I OSK 827/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody [...] oraz Gminy Miasto R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 726/13 w sprawie ze skargi Gminy Miasto R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w R., 2. oddala skargę kasacyjną Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 726/13 uwzględnił skargę Gminy Miasta R. i uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: W. P., I. S. oraz B. A. wnioskami z 10 stycznia 2012 r. i 7 marca 2012 r. wystąpiły o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], położonej w obr. [...] R. Starosta [...] decyzją z [...] marca 2013 r. nr [...] orzekł: o zwrocie na rzecz W. P. w 1/3 części, I. S. w 1/3 części i B. A. 1/3 części, nieruchomości położonej w obr. [...] R., oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0150 ha, nr [...] o pow. 0,0623, nr [...] o pow. 0,0544 ha (pkt I); o zwrocie na rzecz Gminy Miasta R. zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 6 243,00 zł w terminie 2 miesięcy od daty wykonalności decyzji (pkt II) oraz o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w obr. [...] R., stanowiącej część działek nr [...] (pkt III). Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasta R., uchylił powyższą decyzję w części dotyczącej pkt II i w tym zakresie orzekł o zwrocie na rzecz Gminy Miasta R. zwaloryzowanego odszkodowania za zwracaną nieruchomość w kwocie 6 243,00 zł w terminie wykonalności decyzji. Organ podał, że w sprawie zaistniały przesłanki wynikające z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako "Ugn") do zwrotu działek nr [...], nr [...] oraz nr [...]. Oględziny terenu bezspornie wykazały, że ww. działki stanowią teren niezabudowany, porośnięty trawą, na którym znajdują się nasadzenia drzew i krzewów, które nie zostały zagospodarowane przez Gminę Miasta R. Brak zagospodarowania części działek potwierdza zgromadzony materiał fotograficzny. Na tym terenie nie zrealizowano celu wywłaszczenia tj. budowy drogi dojazdowej i innych elementów składowych osiedla. Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja w części dotyczącej ustalenia terminu zwrotu wypłaconego odszkodowania, określonego na "2 miesiące od daty wykonalności decyzji" została wydana z naruszeniem art. 142 i art. 9 Ugn w zw. z art. 130 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako "Kpa"). Cytując treść ww. przepisów Wojewoda podał, że zgodnie z art. 142 ust. 1 Ugn decyzja winna orzekać o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, zwrocie odszkodowania oraz o terminach zwrotu określonych zgodnie z art. 9 Ugn (oraz art. 130 § 1 Kpa). Tego ostatniego wymogu (dotyczącego terminu zapłaty zwaloryzowanego odszkodowania) nie spełnia decyzja organu I instancji. Termin nie ten nie znajduje oparcia we wskazanych powyżej przepisach. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Gmina Miasta R. wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez brak rozstrzygnięcia co do całości sprawy oraz naruszenie art.. 7, art. 77 Kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie istotnych okoliczności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 3 grudnia 2013 r. powyższą skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że stan faktyczny rozpoznawanej sprawy, ustalony w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa, wobec czego mógł on stać się podstawą faktyczną wyrokowania. Sąd podzielił zarzut skargi wskazujący na naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa "poprzez brak rozstrzygnięcia co do całości sprawy". Z treści odwołania wniesionego przez Gminę Miasta R. wynika w sposób wyraźny, że zakwestionowane w nim zostało rozstrzygnięcie decyzji wydanej w pierwszej instancji w zakresie odnoszącym się do zwrotu nieruchomości. Natomiast rozstrzygnięcie organu odwoławczego odnosi się wyłącznie do kwestii zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, co czyni decyzję tego organu wadliwą. Sąd stwierdził, że brak jest więc podstaw do przyjęcia stanowiska, iż decyzja organu odwoławczego uchylająca w części zaskarżoną decyzję nie musi zawierać rozstrzygnięcia co do całości istoty sprawy. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: Wojewoda [...] oraz Gmina Miasto R. Wojewoda [...] w skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję w części powinien wydać nowe rozstrzygnięcie w zakresie uchylonym dotyczącym części decyzji pierwszoinstancyjnej, jak orzec co do pozostałej części decyzji nieuchylonej, czyli utrzymać w mocy decyzję w takim zakresie w jakim nie wymagała ona weryfikacji. Natomiast Gmina Miasta R. w skardze kasacyjnej zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej jako "Pusa") oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 z zm.; dalej jako "Ppsa") poprzez wadliwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i uchylenie się od rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach tj. brak ustosunkowania się do zarzutu skargi odnośnie do naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 Ugn. Skarżąca twierdziła, że jeśli Sąd uważał, iż stan faktyczny został przez organy ustalony w sposób prawidłowy (z czym skarżąca się nie zgadza), to jego obowiązkiem było ustosunkowanie się do zarzutu sformułowanego w pkt 2 skargi dotyczącego tego zagadnienia; 2. art. 141 § 4 Ppsa poprzez brak odniesienia się do zarzutu skarżącej o naruszeniu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 Ugn, brak wskazań dla organu co do dalszego postępowania oraz brak dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. odniesienie się do zarzutu skargi administracyjnej o naruszeniu przez organ art. 7 i art. 77 Kpa w dwóch zdaniach poprzez prostą akceptację ustalonego przez organy stanu faktycznego a tym samym zlekceważenie argumentacji skarżącej o tym, iż zawiadomienie przez właściwy organ poprzedniego właściciela o możliwości zwrotu nieruchomości nie jest wystarczającym dowodem na to, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 Kpa poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja zapadła w stanie faktycznym, który ustalony został przez organy administracyjne w sposób odpowiadający przepisom prawa i że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. Mając powyższe na uwadze zarówno Wojewoda [...], jak i Gmina Miasta R. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uczestniczka postępowania I. S. w odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewody [...] – stwierdziła że stanowisko Wojewody jest prawidłowe. Natomiast odpowiadając na skargę kasacyjną Gminy Miasta R. stwierdziła, że jej stanowisko jej nieprawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa, które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych. W pierwszej kolejności należało rozpatrzyć skargę kasacyjną Wojewody [...], ponieważ jej uwzględnienie automatycznie dezaktualizowałoby zarzuty kasacyjne Gminy Miasta R. Istota skargi kasacyjnej Wojewody sprowadza się do zakwestionowania przyjętej przez Sąd I instancji wykładni art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, polegającej na uznaniu, że uchylając decyzję w części organ odwoławczy musi także orzec o bycie prawnym decyzji w pozostałej części. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy uchylając w części zaskarżoną decyzję powinien orzec o utrzymaniu jej w mocy w pozostałej części. W tym zakresie należy podzielić te poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie, zgodnie z którymi rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia części decyzji, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części decyzji, od której odwołanie rozpoznawał - narusza przepis art. 138 Kpa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 2015 r. sygn. I OSK 233/14, z 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2341/11 oraz z 27 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1317/05). Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Jeżeli więc organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, nie utrzymując w mocy decyzji w pozostałym zakresie, to w tych granicach brak jest ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kpa nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. Trudno zresztą sobie wyobrazić, aby tytuł wykonawczy do egzekucji, czy podstawę wpisu do księgi wieczystej stanowiły łącznie decyzja organu odwoławczego i w części decyzja organu I Instancji. Zatem słusznie Sąd uznał, że organ naruszył art. 138 § 1 pkt 2 Kpa i zarzut skargi kasacyjnej Wojewody [...] nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej Gminy Miasta R. wskazać należy, że zarzuty nr 2 i 3 zasługują w całości na uwzględnienie. Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 Ppsa nie odnosząc się w uzasadnieniu wyroku w ogóle do zarzutu naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 Ugn. Ten kluczowy aspekt spraw nie został oceniony w ramach kontroli sądowoadministracyjnej. Sąd I instancji nie odniósł się również w pełni do zarzutu skargi o naruszeniu przez organ art. 7 i art. 77 Kpa. Jedynie bowiem w dwóch zdaniach dokonał prostej akceptacji ustalonego przez organy stanu faktycznego. Zasadny jest więc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7 i 77 § 1 Kpa poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja zapadła w stanie faktycznym, który ustalony został przez organy administracyjne w sposób odpowiadający przepisom prawa i że tak ustalony stan faktyczny może być podstawą faktyczną wyrokowania. Takie stwierdzenie zamyka organowi odwoławczemu możliwość weryfikacji ustalonego przez Starostę R. stanu faktycznego. Natomiast zarzut nr 1 skargi kasacyjnej Gminy Miasta R. jest uzasadniony wyłącznie w zakresie naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, z tej samej przyczyny co zarzut nr 2. Sąd I instancji nie naruszył jednak w żadnym razie przepisów ustrojowych, czy też art. 3 § 1 i 2 Ppsa. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji stosownie do treści art. 190 Ppsa, zastosuje się do przedstawionej wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładni prawa. W szczególności ponownie oceni, czy omówione wyżej uchybienie organu odwoławczego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa i niezależnie od wyniku tej oceny, zweryfikuje pozostałe zarzuty zawarte w skardze, w tym co do prawidłowości poczynionych przez organ ustaleń oraz naruszenia art. 136 ust. 3 i art. 137 Ugn. Swoje stanowisko Sąd przedstawi stosownie do wymogów art. 141 § 4 Ppsa w uzasadnieniu podjętego orzeczenia. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej Gminy Miasta R., na podstawie art. 185 § 1 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. O oddaleniu skargi kasacyjnej Wojewody [...] orzeczono natomiast na podstawie art. 184 Ppsa.