IV SA/Po 943/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Koninie na uchwałę Rady Gminy Krzymów z dnia 28 czerwca 2013 r. nr XVI/135/12 w przedmiocie opłat za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach oraz oddziałach przedszkolnych przy szkołach podstawowych i zespołach szkół prowadzonych przez Gminę Krzymów, oddala skargę Rada Gminy Krzymów w dniu 28 czerwca 2012 r. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej u.s.g. ) oraz art. 14 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 5 pkt 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j. t. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm. - dalej u.s.o.) podjęła uchwałę nr XVI/135/12 w sprawie opłat za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego w publicznych przedszkolach oraz oddziałach przedszkolnych przy szkołach podstawowych i zespołach szkół prowadzonych przez Gminę Krzymów. Prokurator Rejonowy w K. kwestionując w/w uchwałę pismem z dnia 20 sierpnia 2013r. nr Pa [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu domagając się na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm - dalej P.p.s.a.) stwierdzenia jej nieważności w całości. Prokurator zarzucił w/w uchwale istotne naruszenie prawa polegające na wydaniu zaskarżonej uchwały na podstawie art.14 ust.5 w zw. z art.6 ust.1 u.s.o. w brzmieniu sprzed nowelizacji u.s.o. dokonanej ustawą zmieniającą z dnia 05.08.2010r. Podkreślił, że uchwała ta jako akt prawa miejscowego powinna mieć oparcie w treści przepisu rangi ustawowej upoważniającym do jej wydania i nie może wykraczać poza upoważnienie ustawowe. Uchwała gminy sprzeczna z prawem jest w myśl art.91 ust.1 zd.1 ustawy z dnia 08.03.1990r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz.1591 ze zm., zwana dalej u.s.g.) nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Zaskarżoną uchwałę wydano na podstawie art.14 ust.5 u.s.o. w zw. z art.6 ust.1 pkt 2 u.s.o., które to przepisy zostały objęte wspomnianą nowelą. Treść zaskarżonej uchwały w ocenie skarżącego wskazuje na to, że nie uwzględniono powyższej noweli. Obecna redakcja art.6 ust.1 pkt 2 u.s.o. gwarantuje bezpłatny czas pobytu w przedszkolu w wymiarze co najmniej 5 godzin. Obecnym kryterium ustalania odpłatności jest czas pobytu dziecka w przedszkolu, a nie rodzaj świadczeń z których korzysta dziecko. Po noweli ustalanie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne nie jest powiązane z realizacją podstawy programowej. Obecnie podstawa programowa nie musi mieć w całości bezpłatnego charakteru. Bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka odbywa się w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Organ prowadzący przedszkola publiczne może ustalić odpłatność za świadczenia mieszczące się w ramach podstawy programowej, jeżeli udzielane są w czasie przekraczającym bezpłatny pobyt dziecka w przedszkolu. W skardze wskazano, że istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega zatem na tym, że - inaczej niż dotychczas - przedszkole publiczne nie musi zapewnić dziecku bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Obecnie przedszkole publiczne ma nadal obowiązek realizować podstawę programową, ale brak jest instrumentów wymuszających jej realizację w czasie bezpłatnym. Innymi słowy, przedszkole publiczne powinno zapewnić bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Mając powyższe na uwadze wskazano w skardze, że z treści § 1 zaskarżonej Uchwały wynika, że bezpłatny jest pobyt dziecka w przedszkolu w wymiarze 5 godzin, ale jedynie w zakresie realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Przepis § 3 w powiązaniu z § 2 określa rodzaje świadczeń odpłatnych wykraczających poza podstawę programową. Z kolei przepis § 4 ustala opłaty za każdą godzinę korzystania dziecka ze świadczenia przedszkola powyżej podstawy programowej. Tymczasem, w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 5 ust. 5 u.s.o. nie ma już znaczenia, jakie konkretnie świadczenia będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. Zatem całkowicie zbędne stało się, przy ustalaniu opłat za świadczenia przedszkolne, odwoływanie do świadczeń udzielanych w ramach podstawy programowej i innych świadczeń. Obecnie rada gminy powinna określić czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki zapewniany przez przedszkola publiczne, nie krótszy niż 5 godzin dziennie oraz wysokość opłat za pozostały czas nauczania, wychowania i opieki. Powyższe zdaniem wnoszącego skargę jednoznacznie prowadzi do wniosku, że Rada Gminy Krzymów, podejmując zaskarżoną Uchwałę, oparła się na nieaktualnej już treści upoważnienia z art. 14 ust. 5 u.s.o. Na uwagę przy tym zasługuje już sam tytuł Uchwały: " w sprawie opłat za świadczenia przekraczające podstawę programową..." Rada Gminy Krzymów w odpowiedzi na skargę stwierdziła, ze przedmiotowa skarga zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Rada Gminy poinformowała, że w porządku obrad najbliższej sesji zostanie ujęty projekt uchwały w sprawie określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w prowadzonym przez gminę publicznym przedszkolu w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art.6 ust.1 pkt 2 u.s.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń: np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania. Pośrednio - i a contrario - potwierdza to także treść art. 91 ust.4 u.s.g. stanowiącego, że w razie nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z rażącym naruszeniem prawa. Mając powyższe na uwadze w pierwszej kolejności należy podnieść, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy Krzymów utraciła moc obowiązującą, z chwilą wejścia w życie uchwały Rady Gminy Krzymów z dnia 26 września 2013r. nr XXVIII/219/2013 w sprawie ustalenia czasu bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu oraz określenia wysokości opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego w przedszkolach publicznych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Krzymów. Jednakże zgodnie ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień, czy obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011r. Sygn. akt I OSK 1719/11, LEX nr 114224 i orzeczenie tam przywołane). Stąd też Sąd rozpatrzył przedmiotową sprawę merytorycznie. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż została ona wydana na podstawie i w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 u.s.o. Z treści art. 5 ust. 5 u.s.o. wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w związku z art. 3 pkt 1 u.s.o., organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 2 pkt 1 i ust. 3 u.s.o. określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, tj. zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 u.s.o. organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, bądź publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z dyspozycją wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Przywołana powyżej regulacja obowiązuje od dnia 1 września 2010 r. na podstawie art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991). Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 5 sierpnia 2010 r., celem nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie, wobec rozbieżnych interpretacji, że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu 5 godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu projektu podniesiono również, że taka interpretacja zgodna jest z tym, iż treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie, jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie. Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na tym, że odpłatność za przedszkole publiczne jest dopuszczona i to w czasie ustalonym przez organ prowadzący, ale nadal istnieje obowiązek w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie zapewnienia dziecku bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki oraz realizacji programu wychowania przedszkolnego, uwzględniającego podstawę programową wychowania przedszkolnego. W tym miejscu zauważyć należy, że zgodnie z art. 3 pkt 13 u.s.o. przez podstawę programową wychowania przedszkolnego lub podstawę programową kształcenia ogólnego należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Podstawa programowa określona w art. 3 pkt 13 u.s.o. została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009r., Nr 4, poz.17). Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010 r., mogą być pobierane opłaty. Wobec powyższego w obecnym stanie prawnym ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne nie jest powiązane, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty. Tak więc w aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 u.s.o. nie ma już znaczenia, jakie konkretnie świadczenia – w szczególności: związane z realizacją podstawy programowej, czy też nie – będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem w przedszkolu. W konsekwencji całkowicie zbędne i nieoperatywne stało się odwoływanie przy konstruowaniu opłat w uchwałach wydawanych na podstawie powołanego przepisu do wcześniej relewantnego rozróżnienia na świadczenia udzielane w ramach podstawy programowej (dotychczas bezpłatne) i świadczenia inne, niemieszczące się w tej podstawie (za które można było naliczać opłaty). Obecnie uchwała rady gminy powinna jednoznacznie określać czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki zapewniany przez przedszkole publiczne, nie krótszy niż 5 godzin dziennie, oraz wysokość opłat za pozostały czas, już "płatnego" nauczania, wychowania i opieki (a ściślej: stawkę opłat za jednostkę tego czasu, np. 1 godzinę). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała co do zasady jest zgodna z obecnie obowiązującymi (znowelizowanymi) przepisami, gdyż jednoznacznie określa czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki zapewniany przez przedszkole publiczne, nie krótszy niż 5 godzin dziennie, oraz wysokość opłat za pozostały czas, już "płatnego" nauczania, wychowania i opieki. Powyższe wynika z faktu, iż w §1 i §2 wskazano, że przedszkola prowadzone przez Gminę Krzymów świadczą dwojakiego rodzaju usługi: 1. usługę bezpłatną polegającą na realizacji 5 godzinnej podstawy programowej wychowania przedszkolnego, 2. usługę świadczoną odpłatnie wykraczającą ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego i realizowaną poza czasem przeznaczonym na jej realizację określonym w 1 uchwały. Fakt, że w §3 uchwały wyszczególniono co składa się na usługę opiekuńczo – bytową świadczoną odpłatnie, w ocenie Sądu nie powoduje, iż uchwała nie jest zgodna z obowiązującymi przepisami. W § 2 zawarto bowiem wyraźne zastrzeżenie, że odpłatność może zaistnieć tylko wówczas, gdy zajęcia są świadczone poza czasem przeznaczonym na realizację podstawy programowej określonej w §1. Tym samym zaskarżona uchwała jednoznacznie zapewnia czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki zapewniany przez przedszkole publiczne, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Zresztą analiza załącznika nr 1 do rozporządzenia MEN z 23 grudnia 2008 r. pozwala na stwierdzenie, że podstawa programowa wskazana w rozporządzeniu jest na tyle rozbudowana co do treści, formy określenia warunków i sposobów realizacji, że organowi prowadzącemu placówkę trudno byłoby wskazać rodzaj zajęć wykraczających poza tę podstawę (zob. wyroki WSA w Poznaniu z 25.04.2013r. sygn. akt IV SA/Po 176/13 , z dnia 27.03.2013r. sygn. akt IV SA/Po 178/13) Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.