II SA/Po 796/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant referent stażysta Martyna Dziubałka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] Wojewoda Wielkopolski – po rozpatrzeniu odwołania Miasta P. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2012 r. znak [...], którą Starosta zwrócił na rzecz R. K. nieruchomość o powierzchni [...] ha położoną w [...] w rejonie ulic: [...] i [...], oznaczoną w ewidencji gruntów: działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...], zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P. – uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz R. K. Do wydania powyższej decyzji ostatecznej doszło w następującym stanie faktycznym. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P., działając na podstawie art. 8 i art. 23 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1949 r. nr 27 poz. 197 ze zm.) – dalej: dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r., orzeczeniem z dnia [...] listopada 1951 r. nr [...] wywłaszczyło na rzecz Dyrekcji [...] w P. m.in. nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], "będącą tabularną własnością B. i W. [...] K., zapisaną w KW nr [...] Sądu Powiatowego w P.", oznaczoną art. Matrykuły [...], parcela nr [...] o powierzchni [...] m². Uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] października 1986 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg na terenie województwa poznańskiego do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich (Dziennik Urzędowy Województwa Poznańskiego z dnia 27 grudnia 1986 r. nr 13) zaliczono ulicę [...] w [...] do kategorii dróg lokalnych. Decyzją z dnia [...] listopada 1997 r. znak [...] Wojewoda Poznański stwierdził na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 1990 r. nr 32, poz. 191 ze zm.) nabycie z mocy prawa przez Miasto P. własności powyższej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], arkusz [...] obręb [...]. W spisie inwentaryzacyjnym, stanowiącym część tej decyzji w rubryce rodzaj użytkowania podano: "parkingi, drogi". Spadek po zmarłym w dniu [...] 2001 r. B. K. nabyli po ½ części [...] W. K. i [...] R. K. We wniosku z dnia 13 lutego 2002 r. R. K. wystąpił o zwrot wyżej opisanej nieruchomości, podając, że: od momentu wywłaszczenia, to jest od listopada 1951 r. do lutego 1966 r., przedmiotowa parcela nie została przekazana na rzecz Dyrekcji [...] w P. oraz nie zostały na tym terenie wszczęte żadne inwestycje. Natomiast W. K. złożyła wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości w piśmie z dnia 14 marca 2002 r. Spadek po zmarłej w dniu [...] 2006 r. W. K. nabył w całości R. K. Prezydent Miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] 2007 r. znak [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zarządowi Dróg Miejskich w P. pozwolenia na budowę pieszojezdni z odwodnieniem i oświetleniem w ulicy [...] w [...], przewidzianej do realizacji m.in. na działce będącej przedmiotem postępowania zwrotowego, dla której to inwestycji została wydana, na wniosek Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] lipca 2006 r., przez Prezydenta Miasta P. decyzja nr [...] z dnia [...] 2006 r. znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zarząd Dróg Miejskich w P. w piśmie z dnia [...] 2009 r. znak [...] udzielił informacji, że nie realizował budowy tej drogi oraz że działka nr [...] nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W dniu 19 czerwca 2009 r. przeprowadzone zostały oględziny przedmiotowej nieruchomości, w trakcie których organ I instancji stwierdził, że u zbiegu ulic [...] i [...] w środkowej jej części został urządzony pas jezdny pokryty asfaltem z chodnikami z płyt chodnikowych, betonowych. Od strony północnej działka częściowo zabudowana chodnikiem, pasem zieleni, wjazdem do bloku nr [...], dalej granicę działki stanowi mur bloku nr [...], przy bloku do granicy chodnika znajduje się zieleń – krzewy, drzewa liściaste. Wschodnią część stanowi dalszy ciąg jezdni opisany wyżej. Południową część działki stanowią chodniki, wydzielone pasy zieleni oraz dwie lampy oświetleniowe. Zachodnia część działki łączy się z urządzoną ulicą [...]. W ulicy znajdują się urządzenia komunalne zgodnie z mapą zasadniczą, to jest kanalizacja sanitarna, deszczowa, wodociąg, przewody telekomunikacyjne i sieć gazowa [...]. Zarząd Dróg Miejskich w P. w piśmie z dnia [...] 2010 r. znak [...] udzielił informacji, że z dniem [...] 2006 r. Wydział [...] powierzył Zarządowi w administrację ulicę [...]. Starosta [...] decyzją z dnia [...] 2010 r. znak [...] odmówił zwrotu na rzecz R. K. nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: działka nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Miasta P. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] Wojewoda Wielkopolski, po rozpatrzeniu odwołania R. K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2010 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji odmówił zwrotu nieruchomości, przyjmując, iż stanowi ona część ulicy [...], to jest drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, przy czym w postępowaniu przed organem II instancji ustalono, że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi części ulicy [...] ani ulicy [...], gdyż znajdująca się na niej droga nie ma nazwy. Organ odwoławczy podkreślił nadto, że organ I instancji nie odniósł się do informacji zawartej w piśmie Zarządu Dróg Miejskich z dnia [...] 2009 r. znak [...], w którym stwierdzono, że działka nr [...] nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Stwierdzone uchybienia zdaniem organu odwoławczego wskazywały, że w postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości przed organem I instancji zostały naruszone art. 7 oraz art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Po 533/11 oddalił skargę Miasta P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...], podzielając stanowisko Wojewody i stwierdzając, że dla rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest jednoznaczne i niebudzące wątpliwości ustalenie jaki był cel wywłaszczenia, bowiem okoliczność ta nie wynika z orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] listopada 1951 r., wobec czego należy ją ustalić w oparciu o inne środki dowodowe, gdyż dopiero po ustaleniu celu wywłaszczenia możliwe będzie dokonanie oceny, czy cel ten został zrealizowany, a jeśli tak to kiedy, co jest niezbędne dla ustalenia, czy działka stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Starosta [...], w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] 2012 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 138 ust. 2, art. 139 i art. 140 ust. 1-4, art. 142 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwrócił na rzecz R. K. wyżej opisaną nieruchomość i zobowiązał R. K. do uiszczenia na rzecz Miasta P. kwoty [...] zł tytułem zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania otrzymanego za wywłaszczoną nieruchomość. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że Wydział [...] Urzędu Miasta P. w piśmie z dnia [...] 2012 r. znak [...] poinformował Starostę, że w zasobach Wydziału brak jest miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego sprzed 1966 roku, co wiąże się z niemożnością określenia przeznaczenia przedmiotowej działki, a następnie że Urząd Miasta skierował do organu kolejne pismo z dnia [...] 2012 r. znak [...] w sprawie pozwoleń na budowę dla wydanych przedmiotowej nieruchomości [w latach 1953-2012]. W uzasadnieniu prawnym Starosta stwierdził, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zostały spełnione przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), gdyż w ustawowych terminach nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia ani też celu tego nie zrealizowano. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Dyrekcji [...] w P. i, jak wynika z uzasadnienia "Orzeczenia o odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości" była działką budowlaną, położoną w dzielnicy miasta, dla której przewidziano zabudowę wielokondygnacyjną. Starosta stwierdził, że nieruchomość ta stanowi drogę, ale nie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260) i znajduje się w administracji Zarządu Dróg Miejskich w P., jednak realizacja tej inwestycji (budowa drogi) nastąpiła na podstawie pozwolenia na budowę i decyzji lokalizacyjnej wydanych ponad 50 lat od wywłaszczenia nieruchomości. Dalej organ wyjaśnił, że podmiot, na rzecz którego dokonano wywłaszczenia, nie podjął na nieruchomości żadnych działań, co przesądza o konieczności dokonania wzajemnych rozliczeń z uprawnionym do zwrotu nieruchomości. Aktualną wartość rynkową nieruchomości organ ustalił na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. na kwotę [..] zł, uznając, że zwaloryzowana kwota odszkodowania wynosząca [...] zł nie jest większa od 50% aktualnej wartości nieruchomości. W odwołaniu Miasto P. zarzuciło decyzji Starosty z dnia [...] 2012 r. naruszenie art. 136 ust. 3, art. 137 i art. 140 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także art. 7 i ar. 77 § 1 k.p.a., domagając się uchylenia tej decyzji w całości i przekazania sprawy Staroście do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem strony Starosta [...] nieprawidłowo ocenił materiał dowodowy, bowiem pozwala on na bezsporne stwierdzenie, że przedmiotowa nieruchomość stanowi ulicę – drogę stanowiącą jedyny dostęp do położonych przy niej budynków. Ponadto Miasto stwierdziło, że z orzeczenia o wywłaszczeniu nie wynikał jego cel, którego nie można było doprecyzować z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wywłaszczenia, co też – w ocenie strony – uniemożliwiło Staroście ustalenie celu, dla realizacji którego wywłaszczenie nastąpiło. Ponadto Miasto argumentowało, że zwrot przedmiotowej nieruchomości doprowadziłby do sprzecznego z prawem skutku, a nie jest dopuszczalny zwrot nawet takiej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jednakże w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów o drogach publicznych. Wojewoda Wielkopolski w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r., którą uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty [...] i odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz R. K., przedstawił poparty stanowiskiem orzecznictwa pogląd co do tego, że terminy określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jedynie doprecyzowują przesłankę zbędności, która obiektywnie musi zaistnieć, dlatego też najpierw niezbędne jest ustalenie, że celu wywłaszczenia w ogóle nie zrealizowano. Dalej podniósł, że w razie stwierdzenia niezrealizowania celu wywłaszczenia, roszczenie o zwrot staje się aktualne dopiero z upływem terminów określonych w tym przepisie, natomiast za niedopuszczalny należy uznać zwrot nieruchomości, którą zagospodarowano zgodnie z celem wywłaszczenia, choćby przekroczone zostały okresy 7 lat [na rozpoczęcie inwestycji] i 10 lat [na jej ukończenie], liczone od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Organ odwoławczy, wobec lakoniczności informacji zawartych w orzeczeniu wywłaszczeniowym z dnia 26 listopada 1951 r., doprecyzował cel wywłaszczenia na podstawie dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania Wyjaśnił, że ze względu na brak planu miejscowego obowiązującego w dacie wywłaszczenia nieruchomości kluczowe okazały się informacje o przebiegu inwestycji budowlanych realizowanych na omawianym obszarze w latach 50-tych i 60-tych ubiegłego wieku; ówcześnie w rejonie ulic [...] i [...] powstawały osiedla mieszkaniowe budowane nie tylko pod kątem realizacji potrzeb mieszkaniowych pracowników zakładów przemysłowych i ich rodzin. Podniósł, że poza Zakładem [...] (późniejszy Zakład [...]), który pełnił role państwowego inwestora odpowiedzialnego za budowę osiedli, a częstokroć całych zespołów urbanistycznych, inwestycje mieszkaniowe realizował na przedmiotowym terenie Zakłady [...] "[...]", które dla zabudowy ulicy [...] otrzymały wskazania lokalizacyjne Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] marca 1960 r. nr [...]. Wojewoda wyjaśnił również, że Dyrekcja [...] w P., na rzecz której odjęto prawo własności nieruchomości wskazanych w decyzji wywłaszczeniowej, miała status państwowego inwestora działającego z ramienia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Dodał, że każdy z wymienionych inwestorów był podmiotem, o którym mowa w art. 2 pkt 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., uprawnionym do przejmowania, nabywania, zbywania i przekazywania nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych w trybie dekretu. W konsekwencji Wojewoda uznał, że wywłaszczenie nieruchomości na rzecz tego podmiotu w sposób konieczny wiązało się z celem w postaci budowy osiedla mieszkaniowego i jako oczywisty jawi się cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego lub przynajmniej kompleksu budynków mieszkalnych z niezbędną infrastrukturą, co jest dodatkowo wsparte tym, że brak jest jakichkolwiek podstaw, czy to natury faktycznej czy prawnej, dla przyjęcia innego celu wywłaszczenia. Organ II instancji podniósł, że dla prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego niezbędne jest nie tyko posadowienie samych budynków mieszkalnych, ale wykonanie urządzeń infrastruktury (w tym zakresie organ odwołał się do poglądów orzecznictwa), które pozwolą mieszkańcom korzystać z budynków, a są to w szczególności drogi dojazdowe i ciągi piesze, które umożliwiają dotarcie do tych budynków i których wykonanie jest realizacją celu wywłaszczenia w nie mniejszym stopniu niż posadowienie samych budynków. Ponadto Wojewoda stwierdził, że dla oceny realizacji celu wywłaszczenia bez znaczenia pozostaje to, jaki konkretnie podmiot ów cel zrealizował. Wobec tego za indyferentną okoliczność uznał to, że wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Dyrekcji [...] w P., zaś faktycznie inwestycje wykonały Zakłady [...] "[...]" oraz Zakład [...] w W., wszystkie te podmioty miały bowiem tożsame zadania inwestycyjne. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wytknął organowi I instancji brak dokładnego ustalenia celu wywłaszczenia i przesądzenie o tym, czy został zrealizowany pomimo jego niesprecyzowania, a w tym zakresie naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie podzielił jednak stanowiska, że dla przedmiotowej nieruchomości zastosowanie znajdowały zasady przenoszenia prawa własności dróg publicznych, bowiem działka nr [...] bezsprzecznie nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, stąd też brak jest negatywnych przesłanek zwrotu związanych z ograniczeniem właścicieli dróg publicznych. Okoliczność ta pozostawała jednak bez znaczenia wobec stwierdzenia wykorzystania przedmiotowej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. Wobec kierunku rozstrzygnięcia w II instancji Wojewoda poprzestał jedynie na zasygnalizowaniu innych wad decyzji organu I instancji, m.in. dotyczących osnowy w zakresie wpisu do księgi wieczystej i konsekwencji zwłoki w uiszczeniu zwrotu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania, jak również uchybień uzasadnienia w zakresie oceny operatu szacunkowego i określenia wartości nieruchomości. Organ stwierdził również, że ze względu na charakter niniejszej sprawy nie mogła ona zostać załatwiona w drodze ugody administracyjnej na podstawie art. 114 k.p.a., skoro wolę taka wyraził jedynie R. K., który przy tym, jak przesądziły o tym wyniki postępowania dowodowego, nie ma uprawnienia do dysponowania nieruchomością, co do której nie zachodzą przesłanki zwrotu. Na ostateczną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł R. K. reprezentowany przez pełnomocnika procesowego, zarzucając naruszenie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7, art. 8, art. 15 i art. 77 § 1 k.p.a. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skarżący zwrócił uwagę na to, że w przedmiotowej sprawie wypowiedział się już tutejszy Sąd, wskazując, iż skoro z orzeczenia o wywłaszczeniu nie wynika jego cel, to należy go ustalić na podstawie innych środków dowodowych, bowiem dopiero po ustaleniu celu wywłaszczenia możliwa będzie ocena , czy został on zrealizowany. Dalej podniósł, że organ I instancji trafnie ustalił w stosunku do przedmiotowej nieruchomości spełnienie przesłanki zbędności określonej w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w terminach określonych w tej ustawie, a w istocie nigdy nie został zrealizowany. Zdaniem strony Wojewoda, przyjmując jako oczywisty cel wywłaszczenia budowę osiedla mieszkaniowego lub przynajmniej kompleksu budynków mieszkalnych z niezbędną infrastrukturą, nie doszukał się dokumentów świadczących o rzekomej realizacji celu wywłaszczenia, tylko założył, że na nieruchomości miała znajdować się infrastruktura niezbędna dla obsługi budynków mieszkalnych położonych na działkach sąsiednich. Zdaniem strony Wojewoda dokonał nadinterpretacji orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1951 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości, w którym nie ma nawet wzmianki o infrastrukturze, a jedynie informacje o przeznaczeniu wywłaszczanej parceli na potrzeby realizacji "narodowych planów gospodarczych". Strona zarazem podniosła, że konkretny i ściśle określony cel, na jaki została wywłaszczona nieruchomość, powinien wynikać wprost z orzeczenia o wywłaszczeniu. W ocenie skarżącego bezsprzecznie w przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia nie został nigdy zrealizowany i żaden z dokumentów wskazanych przez organ odwoławczy nie może świadczyć o przeciwnym stanie rzeczy. Zdaniem strony Wojewoda, wydając decyzje o odmowie zwrotu nieruchomości, winien był ponad wszelką wątpliwość ustalić, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a nie dowolnie interpretować jakiekolwiek odnalezione dokumenty świadczące o pracach budowlanych prowadzonych w rejonie wywłaszczonej parceli. Skarżący podniósł, że z decyzji Wojewody nie wynika, czy pozyskał dokumentację przechowywaną w zespole akt Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego w Archiwum Akt Nowych, w którym mogą się znajdować takie dokumenty jak zezwolenie tej Komisji dla Dyrekcji [...] w P., która była wykonawcą narodowych planów gospodarczych czy też wniosek terenowy, plan sytuacyjny lub zaświadczenie lokalizacji szczegółowej. Zarazem strona uznała, że postępowanie o zwrot działki nr [...] zostało wszczęte na wniosek W. K. z dnia 9 kwietnia 2002 r., a realizacja celu wywłaszczenia, jakim jest według Wojewody budowa pieszojezdni wykonana została w 2007 r. (w decyzji brak określenia dokładnej daty), zatem realizacja rzekomego celu wywłaszczenia miała miejsce po prawie 60 latach od daty wywłaszczenia, już w trakcie postępowania zwrotowego. W ocenie skarżącego Wojewoda nie tylko uchybił zasadzie postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 k.p.a., gdyż swoje ustalenia oparł na niekompletnym materiale dowodowym, ale uchylając decyzje Starosty [...] z dnia [...] 2012 r. i odmawiając zwrotu działki nr [...] na rzecz R. K., naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, organ podniósł, że nie dopuścił się naruszenia prawa zarzucanego w skardze. Odwołując się do stanowiska piśmiennictwa, Wojewoda stwierdził, że teza skarżącego, iż cel wywłaszczenia musi wynikać wprost z decyzji wywłaszczeniowej jest w pełni adekwatne jedynie w przypadku decyzji wydawanych na podstawie aktualnie obowiązujących zasad, a nie do decyzji wydawanych w przeszłości, w których często cel określano ogólnikowo. Wobec tego Wojewoda wyjaśnił, że pozyskał dodatkową dokumentację, która potwierdziła fakt realizacji w dacie wywłaszczenia oraz w latach następnych budynków mieszkalnych wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą. Organ wskazał na błędne uznanie przez stronę, która nie skorzystała z prawa zapoznania się z materiałami zgromadzonymi w sprawie na etapie postępowania odwoławczego, że za cel wywłaszczenia Wojewoda uznał budowę pieszojezdni zrealizowaną po 60 latach od wywłaszczenia, podczas gdy aktualny stan nawierzchni oraz innych nakładów poczynionych w ostatnich latach nie miał wpływu na rozstrzygnięcie. W ocenie Wojewody przyjęcie stanowiska skarżącego co do naruszenia przez organ II instancji przepisu art. 15 k.p.a. prowadziłoby do zakwestionowania sensu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który daje organowi odwoławczemu możliwość zmiany decyzji organu I instancji. Ponadto organ wskazał na aktualne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a. i stwierdził, że w niniejszej sprawie nie występował taki jej zakres, który wymagałby wyjaśnienia w drodze ponownego przeprowadzenia całości postępowania, bowiem organ odwoławczy ustalił bezsprzecznie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany i nieruchomość nie podlega zwrotowi. W takim stanie rzeczy, zdaniem Wojewody, przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia stanowiłoby rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a., z którego wynika obowiązek sprawnego działania organów administracji publicznej. Na rozprawie w dniu 27 listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącego oraz sam skarżący oświadczyli, że wnoszą i wywodzą, jak w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. Na wstępie zauważyć należy, że w niniejszej sprawie Sąd i organy związane są na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") oceną prawną uprzednio wyrażoną w niniejszej sprawie w wyroku tutejszego Sądu z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Po 533/11. Zatem występuje związanie poglądem wyrażonym wcześniej, że przejęcie nieruchomości, której dotyczy postępowanie zwrotowe, na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady narodowej w P. z dnia [...] listopada 1951 r. o wywłaszczeniu nieruchomości należy zakwalifikować jako przypadek wywłaszczenia nieruchomości na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, do którego ma zastosowanie zasada zwrotu ustanowiona w art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tym też zakresie Wojewoda prawidłowo przytoczył treść przepisu art. 8 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. w brzmieniu obowiązującym na dzień 26 listopada 1951 r. i prawidłowo ustalił, że z treści tegoż przepisu, wskazanego jako podstawa przejęcia nieruchomości, jak również z treści orzeczenia z dnia [...] listopada 1951 r. wynika, iż było to wywłaszczenie na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, do którego ma zastosowanie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się w pierwszym rzędzie do ewentualnych naruszeń prawa procesowego po stornie organu II instancji, Sąd stwierdza, że Wojewoda nie naruszył art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz zasad ogólnych art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przy rozpatrywaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym. Nie doszło również do naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zakresie związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w niniejszej sprawie w wyroku tutejszego Sądu z dnia 29 września 2011 r. W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, tak jak w każdej sprawie administracyjnej, jej załatwienie jest obowiązkiem organu I instancji, a w razie wniesienia odwołania staje obowiązkiem organu odwoławczego. Wynika to z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją wydaną w I instancji, w wyniku odwołania wniesionego przez legitymowany podmiot, podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu odwoławczego jest zatem rozpoznanie odwołania, rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. Organ ten nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej zakończenia. W tym celu organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie takiego uzupełniającego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.). Organ odwoławczy powinien rozpoznać sprawę co do jej istoty, stosując przepisy prawa materialnego i nie może ograniczyć się do wskazania krytycznych uwag odnośnie postępowania przed organem I instancji i wydanej przez ten organ decyzji. Kompetencja organu odwoławczego obejmuje przede wszystkim rozpoznanie sprawy, a nie tylko ocenę postępowania i decyzji organu I instancji (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 309/11, dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza, że w niniejszej sprawie organ II instancji miał obowiązek ustalić, czy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, który obejmuje przeprowadzoną analizę, ewentualnie po uzupełnieniu tego materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym, spełniony jest warunek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchylenie się od wykonania tego obowiązku stanowiłoby naruszenie także powołanych przepisów prawa materialnego, niezależnie od równoczesnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie obowiązki organu II instancji w zakresie dążenia do merytorycznego załatwienia sprawy jawią się tym bardziej wyraziście, że postępowanie administracyjne – uwzględniając okres zawieszenia postępowania – prowadzone jest od lutego 2002 r. (miesiąc złożenia wniosku) i w tej sprawie organ odwoławczy już raz uchylił decyzję organu I instancji, przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia jest ograniczone do sytuacji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jedynie wówczas, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem norm prawa procesowego, w szczególności gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Postępowanie wyjaśniające nie może być bowiem w całości przeprowadzone przez organ odwoławczy, albowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności (por. wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1181/11, dostępny jw.). W niniejszej sprawie, jak na to trafnie zwrócił uwagę skarżący, tutejszy Sąd w wyroku z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Po 533/11 stwierdził, że skoro w przedmiotowej sprawie z orzeczenia o wywłaszczeniu nie wynika jego cel, to należy go ustalić na podstawie innych środków dowodowych, bowiem dopiero po ustaleniu celu wywłaszczenia możliwa będzie ocena, czy został on zrealizowany. Wojewoda, wobec lakoniczności informacji zawartych w orzeczeniu wywłaszczeniowym z dnia [...] listopada 1951 r. nr [...] i stwierdzenia, że działania podjęte przez organ I instancji w celu uzupełnienia postępowania dowodowego i pozyskania dodatkowych dokumentów umożliwiających ustalenie przedmiotowej okoliczności, okazały się nieskuteczne, doprecyzował cel wywłaszczenia na podstawie całej dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania, w tym na podstawie dokumentów, które zgromadził na etapie postępowania odwoławczego. Skoro brak było planu miejscowego obowiązującego w dacie wywłaszczenia nieruchomości, którego zapisy mogłyby skonkretyzować cel wywłaszczenia, trafnie organ II instancji uzupełnił postępowanie dowodowe w trybie art. 136 k.p.a. i oparł się na informacjach dotyczących przebiegu inwestycji budowlanych realizowanych na omawianym obszarze w latach 50-tych i 60-tych ubiegłego wieku. Należy mieć na uwadze, że za wywłaszczoną nieruchomość przyznano jej ówczesnym właścicielom (poprzednikom prawnym skarżącego) odszkodowanie orzeczeniem z dnia [...] października 1953 r. nr [...], w którym jednoznacznie stwierdzono, że wywłaszczone nieruchomości położone były w dzielnicy miasta, dla której była i jest przewidziana zabudowa wielokondygnacyjna. W konsekwencji trafne było odniesienie się przez Wojewodę do sytuacji inwestycyjnej, jaka miała ówcześnie miejsce w rejonie ulic [...] i [...]. Organ odwoławczy wiarygodnie, odwołując się m.in. do wskazań lokalizacyjnych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] marca 1960 r. nr [...], ustalił, że w tamtych czasach na wskazanym terenie powstawały osiedla mieszkaniowe, budowlane nie tylko pod kątem realizacji potrzeb mieszkaniowych pracowników zakładów przemysłowych i ich rodzin. Odwołał się przy tym do statusu i zadań Zakładu [...] (późniejszego Zakład [...]), jako państwowego inwestora odpowiedzialnego za budowę osiedli, a częstokroć całych zespołów urbanistycznych. Logicznie powiązał fakt realizacji inwestycji mieszkaniowych na przedmiotowym terenie przez Zakłady [...]"[...]" na podstawie decyzji lokalizacyjnych. Wojewoda wyjaśnił również, że Dyrekcja [...] w P., na rzecz której odjęto prawo własności nieruchomości wskazanych w decyzji wywłaszczeniowej, miała status państwowego inwestora działającego z ramienia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. Sąd podziela również pogląd Wojewody, że dla oceny realizacji celu wywłaszczenia bez znaczenia pozostaje to, jaki konkretnie podmiot ów cel zrealizował. Istotne jest wykorzystanie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia. W tym tez kontekście bez większego znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, że wywłaszczenie nastąpiło na rzecz Dyrekcji [...] w P., zaś faktycznie inwestycje na przedmiotowym terenie wykonały wspomniane Zakłady [...] "[...]" oraz Zakład [...] w W. Tym bardziej, że podmioty te w ocenie Wojewody miały co najmniej zbliżone zadania inwestycyjne i każdy z wymienionych inwestorów był podmiotem, o którym mowa w art. 2 pkt 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., uprawnionym do przejmowania, nabywania, zbywania i przekazywania nieruchomości dla realizacji narodowych planów gospodarczych w trybie dekretu. W konsekwencji za należycie umotywowane uznać należy stwierdzenie Wojewody, że wywłaszczenie nieruchomości w sposób konieczny wiązało się z celem w postaci budowy osiedla mieszkaniowego, a cel wywłaszczenia należy określić jako budowę osiedla mieszkaniowego lub przynajmniej kompleksu budynków mieszkalnych z niezbędną infrastrukturą. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że brak jest jakichkolwiek podstaw, czy to natury faktycznej czy prawnej, dla przyjęcia innego celu wywłaszczenia. Sąd podziela to stanowisko, bowiem z całokształtu okoliczności sprawy trudno byłoby wyprowadzić wniosek o innym przeznaczeniu wywłaszczonej nieruchomości. Strona skarżąca nie przedstawiła żadnych okoliczności, które mogłyby podważyć twierdzenia organu II instancji w tym zakresie. Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że organ odwoławczy, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, zasadnie uzupełnił postępowanie dowodowe w tej części, która dotyczyła doprecyzowania celu wywłaszczenia. Działanie te mieściły się w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. w zw. z aktualnym brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. W ich wyniku, wobec błędnego wnioskowania przez organ I instancji opartego na niepełnych ustaleniach faktycznych, pozyskane zostały "inne środki dowodowe", o których wspomniał tutejszy Sąd w wyroku z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt II SA/Po 533/11. Wbrew zarzutom skargi, które sugerują, że organ powinien poszukiwać dalszych środków dowodowych w celu ustalenia faktycznego celu wywłaszczenia – we wskazanych archiwach, jego działania były adekwatne do potrzeb niniejszej sprawy. Wojewoda, wobec braku bezpośredniego dowodu (dokładnego określenia celu wywłaszczenia w decyzji z 1951 r. i dokumentacji dotyczącej samej działki objętej wnioskiem o zwrot) za pomocą powiązanego ze sobą ciągu poszlak – od okoliczności wywłaszczenia, przez ustalenia wynikające z decyzji o odszkodowaniu z 1953 r. i szerszą analizę realizacji zadań publicznych w zakresie budownictwa mieszkaniowego na terenie przedmiotowej dzielnicy w rejonie ulic [...] i [...], aż po aktualny stan zagospodarowania działki, który wprawdzie uległ modernizacji, ale nie stanowi zaprzeczenia, lecz właśnie kontynuację dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości. Znamiennie, strona skarżąca nie potrafiła przedstawić w charakterze hipotezy o określonym stopniu prawdopodobieństwa innego domniemanego celu publicznego związanego z realizacją narodowych celów gospodarczych, na jaki miałoby nastąpić wywłaszczenie nieruchomości, która niewątpliwie znajdowała się na terenie dzielnicy przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową wielokondygnacyjną. W odniesieniu do zarzutu, że cel wywłaszczenia powinien wynikać z samej decyzji w tym przedmiocie jest trafny jako uwaga adresowana wobec orzeczeń o wywłaszczeniu. Niemniej jednak w niniejszej sprawie, w której przedmiotem jest ocena zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, nie chodzi o ocenę prawidłowości precyzji określeń użytych w decyzji wywłaszczeniowej, lecz o ustalenie celu wywłaszczenia i odniesienia go do faktycznego zagospodarowania i sposobu korzystania z nieruchomości po dacie wywłaszczenia. Do tego tez sprowadzały się w swej istocie uwagi Wojewody zawarte w decyzji kasacyjnej z dnia [...] kwietnia 2011 r., a następnie tutejszego Sądu wyrażone w wyroku z dnia 29 września 2011 r. Skoro cel wywłaszczenia został przez Wojewodę prawidłowo określony należało następnie rozważyć, czy zagospodarowanie nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot wskazuje, że cel ten rzeczywiście został na nieruchomości zrealizowany. Rozważania w tym zakresie winny zostać poprzedzone uwagą dotyczącą prawa materialnego, a mianowicie przepisów art. 136 ust. 3 i art. 137 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na płaszczyźnie tych przepisów Sąd w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie da się pogodzić z zasadą stabilności porządku prawnego sytuacji, gdy w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – gdy wywłaszczenie miało miejsce kilkadziesiąt lat przed wszczęciem postępowania o zwrot – ustalenie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 stawy o gospodarce nieruchomościami terminów 7 lat [na rozpoczęcie prac związanych z realizacją tego celu, liczonego od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna] i 10 lat [na realizację tego celu, liczonego od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna] powodowałoby konieczność wydania decyzji o zwrocie, mimo, że nieruchomość jest wykorzystywana zgodnie z celem wywłaszczenia już wiele lat. Innymi słowy, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany, i to niezależnie od terminu jego realizacji, brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1 powołanej ustawy (tak NSA w wyroku z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1832/11, LEX nr 1356977). Przepis ten ma tylko wtedy zastosowanie, jeżeli nie został zrealizowany cel wywłaszczenia (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 372/13, LEX nr 1333589). Co więcej, jeżeli cel wywłaszczenia został osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia (tak NSA w wyroku z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1858/11, LEX nr 1333103). Cel wywłaszczenia nieruchomości uznaje się za osiągnięty nie tylko wtedy, gdy zostanie zrealizowany główny cel wywłaszczenia, lecz również wtedy, gdy zostanie utworzona infrastruktura dla tego przedsięwzięcia (tak WSA w Lublinie w wyroku z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 1089/12, LEX nr 1305695). W niniejszej sprawie uprawniona jest teza organu, że przedmiotowa nieruchomość stanowiąca łącznik pomiędzy ul. [...] a ul. [...] służyła i służy obsłudze komunikacyjnej – dostępowi do budynków mieszkalnych wielorodzinnych sytuowanych po dwóch stronach tej nieruchomości. Przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki trafnie uznano w niniejszej sprawie budowę osiedla mieszkaniowego (lub co najmniej kompleksu budynków wielorodzinnych) w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej, należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla (patrz wyrok NSA z dnia 20 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 2033/96, LEX nr 47337), takich jak budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlową i ciągi piesze (chodniki). Przy czym, w przekonaniu Sądu, urządzenie ciągu pieszego czy też pieszojezdni nie musi koniecznie polegać na wykonaniu określonych technicznych elementów służących komunikacji. Faktyczne pozostawienie niezabudowanego, ale i zarazem niezagospodarowanego w konkretny sposób pasa terenu, który pozostaje w takim stanie, że umożliwia swobodne przejście lub przejazd pomiędzy dwiema ulicami głównymi i stanowi dogodne, a przy tym wyłączne (bezpośrednie) dojście do budynków mieszkalnych położonych pomiędzy tymi ulicami przylegających od strony północnej i południowej ścianami do omawianego terenu, stanowi w istocie zrealizowanie wyżej omówionego celu wywłaszczenia. Służy bowiem niewątpliwie należytemu korzystaniu z budynków mieszkalnych, jak i z całego osiedla mieszkaniowego. Bez znaczenia, jak też zauważył to Wojewoda w odpowiedzi na skargę, pozostaje aktualny stan nawierzchni i nakładów poczynionych w ostatnich latach na gruncie będącym przedmiotem wniosku zwrotowego. Późniejsze – już po złożeniu wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości – zrealizowanie (najprawdopodobniej w 2007 r.) na tym terenie określonych urządzeń drogi wewnętrznej (jezdni asfaltowej z ciągami pieszymi i urządzoną zielenią) nie świadczył w żadnej mierze, że – jak chciałaby strona skarżąca – cel wywłaszczenia nie został już wcześniej zrealizowany. Fakt pobudowania określonych urządzeń infrastruktury osiedlowej na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] 2007 r. znak [...] o pozwoleniu na budowę pieszojezdni z odwodnieniem i oświetleniem w ulicy [...] w [...], przewidzianej do realizacji m.in. na działce będącej przedmiotem postępowania zwrotowego, dla której to inwestycji została wydana decyzja nr [...] z dnia [...] 2006 r. znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie mógł stanowić okoliczności przesądzającej o tym, że wcześniej teren ten był wykorzystywany niezgodnie z celem przeznaczenia. Przeciwnie, raczej wskazuje na modyfikację i modernizację dotychczasowego stanu zagospodarowania przedmiotowego terenu. Nie sposób przyjąć, że ciąg pieszy (przejście) powinno koniecznie posiadać rozbudowaną infrastrukturę, aby mogło pełnić rolę ogólnodostępnego miejsca służącego obsłudze komunikacyjnej budynków wielorodzinnych (osiedla mieszkaniowego), jakkolwiek odpowiednie urządzenia infrastruktury mogą wydatnie poprawić jakość i komfort takiej komunikacji. Istotne jest to, że omawiany teren został funkcjonalnie wykorzystany na potrzeby osiedla, co też świadczy o zrealizowany celu wytaszczenia. Natomiast fakt, że przedmiotowe przejście nie było wcześniej pokryte pieszojezdnią wraz z całą infrastrukturą towarzyszącą wykonaną w 2007 r. nie przesądza, że nie spełniało celu, dla którego zostało urządzone. Organ II instancji trafnie zatem podniósł, że dla prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego niezbędne jest nie tyko posadowienie samych budynków mieszkalnych, ale wykonanie urządzeń infrastruktury, które pozwolą mieszkańcom korzystać z budynków, a są to w szczególności drogi dojazdowe i ciągi piesze, które umożliwiają dotarcie do tych budynków i których wykonanie jest realizacją celu wywłaszczenia w nie mniejszym stopniu niż posadowienie samych budynków. Wniosku takiego nie może przekreślić ustalony przez organy obydwu instancji, a niekwestionowany na etapie postępowania sądowoadministracyjnego przez żadną ze stron, fakt, że działka nr [...] nie stanowi drogi publicznej (nie wchodzi w jej skład) w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, co stanowiłoby negatywną przesłankę zwrotu związaną z ograniczeniem ustawowym kręgu właścicieli dróg publicznych. Okoliczność ta pozostawała przy tym o tyle bez znaczenia, że organ II instancji stwierdził wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia. Reasumując wszystko powyższe, stwierdzić należy, że organ odwoławczy zasadnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i rozstrzygnął merytorycznie sprawę, uznając, że nie zaszły przesłanki do orzeczenia zwrotu na rzecz skarżącego wywłaszczonej nieruchomości, na której został zrealizowany cel wywłaszczenia, gdyż nie została spełniona wyrażona w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesłanka zbędności wywłaszczonej nieruchomości. Rozstrzygnięcie takie nie narusza art. 153 p.p.s.a. ani art. 138 § 1 pkt 2 i art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 15 k.p.a. W sprawie zachowana została zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a organ odwoławczy w ustalonym stanie faktycznym sprawy nie miał obowiązku zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., co potwierdza również brzmienie samego przepisu. Wobec prawidłowego zastosowania w sprawie przepisów prawa procesowego i prawa materialnego przez Wojewodę Wielkopolskiego, stwierdzenia braku naruszeń prawa materialnego w decyzji organu II instancji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Uzasadnia to oddalenie skargi, jako niezasadnej, na podstawie art. 151 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie powołanych przepisów orzekł, jak w sentencji wyroku.