III SA/Gd 762/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. sprawy ze skargi B. M.-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia 3 lipca 2013 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej B. M.-W. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 3 lipca 2013 r. Burmistrz Miasta L., działając m.in. na podstawie art. 16 a ust. 1-7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006, Nr 139, poz. 992 ze zm.) i § 1 ust. 1 pkt.2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się, stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2012 r., poz.959) odmówił B. M.-W. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną – matką, T. M.. W uzasadnieniu do decyzji organ przyznał, że T. M. legitymuje się orzeczeniem ZUS-u z dnia 23 kwietnia 2007 r. stwierdzającym znaczny stopień niepełnosprawności na stałe, istniejący od dnia 28 lutego 2007 r. Uwzględnił również, że wnioskodawczyni przysługiwało w czasie od dnia 18 lutego 2012 r. do dnia 30 czerwca 2013 r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką oraz, że obecnie dochód na członka rodziny wynosi 519,68 zł. Zdaniem organu B. M.-W. pozostawała w zatrudnieniu do dnia 17 lutego 2012 r., tj. z tym dniem wyrejestrowała działalność gospodarczą, którą prowadziła od dnia 15 kwietnia 2009 r. Organ uznał jednak, że w sprawie nie ma związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją B. M.-W. z zatrudnienia, a podjęciem opieki nad matką. W uzasadnieniu wskazano na fakt, że w okresie od 2007 r., a więc już po powstaniu niepełnosprawności matki, B. M.-W. pozostawała w zatrudnieniu ( tj. prowadziła działalność gospodarczą), a bierna zawodowo jest od lutego 2012 r., zatem – brak związku przyczynowo-skutkowego i czasowego pomiędzy datą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a zakończeniem stosunku pracy przez opiekuna. Niespełnienie łącznie wszystkich przesłanek wskazanych w stosowanych przepisach powoduje, że specjalny zasiłek opiekuńczy wnioskującej nie przysługuje. Organ nie negował, że wnioskująca faktycznie sprawuje opiekę nad matką. W złożonym odwołaniu B. M.-W. wskazała, że decyzja została oparta na błędnie ustalonym stanie faktycznym. Organ odmówił przyznania świadczenia pomimo tego, że aktualnie odwołująca się sprawuje całodobową opiekę nad chorą matką, zawsze pomagała rodzicom w miarę możliwości. Wcześniej mamą opiekował się Jej mąż – ojciec wnioskującej, a po Jego śmierci w 2008 r. – mąż wnioskodawczyni, który w tym czasie nie pracował; zawodowo pracowała odwołująca się. Mniej więcej rok przed wyrejestrowaniem działalności gospodarczej skarżąca działalność tę zawiesiła i w 100% przejęła opiekę nad matką. Aktualnie matka odwołującej się cierpi na wiele przewlekłych schorzeń i wymaga troskliwej opieki. Decyzją z dnia 5 sierpnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu i instancji, jako zgodną z prawem. Kolegium podkreśliło, że przyznanie świadczenia, o którym mowa w art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest możliwe tylko w sytuacji, gdy opiekun rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. W świetle ustaleń dotyczących czasu postania niepełnosprawności T. M. i pozostawania przez wnioskodawczynię w zatrudnieniu do dnia 17 lutego 2012 r. (data wyrejestrowania działalności gospodarczej), Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji o braku związku przyczynowego pomiędzy zakończeniem pracy przez wnioskującą, a zaistniałą – już wcześniej koniecznością opieki nad matką. Podkreślono w szczególności, że sformułowanie przepisu art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wymaga rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a decyzja w sprawie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie ma charakteru uznaniowego. Organ nie ma swobody w wyborze treści decyzji, bowiem zasiłek przysługuje wyłącznie w razie spełnienia wszystkich przesłanek warunkujących jego przyznanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku B. M.-W. wniosła o uchylenie decyzji, ma mocy których odmówiono jej prawa do zasiłku. Skarżąca napisała, że matka jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności od 2007 r.; opiekę nad T. M. sprawowali kolejno mąż, czyli ojciec skarżącej, a po śmierci B. M., mąż skarżącej, który wówczas nie pracował. W 2011 r., kiedy mąż skarżącej podjął pracę zawodową, opiekę nad matką przejęła skarżąca i z tej przyczyny początkowo zawiesiła prowadzenie działalności gospodarczej, a następnie – w 2012 r. całkowicie "zamknęła" prowadzenie tej działalności. Aktualnie, ze względu na pogorszenie stanu zdrowia, matka wymaga opieki całodobowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że skoro zgodnie z art. 3 pkt. 22 ustawy, pod pojęciem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy rozumieć, między innymi, prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej, a zakończenie prowadzenia tej działalności stanowi dopiero jej wyrejestrowanie, to w niniejszej sprawie nie ma, koniecznego w myśl przepisów ustawy, związku przyczynowego między rezygnacją z zarobkowania przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w znacznym stopniu matką. W odpowiedzi, w piśmie procesowym uzupełniającym skargę, pełnomocnik skarżącej podniósł zarzuty naruszenia przez organy prawa materialnego w postaci art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów postępowania w postaci art. 7, art.9, art. 10 § 1, art. 12 § 1 ,art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Pełnomocnik skarżącej potrzymał stanowisko, że B. M.-W. spełnia wszystkie wynikające z ustawy przesłanki, aby nabyć prawo do zasiłku, w tym - zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad matką o znacznie ograniczonej możliwości samodzielnej egzystencji. Jak wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego, skarżąca prowadziła działalność gospodarczą, którą – w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką - najpierw zawiesiła ( czego organy w ogóle nie wzięły pod uwagę), a następnie, gdy stan zdrowia matki nie uległ zmianie, a mąż skarżącej zaczął pracować - musiała z niej zrezygnować i do chwili obecnej nie podejmuje takiej formy zatrudnienia. Skarżąca nie godzi się z twierdzeniem, że jedynie wyrejestrowanie działalności gospodarczej, a nie – również - jej zawieszenie, jest tożsame z rezygnacją z pracy zarobkowej. Zdaniem skarżącej chodzi tu o "rezygnację z uzyskiwania dochodów" w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą bliską, a tę przesłankę skarżąca spełniła, najpierw zawieszając, a następnie – wyrejestrowując prowadzenie działalności gospodarczej. Analogicznie jest w przypadku pozostawania w stosunku pracy, gdy od pracownika, który otacza opieką niepełnosprawną osobę bliską, nie wymaga się, by z tej przyczyny rozwiązał stosunek pracy, gdyż może np. wziąć urlop bezpłatny ( co aprobuje orzecznictwo sądów administracyjnych), albo – w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej i konieczności sprawowania przez przedsiębiorcę osobistej opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem – gdy ustawa o prowadzeniu działalności gospodarczej pozwala z tej przyczyny działalność tę zawiesić (art.14a ust.1d s.d.g.).Powołano się na aprobujące pogląd wyroki sądów administracyjnych. Tym samym, zdaniem skarżącej, organy nie były uprawnione do odmówienia B. M.-W. prawa do wnioskowanego zasiłku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowił art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 992 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą". Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013 r. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowano koniecznością spełnienia szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z ust. 1 art. 16a tej ustawy. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz /..../. Organy obu instancji przyjęły, że skarżąca – B. M.-W. do dnia 17 lutego 2012 r. prowadziła działalność gospodarczą (zatem – pozostawała w zatrudnieniu), podczas gdy wymagająca opieki T. M. jest osobą niepełnosprawną (spełniającą warunki określone w cytowanym przepisie) od 28 lutego 2007 r., zatem – w ocenie organów brak jest przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez skarżącą, a datującą się od 2007 r. koniecznością opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką. Ponieważ B. M.-W. otrzymywała wcześniej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia, organ drugiej instancji zaakcentował, że przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego zostały zróżnicowane przez ustawodawcę, gdyż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca uzależnił prawo do tego świadczenia zarówno od niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, natomiast w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanie tego świadczenia powiązał jedynie z faktem rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowanej koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym. Organ podkreślił również, że skoro w jednym akcie prawnym różnie reguluje się przesłanki przyznania świadczeń, to wykładnia przepisów nie może prowadzić do zakwestionowania założeń racjonalnego ustawodawcy. Niezależnie od oceny tej ostatniej kwestii, zdaniem Sądu wykładnia art. 16a ust. 1 ustawy prezentowana przez organy w niniejszej sprawie nie zasługuje na akceptację. Mianowicie organy dokonując wykładni ww. przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko - rezygnacji - z wykonywanej uprzednio pracy, przy czym za "rezygnację" uważa się, zdaniem organów, formalne zakończenie prowadzenia działalności gospodarczej. Taka wykładnia omawianych przepisów nie jest, zdaniem sądu, prawidłowa. Staranna analiza przywołanych w skardze okoliczności na tle obowiązujących przepisów prowadzi bowiem do wniosku, że zarzuty skargi są uzasadnione. W omawianym przepisie art. 16 a ust. 1 ustawy, mowa jest o "specjalnym zasiłku opiekuńczym przysługującym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności /......./", w razie spełniania przez te osoby kryterium dochodowego, określonego zgodnie z prawem. Kluczowym jest wyjaśnienie co znaczy: "jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki" (wobec spełnienia pozostałych kryteriów). Różnorodność sytuacji życiowych powoduje, że błędnym jest schematyczne założenie, iż musi istnieć ścisły związek czasowy pomiędzy powstaniem niepełnosprawności podopiecznego, a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej opiekuna. W szczególności brak jest normatywnych podstaw, by uważać, że rezygnacja z zatrudnienia nie może być podstawą przyznania świadczenia, jeżeli nastąpiła w czasie odroczonym, niejako " w ostateczności", np. po wyczerpaniu innych możliwości zapewnienia opieki potrzebującej osobie bliskiej. Jeśli jest tak, jak w przypadku skarżącej, że bliską niepełnosprawną osobą opiekuje się najpierw jeden z członków rodziny, następnie, po jego śmierci, (wyjeździe czy rezygnacji ) – inny, to – zgodnie z cytowanym przepisem, nie stanowi to przeszkody w przyznaniu omawianego świadczenia, pod warunkiem, że opiekun zrezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania tej opieki. Należy również zgodzić się z zarzutem skargi, że - rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oznacza każdą rezygnację, nawet czasową z określeniem terminu , a więc np. wzięcie w tym celu rocznego urlopu bezpłatnego, czy – jak w tym przypadku – zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej, a następnie – jej zaniechanie. Za takim rozumieniem omawianego przepisu opowiadają się sądy administracyjne rozstrzygające sprawy ze skarg osób, którym odmówiono przyznania specjalnych zasiłków opiekuńczych stosując wykładnię przepisu taką, jaką prezentują organy w sprawie B. M.-W. (patrz: wyrok WSA w W-wie z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1683/10, wyrok WSA w W-wie z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1596/12, wyrok WSA w W-wie z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1628/11, wyrok WSA w W-wie z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 290/11, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 585/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) i tak rozumie art. 16a ust. 1 cyt. ustawy sąd w składzie orzekającym. Pamiętać bowiem należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 550/13, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). A zatem to sam fakt rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w każdy sposób, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy niedostatecznie wyjaśniły i rozważyły stan faktyczny sprawy, bowiem nie znalazło to odzwierciedlenia w uzasadnieniu do decyzji, a ponadto - dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż pod pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć także sytuację, w jakiej znalazła się skarżąca B. M.-W.. W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji . Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej winny dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 ustawy przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią są związane z mocy art. 153 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w myśl art. 200 cyt. ustawy – p.p.s.a.