II SA/Bk 478/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2013 r. sprawy ze skargi J. i T. W. A. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy stawu ziemnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję P. Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...].01.2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących J. i T. W. A. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z [...] maja 2013r., znak [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] stycznia 2013 r., znak [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie budowy stawu ziemnego na działce Pana T. C., ozn. nr [...] w P., gm. Ł. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego: Decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., nr [...] Starosta Ł. zatwierdził Panu T. C. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku garażowo - gospodarczego wraz z urządzeniami budowlanymi na działce nr [...] w P. (k. [...], t. [...] akt admin.). Następnie decyzją z [...] stycznia 2011 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zatwierdził Panu T. C. projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy realizacji budynku mieszkalnego i garażowo – gospodarczego oraz zobowiązał go do uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektów (k. [...], t. [...] akt admin.). Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z [...] marca 2011 r., nr [...] udzielił Panu T. C. pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego zrealizowanych na działce nr [...] z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę Ł. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., wskazując przy tym, że projekt budowlany zamienny zatwierdzono oraz pozwolenia na wznowienie robót udzielono w dniu [...] stycznia 2011 r. decyzją nr [...] (k. [...] t. [...] akt admin.). W dniu [...] lipca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie legalności wybudowania stawu ziemnego na działce stanowiącej własność Pana T. C. Organy zauważyły, że na mapie geodezyjnej wykonanej w marcu 2006 r., na której sporządzono projekt zagospodarowania działki jest widoczny zbiornik wodny oznaczony literą "w" oraz rów odprowadzający wodę na działkę nr [...] do naturalnego cieku wodnego. Organ I instancji wskazał, że autor projektu wykonując dokumentację uznał, że jest to budowla istniejąca i adoptował ją do warunków planowanej zabudowy, projektując m.in. przepust pod dojazdem do budynku mieszkalnego. Wskazano, że badając legalność zbiornika wodnego organ ustalał, czy stanowi on naturalne zagłębienie, sezonowo napełniające się wodą, czy też powstał na skutek wykonania robót budowlanych. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci fotografii, map, opinii hydrologicznych oraz zeznań świadków organ stwierdził, że Pan T. C. wykonywał prace polegające na budowie zbiornika wodnego (stawu), który w rozumieniu przepisów prawa budowlanego jest budowlą wymagającą pozwolenia na budowę, a w konsekwencji uznano, że obiekt zrealizowano z naruszeniem przepisu art. 28 ustawy Prawo budowlane. Zastosowano zatem procedurę legalizacyjną uregulowaną w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Wobec braku przedłożenia przez Pana T. C. żądanych dokumentów decyzją z [...] lipca 2012 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał inwestorowi rozbiórkę (likwidację) stawu ziemnego (k. [...], t. [...] akt admin.). Jednak P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2012r., nr [...] uchylił powyższą decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie z [...] stycznia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia (k. [...] t. [...] akt admin.). Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wskazał m.in., że organ I instancji w postanowieniu z [...] stycznia 2012 r. nie określił zakresu robót, które uznał za wykonane w warunkach samowoli budowlanej i nie określił, co ma obejmować projekt budowlany oraz jakie opinie i pozwolenia mają być dołączone do projektu, przez co postanowienie to stało się niewykonalne. Ponadto nie wskazano, czy w bezpośrednim związku przyczynowym z wydaniem tego postanowienia jest wybudowanie zbiornika wodnego, wjazdu (przepust 3x 0,60 m) czy też rowu. Organ wskazał, że powyższe wymaga pozwolenia wodnoprawnego i pozwolenia na budowę. Nie można też wykluczyć, że zgodnie z opinią hydrologiczną dotyczącą stosunków wodnych na działce nr [...] samowolnie obudowano kamieniem polnym brzegi oczka wodnego, podobnie jak w cieku przepływającym przez działkę zostało obudowane całe koryto. Organ wskazał też, że zgodnie z opinią hydrologiczną, obecny zbiornik wodny nie jest urządzeniem wodnym i nie został pobudowany, lecz stanowi naturalne oczko wodne powstałe w zagłębieniu wypełnionym utworami nieprzepuszczalnymi. Organ nakazał przy ponownym rozpoznaniu sprawy wziąć pod uwagę, czy zasypanie istniejącego stawu nie naruszy stosunków wodnych na istniejącym terenie, zwłaszcza nie zmieni kierunku odpływu ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Rozpoznając sprawę ponownie, po przesłuchaniu autora opinii hydrologicznej dotyczącej stosunków wodnych na spornej działce - Pana M. D., analizie dokumentacji postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Ł. w sprawie zakłócenia spływu wód na tej działce i innych dowodów zebranych w postępowaniu dotyczącym istotnych odstępstw dokonanych przez Pana T. C. w trakcie realizacji, w oparciu o pozwolenie na budowę Starosty Ł. nr [...] z [...] czerwca 2006r. budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażowo – gospodarczego na działce nr [...] w P. PWINB w Ł. organ I instancji stwierdził, że co prawda zgodnie z zeznaniami świadków na działce nie istniał staw, a jedynie obniżenie terenu, w którym okresowo gromadziła się woda, to w świetle zgromadzonych dowodów można uznać, że zbiornik w obecnym kształcie powstał w wyniku niwelacji działki przed przystąpieniem do jej zabudowy oraz umocnienia brzegów rowu i zbiornika wodnego kamieniem polnym. Dokonano wówczas zmiany rzędnych terenu oraz podwyższenia fragmentów działki. Wynika to z map, fotografii i ustaleń mgr inż. M. Z., która sporządziła opinię na zlecenie Wójta Gminy Ł. w przedmiocie zmiany stanu wody na gruncie. Odnosząc się do prac polegających na umocnieniu brzegów zbiornika oraz rowu odpływowego organ I instancji stwierdził, że są to co prawda roboty budowlane, które nie zostały wymienione w art. 29 ust. 1 pkt 17 ustawy Prawo budowlane. Jednak to oznacza, że wykonane roboty były objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Biorąc jednak pod uwagę, że obudowanie kamieniem zbiornik i rów były objęte zakresem zamiennego projektu zagospodarowania działki, zatwierdzonym decyzją PINB w Ł. z [...] stycznia 2011 r. uznano, że powyższe prace zostały zalegalizowane. Organ podkreślił, że zrealizowana inwestycja na działce nr [...] została zgłoszona do użytkowania i w dniu [...] marca 2011 r. inwestor otrzymał decyzję o pozwoleniu na jej użytkowanie. To zaś oznacza akceptację wszelkich zmian dokonanych w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Na poparcie tego stanowiska organ przytoczył stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z 13 grudnia 2006r., VII SA/Wa 1390/06. Ostatecznie organ stwierdził, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia wszczętej z urzędu sprawy samowolnej budowy stanu ziemnego i na podstawie art. 105 §1 k.p.a. umorzył postępowanie. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że materiał dowodowy zebrany przez Wójta Gminy Ł. w przedmiocie napływu na działkę nr [...] wód opadowych rowem odwadniającym wskazują, że jest to naturalny spływ wód istniejący również przed zagospodarowaniem działki przez Pana T. C. a poczynione przez niego działania w celu uporządkowania terenu wokół zbiornika i rowu odwadniającego nie spowodowały zmiany kierunku odpływu wód gromadzących się w tym miejscu, gdyż wody te zawsze płynęły przez działkę ozn. nr [...] a następnie rowem aż do rzeki N. Organ II instancji stwierdził ostatecznie, że prowadząc postępowanie administracyjne organy nadzoru budowlanego uznały wszystkie obiekty naniesione na mapę zagospodarowania terenu za zalegalizowane i udzieliły inwestorowi pozwolenia na ich użytkowanie. Wszczęte z urzędu postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 §1 k.p.a. przed organami nadzoru budowlanego. Skargę na rozstrzygnięcie PWINB złożyli do tut. Sądu Pani J. A. i Pan T. W. A. (dalej: Skarżący), wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zarzucili naruszenie przepisów: - art. 9 ust. 2 i art. 122 ust. 1 pkt 3 prawa wodnego, - art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu wskazali, że właściciel spornej działki w roku 2005 wykopał staw (około 300 m.kw.), rów odprowadzający wodę ze stawku na ich działkę (rów przy przejeździe ma szerokość dna ok. 2,8 metra a na końcu 2 metry) oraz przejazd a także podniósł teren działki o 1 metr bez wymaganych pozwoleń i planów budowlanych. Powyższe potwierdziła P. M. Z. w swojej opinii. Decyzją z [...] stycznia 2013 r. PINB w Ł. nakazał wstrzymanie robót budowlanych i przedłożenie wymaganych prawem dokumentów celem legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów. Nie jest zaś prawdą, że zbiornik wodny jest naturalnym obniżeniem. Wskazał, że niewłaściwe jest powoływanie się na pismo Wójta Gminy Ł. z [...] marca 2012 r., z którego "niby" wynika obecność naturalnych akwenów wodnych. Skarżący przywołali zeznania świadków, którzy wskazali na budowę stawu i na fakt, że wcześniej go nie było. Stwierdzili, że zeznania te nie zostały jednak wzięte pod uwagę. Zdaniem Skarżących organ próbuje wskazać, że staw i rów ujęte były w projekcie zamiennym z [...] stycznia 2011r. Nie jest to zaś prawdą, bo projekt ten dotyczyły koryta – ścieku wzdłuż granicy działek [...] Pana C. i Skarżących, a nie stawu i rowu. Do projektu zamiennego było uzupełnienie z [...] grudnia 2010 r. i decyzja PINB z [...] stycznia 2011 r. Pół roku później w piśmie z [...] lipca 2011 r. wskazano, że rów o obecnym przebiegu stanowi urządzenie budowlane związane ze stawem, natomiast samowolna budowa stawu jest przedmiotem toczącego się postępowania administracyjnego zakończonego nieprawomocną decyzją nakazującą jego rozbiórkę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Organy obu instancji przyjęły niezasadnie, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, skutkująca koniecznością jego umorzenia. Wskazano, że zrealizowana inwestycja na działce nr [...] została zgłoszona do użytkowania a w dniu [...] marca 2011 r. inwestor otrzymał decyzję o pozwoleniu na jej użytkowanie. W ocenie organów oznacza to akceptację wszelkich zmian dokonanych w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Odnosząc się do tej kwestii należy zauważyć, że orzecznictwo sądów administracyjnych co do wpływu występowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na prowadzenie postępowania naprawczego nie jest jednolite. W części orzeczeń prezentowany jest pogląd, że istnienie w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Nie można prowadzić w związku z tym postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 1 sierpnia 2008 r., II OSK 2012/11, z 27 września 2012 r., II OSK 1009/11, z 20 maja 2011 r., II OSK 887/10). Wyrażane są również poglądy, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie stanowi negatywnej przesłanki do prowadzenia postępowania naprawczego. Podkreśla się przy tym, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie nie jest decyzją służącą uregulowaniu stanu prawnego obiektu budowlanego na podstawie wyeliminowanego z obrotu prawnego pozwolenia na budowę. Decyzja ta jest potwierdzeniem, że obiekt budowlany zrealizowany został zgodnie z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym. Jeżeli natomiast pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie potwierdzać będzie jedynie zgodność wykonanego obiektu budowlanego z decyzją, której nie ma. Gdy nie ma decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru nie może ocenić zgodności wykonania tego obiektu z zatwierdzonym projektem budowlanym i musi dokonać jego oceny wprost z przepisami prawa. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego oparta na pozwoleniu na budowę, które zostało wyeliminowane, nie spełnia funkcji jaką wyznaczają przepisy Prawa budowlanego – tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 5 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 294/09, z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2568/10, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1687/10 - wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl. Sąd orzekający w tej sprawie podziela pierwszy z zaprezentowanych poglądów. Zdaniem Sądu, kiedy ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie pozostaje w obrocie prawnym, to w takiej sytuacji korzysta ona z ochrony przewidzianej w art. 16 k.p.a., ustanawiającym ogólną zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Należy jednak stwierdzić, że w niniejszej sprawie kwestia istnienia prawomocnej decyzji - pozwolenia na użytkowanie nie ma większego znaczenia, bowiem pozwolenie na użytkowanie nie dotyczyło stawu. PINB w Ł. decyzją z [...] marca 2011 r., [...]udzielił Panu T. C. pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych budynku mieszkalnego zrealizowanegp na działce nr [...] z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę Ł. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., wskazując przy tym, że projekt budowlany zamienny zatwierdzono oraz pozwolenia na wznowienie robót udzielono w dniu [...] stycznia 2011 r. decyzją nr [...]– k. [...] t. [...] akt admin. Analiza decyzji Starosty Ł. z [...] czerwca 2006 r., nr [...]zatwierdzającej Panu T. C. projekt budowlany i udzielającej mu pozwolenia na budowę i stanowiącego do niej załącznik projektu budowlanego (k. [...] t. [...] akt admin.) oraz decyzji PINB w Ł. z [...] stycznia 2011 r., [...], zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (k. [...] t. [...] akt admin.) prowadzi do wniosku, że staw nie był objęty zakresem prac ani w wymienionym pozwoleniu na budowę, ani później w projekcie zamiennym budowlanym. Został on wprawdzie wrysowany w mapach, jednak nie można uznać, że był on przedmiotem pozwolenia. Przedmiotem pozwoleń były jedynie budynek mieszkalny oraz budynek garażowo gospodarczy wraz z urządzeniami budowlanymi. W tej sytuacji Sąd stwierdza, że skoro decyzja o użytkowaniu nie dotyczyła spornego stawu, to brak było podstaw do stwierdzenia, że prowadzone przez organ postępowanie w sprawie legalności wybudowania stawu ziemnego stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie z tego powodu postępowania nastąpiło zatem z naruszeniem przepisu art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267. Zdaniem Sądu nie ma przeszkód, by w dalszym ciągu prowadzone było w tej sprawie postępowanie naprawcze. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz, z mocy art. 135 p.p.s.a. poprzedzającą jej wydanie decyzję P. Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z [...] stycznia 2013r. O niewykonalności decyzji Sąd orzekł na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie organy uwzględnią stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu wyroku sprowadzające się do wniosku, że w sprawie nie istnieje podstawa do umorzenia postępowania. Prowadząc postępowanie naprawcze organy ponownie ocenią materiał dowodowy zgromadzony w sprawie budowy stawu ziemnego na działce nr [...]. Organy zwrócą uwagę na okoliczność, że z map pozyskanych z zasobu geodezyjnego przed zakupem działki przez T. C. nie wynika aby na spornej działce istniał zbiornik wodny (na przykład kopia mapy na karcie nr [...] akt administracyjnych, tom [...]). Dopiero na mapach wydanych z zasobu geodezyjnego po nabyciu przez Inwestora działki zbiornik wodny jest zaznaczany. Okoliczności wynikające z map organy skonfrontują z pozostałym materiałem dowodowym, w tym z zeznaniami świadków, zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W zależności od poczynionych ustaleń organy dokonają kwalifikacji robót budowlanych przypisując je do jednego z trybów przewidzianych przepisami Prawa budowlanego – art. 48, 49b, 50 -51 Prawa budowlanego.