II SA/Op 459/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Gminy Skarbimierz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 22 sierpnia 2013 r., nr NK.III.4131.1.61.2013.KK w sprawie powołania składu osobowego komisji konkursowej oddala skargę. Przedmiot postępowania sądowego stanowi skarga Gminy Skarbimierz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 22 sierpnia 2013 r., nr NK.III.4131.1.61.2013.KK, którym stwierdzono nieważność zarządzenia Wójta Gminy Skarbimierz nr [...], z dnia 26 lipca 2013 r., w sprawie powołania składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu Szkół im. [...] w [...], z powodu istotnego naruszenia prawa. Stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco: Wójt Gminy Skarbimierz powołując się na przepis art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), art. 36a ust. 6 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późń. zm.), wydał wyżej wymienione zarządzenie, wskazując w § 1 skład osobowy komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu Szkół im. [...] w [...] oraz stanowiąc w § 2, że zarządzenie wchodzi w życie z dniem podpisania. Wojewoda Opolski zwrócił się do Wójta Gminy Skarbimierz o przesłanie ww. zarządzenia, celem umożliwienia organowi nadzoru zbadanie zgodności z prawem tego aktu. Zarządzenie z dnia 26 lipca 2013 r. doręczone zostało organowi nadzoru w dniu 1 sierpnia 2013 r. Pismem z dnia 7 sierpnia 2013 r., organ zawiadomił Wójta o wszczęciu z urzędu postępowania nadzorczego w stosunku do zarządzenia z dnia 26 lipca 2013 r., [...]. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 sierpnia 2013 r. Wojewoda Opolski stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy Skarbimierz z dnia 26 lipca 2013 r., nr [...] w sprawie powołania składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu Szkół im. [...]- zwanego dalej także Szkołą. W uzasadnieniu wskazał, że dokonując oceny legalności zarządzenia wziął pod uwagę znane organowi z urzędu okoliczności sprawy poprzedzające wydanie przedmiotowego zarządzenia, a mianowicie to, że zarządzeniem z dnia 21 marca 2012r. organ prowadzący szkołę odwołał z funkcji dyrektora Szkoły – G. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r. zapadłym w sprawie ze skargi Wojewody Opolskiego o sygn. akt II SA/Op 322/12 stwierdził nieważność tego zarządzenia, a Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2013 r., oddalił skargę kasacyjną Gminy Skarbimierz. Wskazując na powyższe stwierdził, że akt dotyczący odwołania G. P. z funkcji dyrektora szkoły został wyeliminowany z obrotu prawnego, co oznacza, że należy go traktować tak, jakby nigdy nie został wydany. Podniósł także, iż Wójt Gminy Skarbimierz wydał w dniu 10 kwietnia 2013 r. zarządzenie nr [...], którym stwierdził wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy G. P. na stanowisku dyrektora Szkoły, jednak rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 lipca 2013 r. Wojewoda Opolski stwierdził nieważność ww. zarządzenia z dnia 10 kwietnia 2013 r. Nie zważając na argumentację zawartą w rozstrzygnięciu z dnia 2 lipca 2013 r., Wójt Gminy Skarbimierz ponownie stwierdził wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy G. P. na stanowisku dyrektora Szkoły, nadając temu stwierdzeniu formę postanowienia. W ocenie organu, wymienione działania Wójta należy uznać za mające na celu obejście przepisów art. 38 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Wojewoda podkreślił, iż niedopuszczalne jest odwołanie nauczyciela ze stanowiska dyrektora z innych przyczyn, niż wskazane w art. 38 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, jak również w innym trybie, niż wynikający z tego przepisu, w tym na podstawie przepisów Karty Nauczyciela. Uznał, że podjęte przez Wójta działania - zmierzające do wykazania wygaśnięcia stosunku pracy G. P. na stanowisku dyrektora - pozbawione są podstaw prawnych. Natomiast wobec uprawomocnienia się wyroku WSA w Opolu stwierdzającego nieważność zarządzenia Wójta w przedmiocie odwołania G. P. z funkcji dyrektora, pełni ona tę funkcję nadal. Ponadto, w wyniku poczynionych ustaleń organ nadzoru podniósł, iż poza wspomnianym wyżej dwukrotnym stwierdzeniem przez Wójta wygaśnięcia z mocy prawa stosunku pracy G. P. na stanowisku dyrektora, Wójt wydał również w dniu 10 kwietnia 2013 r., zarządzenie zmieniające zarządzenie z dnia 11 grudnia 2009 r. w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora Szkoły - G. P., którym skrócił określony termin powierzenia stanowiska do dnia 10 kwietnia 2013 r. Wobec zarządzenia zmieniającego z dnia 10 kwietnia 2013 r., wszczęte zostało w dniu 7 sierpnia 2013 r. postępowanie nadzorcze. Wojewoda dodał, że wskazane powyżej działania Wójta, polegające na wydawaniu kolejnych zarządzeń w sprawie odwołania, czy też skrócenia kadencji dyrektora G. P., doręczane organowi nadzoru ze znacznym opóźnieniem, nie mogą prowadzić do skutecznego usunięcia ze stanowiska obecnego dyrektora. Skoro funkcję dyrektora Szkoły pełni nadal G. P., stąd też nie ma podstaw do powołania komisji konkursowej w celu przeprowadzenia konkursu na to stanowisko. W ocenie organu nadzoru, żaden z przepisów ustawy o systemie oświaty nie daje organowi prowadzącemu szkołę podstawy do powołania komisji konkursowej w trakcie trwania kadencji dotychczasowego dyrektora, co uzasadnia stwierdzenie nieważności kwestionowanego zarządzenia w całości. W skardze wniesionej na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze zarzucono organowi nadzoru naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. wydanie rozstrzygnięcia do aktu zarządzającego powołanie składu osobowego komisji do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Szkoły, w sytuacji, gdy zarządzenie to nie naruszało prawa. We wnioskach skargi żądano uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i umorzenia postępowania oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności zarządzenia wójta może być wydane tylko wtedy, gdy zarządzenie takie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z tego przepisu. Zdaniem skarżącej, akt zarządzający powołanie składu osobowego komisji konkursowej nie jest zarządzeniem, o których mowa w art. 26a ust. 1, art. 31b ust. 1, art. 33 ust. 2, art. 41 ust. 2 i art. 98 ust 3 ustawy o samorządzie gminnym, stąd nie podlegał ingerencji organowi nadzoru. Skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda Opolski nie odniósł się do przepisu na podstawie, którego Wójt wydal zarządzenie, a jedynie wskazał, że w ocenie organu nadzoru, G. P. jest nadal dyrektorem szkoły. Skarżąca natomiast zaakcentowała, że stosunek pracy ww. wygasł z mocy prawa, gdyż przeciwko niej toczy się postępowanie karne. Ponadto, roszczenia ze stosunku pracy nauczycieli, niezależnie od formy nawiązania tego stosunku podlegają, stosownie do art. 91c ust. 2 Karty Nauczyciela, rozpatrzeniu przez sąd pracy, tym samym organ nadzoru pozbawiony jest ingerencji nadzorczej. Sprawa w tym zakresie zawisła przed Sądem Rejonowym Sądem Pracy w Opolu, sygn. akt [...]. Skarżąca stwierdziła, że skoro nastąpiło wygaśnięcie stosunku G. P. na stanowisku dyrektora Szkoły, zatem powołanie spornym zarządzeniem składu osobowego do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora było dokonane bez naruszenia przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano, iż organ nadzoru uwzględnił znane mu z urzędu czynności zmierzające do odwołania G. P. z funkcji dyrektora. Odnosząc się do zarzutu skargi organ wyjaśnił, że sporne zarządzenie podlega nadzorowi i na tę okoliczność przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne. Podkreślił, iż niedopuszczalne jest prowadzenie postępowania konkursowego, w tym przypadku powołanie składu osobowego komisji konkursowej na stanowisko dyrektora, w sytuacji, gdy brak jest wakatu na to stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest wyłącznie legalność zaskarżonego aktu, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sąd administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Legalność aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek terytorialnego badana jest zatem tak pod względem formalnym, jak i materialnoprawnym. Sąd uwzględniając skargę na akt nadzoru, uchyla ten akt (art. 148 P.p.s.a.), natomiast w razie nieuwzględnienia skargi oddala ją (art. 151 P.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie dopatrzył się, aby w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Opolskiego z dnia 22 sierpnia 2013 r. - stwierdzającym nieważność zarządzenia Wójta Gminy Skarbimierz z dnia 26 lipca 2013 r. w sprawie powołania składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu Szkół im. [...] w [...] - zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, Wojewoda Opolski prawidłowo ustalił stan faktyczny oraz prawny istniejący w chwili wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie uchybiając przy tym przepisom ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 549) oraz art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późń. zm.), jak i nie naruszając procedury administracyjnej. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu skargi, w przedmiocie naruszenia art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594) zwanej dalej w skrócie u.s.g., przez dokonanie ingerencji organu nadzoru do zarządzenia wójta w sprawie powołania składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem jest nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30-dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Sporne zarządzenie Wójta Gminy Skarbimierz z dnia 26 lipca 2013 r. zostało doręczone organowi nadzoru w dniu 1 sierpnia 2013 r., a skoro o nieważności tego zarządzenia orzekł Wojewoda Opolski w dniu 22 sierpnia 2013 r., zatem termin, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. został zachowany. Bezsprzecznie, organem nadzoru w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda Opolski i on też zakwestionował zgodność z prawem zarządzenia Wójta z dnia 26 lipca 2013 r. Organ nadzoru nie naruszył też przepisów postępowania, gdyż zawiadomił gminę o wszczęciu postępowania nadzorczego pismem z dnia 7 sierpnia 2013 r. Jak wynika z treści art. 91 ust. 1 u.s.g., przepis ten nie wprowadza podziału na zarządzenia o charakterze materialnym i zarządzenia, które takiego charakteru prawnego nie mają, a zatem każde zarządzenie organu gminy, bez względu na charakter prawny podlega nadzorowi. Zakres zarządzeń organu wykonawczego gminy, o których mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., podlegających nadzorowi wojewody nie został ograniczony wyłącznie do zarządzeń wymienionych w ustawie o samorządzie gminnym. Dlatego zarzut skarżącej, iż zarządzenia wójta gminy w sprawie powołania składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły nie podlegają organowi nadzoru, ponieważ nie mają charakteru materialnego i nie zostały expressis verbis wymienione w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, należało uznać za niezasadny. Utrwalony jest w orzecznictwie pogląd, że nadzorowi wojewody podlega każde zarządzenie organu wykonawczego gminy, z punktu widzenia zgodności z obowiązującym prawem, nawet w przypadku gdyby miało ono charakter aktu kierownictwa wewnętrznego (por. wyroki NSA: z dnia 16 września 2003 r., sygn. II SA/Wr 854/03 – LEX nr 82901; z dnia 17 maja 2006 r., sygn. II OSK 249/06 - LEX nr 236479; z dnia 8 sierpnia 2007 r., sygn. I OSK 781/07 - LEX nr 384697; z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 500/08 - LEX nr 490094). Potwierdza to również przepis art. 171 Konstytucji RP, który poddaje działalność jednostek samorządu terytorialnego nadzorowi z punktu widzenia legalności. Uwzględniając przywołane wyżej orzecznictwo przyjąć trzeba, że powołanie dyrektora lub odwołanie ze stanowiska dyrektora, jak też powołanie składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej z wszystkimi konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą, o której stanowi art. 91 ust. 1 u.s.g. Zarządzenia wójta gminy są prawną formą w jakiej organ wykonawczy gminy może podejmować władcze rozstrzygnięcia. Brak zatem podstaw do przyjęcia, jak tego oczekuje skarżąca, że wydane w niniejszej sprawie zarządzenie nie podlega kontroli organu nadzoru, ponieważ ma charakter materialny, a taki akt nie może być przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody. Zarządzenia organu wykonawczego gminy z zakresu spraw administrowania szkołą przez organ prowadzący szkołę, gdyby pozostawałyby poza kontrolą organów nadzoru, o której mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., wyjęte byłyby spod kontroli organu nadzoru i sądu, a to byłoby sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym. Rozpoznając natomiast sprawę merytorycznie Sąd doszedł do przekonania, iż podczas wydawania zarządzenia nr [...], przez Wójta Gminy Skarbimierz doszło do istotnego naruszenia przepisu art. 36a ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 z późń. zm.), zwanej dalej ustawą, co też organ nadzorczy zauważył i skutecznie wyeliminował ten akt z obrotu prawnego, stwierdzając jego nieważność. Podzielić należy stanowisko organu w tej sprawie, że możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego przez organ prowadzący szkołę reguluje art. 38 ustawy. Jak wynika z dokonanych ustaleń organu nadzoru oraz z lektury akt sprawy, na stanowisku dyrektora szkoły nie było wakatu, gdyż w świetle wyroków sądów administracyjnych obu instancji nie doszło do skutecznego odwołania dotychczasowego dyrektora. Również zarządzenia stwierdzające wygaśnięcie z mocy prawa stosunku pracy G. P. na stanowisku dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w [...], w związku z rozstrzygnięciami nadzorczymi Wojewody Opolskiego, w których stwierdzono ich nieważność, nie spowodowały wakatu na stanowisku dyrektora szkoły. Skoro ten stan faktyczny oraz prawny powodował, że Wójt Gminy Skarbimierz nie był uprawniony do ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Gminnego Zespołu Szkół w [...], to tym samym brak było podstaw w niniejszej sprawie do wydania - na podstawie art. 36a ust. 6 ustawy - zarządzenia w sprawie powołania składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Słusznie podniósł Wojewoda Opolski w kontrolowanym rozstrzygnięciu nadzorczym, że żaden z przepisów ustawy o systemie oświaty nie daje organowi prowadzącemu szkołę podstawy prawnej do wydania zarządzenia w sprawie powołania składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły w trakcie trwania kadencji i formalnego pełnienia funkcji przez dotychczasowego dyrektora. W tym stanie faktycznym nie znajduje uzasadnienia w art. 36a ust. 6 ustawy, wydanie zarządzenia w sprawie powołania składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Prawidłowa jest ocena zawarta w rozstrzygnięciu nadzorczym, którą podziela Sąd, że wadliwie zastosowano obowiązujące przepisy do występującego stanu faktycznego i wydane zarządzenie zostało dotknięte wadą nakazującą usunięcie go z obrotu prawnego. Przy dokonanej ocenie należało mieć na uwadze, że kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu, a w celu przeprowadzenia konkursu, organ prowadzący powołuje komisję konkursową w składzie wskazanym w art. 36a ust. 6 ustawy. Reasumując, w tej sytuacji zasadnie uznał Wojewoda Opolski, że wydając sporne zarządzenie Wójt Gminy Skarbimierz bezpodstawnie zastosował przepis art. 36a ust. 6 ustawy, w sytuacji pełnienia nadal funkcji dyrektora Szkoły przez G. P. i braku skutecznego jej odwołania. Ponadto w ocenie Sądu, Wójt naruszył także konstytucyjne zasady praworządności i legalności działania organów. Wydanie zarządzenia bez podstawy do podjęcia aktu o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia zarządzenia, naruszenie procedury wydania zarządzenia stanowią istotne naruszeniem prawa. Wydanie przez wójta gminy zarządzenia w sprawie powołania składu osobowego komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora, w błędnie przyjętym stanie faktycznym i niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 36a ust. 6 ustawy, będącego podstawą jego wydania, daje podstawę organowi nadzoru - obliguje organ - do stwierdzenia nieważności tego zarządzenia (art. 91 ust. 1 u.s.g.). Powyższe względy zadecydowały, że Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.