o planowanym terminie zakończenia sprawy, tj. do końca listopada 2012 r. Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie w sprawie prowadzone było bowiem w sposób nieefektywny, naruszający zasadę ekonomiki procesowej oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Z tych też względów Sąd pierwszej instancji miał również uzasadnione podstawy do wymierzania organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. Grzywna stanowi bowiem środek dyscyplinujący i przeciwdziałający przewlekłemu prowadzeniu postępowania przez organ. Podnieść należy, że wprawdzie uzasadnienie charakteru rażącego naruszenia prawa, jak też przesłanek wymierzenia grzywny w niniejszej sprawie jest dość ogólnikowe, to jednak podstawy takiego orzeczenia wynikają z całokształtu okoliczności danej sprawy, szczegółowo przestawionej przez Sąd pierwszej instancji. Wskazać trzeba, że zgodnie z treścią art. 141 § 4 P.p.s.a uzasadnienie wyroku powinno zawierać w szczególności podstawę prawną oraz jej wyjaśnienie. Jednak to, że w opinii organu wnoszącego skargę kasacyjną wyjaśnienie podstawy prawnej jest nienależyte i go nie przekonuje - nie stanowi automatycznie o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten jest przepisem prawa procesowego i zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. jego uchybienie może być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej tylko jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - co w sprawie nie zostało wykazane. Ponadto zarzut naruszenia tego przepisu nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu pierwszej instancji w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa, w tym przypadku art. 149 P.p.s.a., które to stanowisko podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem zarzutów naruszenia przepisów wykładanych lub stosowanych przez Sąd pierwszej instancji, którego to naruszenia Sąd drugiej instancji nie stwierdził. Tym samym za niezasadny uznać należy zarzut niewłaściwego zastosowania art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 149 P.p.s.a. Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., który może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Sytuacja taka nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Z przedstawionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a., mając na uwadze, że wydatkiem radcy prawnego w myśl art. 205 § 2 P.p.s.a. nie jest zwrot kosztów podróży, bowiem za niezbędne ustawodawca uznał w tym zakresie tylko koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony lub pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym (art. 205 § 1 P.p.s.a.) – por. wyroki NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 1197/05 i sygn. akt II FSK 1324/05.