II OSK 877/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1208/13 w sprawie ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu usunięcia drzew oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1208/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] czerwca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu usunięcia drzew, uchylił zaskarżoną decyzję. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Pismem z dnia 24 maja 2005 r. P. L. zawiadomił Wójta Gminy D. o wycięciu przez W. C. drzew granicznych między działką [...], a działką nr [...] w miejscowości P.. W dniu 9 czerwca 2005 r. W. C. oświadczył, że dokonał zabiegów pielęgnacyjnych przy drzewach, gdyż niezbędne było to do ich prawidłowego wzrostu. W sprawie została wydana decyzja Wójta Gminy D. z dnia [...] czerwca 2005 r. o umorzeniu prowadzonego postępowania administracyjnego w sprawie wycinki drzew. Postępowanie odwoławcze zainicjowane odwołaniem P. L. zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. umorzone decyzją z dnia [...] października 2005 r. To zaś rozstrzygnięcie zostało uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 października 2007 r. (sygn. akt II SA/Kr 637/06). W ponowienie prowadzonym postępowaniu dopuszczono dowód z opinii biegłego celem ustalenia wieku wyciętych drzew. Mając na uwadze ten dowód oraz zeznania świadków, organ I instancji umorzył prowadzone postępowanie decyzją z dnia 9 lutego 2011 r. Podkreślono, że z opinii powołanego w sprawie biegłego wynika, iż nie dokonano wycinki drzew, lecz odrośli rosnących przy pniu głównym, co miało charakter zabiegu pielęgnacyjnego. Wskazana decyzja została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na tę decyzję została oddalona (wyrok z dnia 25 listopada 2011 r.; sygn. akt II SA/Kr 1519/11). W ponownie prowadzonym postępowaniu, decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak:[...], Wójt Gminy D. odmówił nałożenia na W. C. kary z tytułu wycięcia drzew bez wymaganego zezwolenia. W uzasadnieniu organ podał, że przeprowadził w dniu [...] maja 2012 r. oględziny miejsc po wycince drzew. W wyniku oględzin potwierdzony został fakt, że na działce nr [...] dalej rosną drzewa (jesion, dąb, klon, jawor, leszczyna, czarny bez) i krzywy owocowe. W. C. oświadczył, że dokonał usunięcia odrośli i czyszczenia miedzy, by usunąć samosiewy (odrosty od pni głównych) i aby umożliwić prawidłowy wzrost drzew głównych. Organ podkreślił, że z oględzin sporządzono fotografie, na których widać, że drzewa są w dobrym stanie zdrowotnym, leszczyny "wybujały", zaś przy pniach drzew głównych widoczne są sczerniałe pniaki, po ściętych odroślach. Organ dał wiarę słuchanym w sprawie świadkom oraz zeznaniom W. C., a także uznał, że sporządzona na potrzeby postępowania opinia biegłego specjalisty jest wiarygodna. Zdaniem organu I instancji z dowodów tych wynika, iż usunięte zostały odrosty drzew i był to zabieg pielęgnacyjny. Z oględzin przeprowadzonych kilka lat po tym zabiegu wynika, że na spornej działce dalej rosną drzewa i krzewy. W ocenie organu, nie znajdzie zastosowania w sprawie art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody. Odwołanie od tej decyzji wniósł P. L., działający w sprawie, jako pełnomocnik A. L.. Wskazał, że okoliczność, iż W. C. nie wykonywał żadnych zabiegów pielęgnacyjnych przy spornych drzewach wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 października 2007 r. (sygn. akt II SA/Kr 367/06). Podkreślił także, iż usunięto 25 drzew, zaś 5 sztuk "ogołocono" z gałęzi. Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy podał, że Wójt Gminy D. nie zastosował się w pełni do wskazówek zawartych w decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2011 r., od której skarga została przez sąd administracyjny oddalona (wyrok o sygn. akt II SA/Kr 1519/11). Zdaniem Kolegium, przyjmując, że w sprawie miały miejsce zabiegi pielęgnacyjne pominięto okoliczność, że będący podstawą prawną decyzji art. 88 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody - nakłada obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia, w jaki sposób wykonana została pielęgnacja drzew, a następnie dokonanie oceny, czy czynność ta przeprowadzona została właściwie. Takich ustaleń w sprawie brak, zaś z opinii biegłego wynika, że w czerwcu 2005 r. dokonano wycinki drzew (klona, jawora). Wskazano, iż organ powinien przeprowadzić rozprawę z udziałem biegłego i stron, które mogą biegłemu zadawać pytania i zgłaszać uwagi. Zauważono, że w kontrolowanej sprawie W. C. wniósł zarzuty do opinii biegłego i zawnioskował o przeprowadzenie nowych dowodów. Nie została też wyjaśniona kwestia stwierdzonej przez biegłego i świadków okoliczności, iż wycinka drzew dokonana została wiosną 2004 r., podczas, gdy z pisma wnioskodawcy z dnia 24 maja 2005 r. oraz oświadczeń W. C. wynika, że do wycinki doszło w kwietniu 2005 r. Wątpliwości organu odwoławczego budzi też zagadnienie, kto jest w sprawie stroną postępowania. Zauważono, że podmiotem mającym interes w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 88 ustawy o ochronie przyrody - może być wyłącznie posiadacz nieruchomości, który dopuścił się czynu opisanego w tym przepisie. Według Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N., W. C. jest osobą, która potwierdziła okoliczność, że jest właścicielem nieruchomości, której dotyczy przedmiot postępowania. Na tę okoliczność przedłożył stosowne dokumenty. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] czerwca 2013 r. wniósł W. C., domagając się uchylenia tej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżący powołał przepis art. 83 ustawy o ochronie przyrody i wskazał, że w sprawie nie można pomijać kwestii wykonywania prawa własności. Zgodnie ze wskazanym przepisem, jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem, do wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów dołącza się zgodę jej właściciela. Skarżący podkreślił, że nieuregulowany przebieg granicy powoduje, iż uzyskanie przez niego zezwolenia na usunięcie drzew - nie byłoby możliwe. Wskazano, że w przypadku drzew rosnących w pasie granicznym organ występuje do właściciela sąsiedniej nieruchomości o wyrażenie zgody dla wnioskodawcy. Takiej zgody, na pewno by nie uzyskał. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko. W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uzasadniając swoje rozstrzygnięcie zaakceptowało pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 1189/06, z którego wynika, iż podmiotem mającym interes prawny w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 88 ustawy o ochronie przyrody, a więc stroną takiego postępowania (art. 28 K.p.a.), może być wyłącznie posiadacz nieruchomości, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział w tym przepisie karę. Kolegium wskazało, że właścicielem działki nr [...] w miejscowości P. jest W. C.. Jak wynika z akt sprawy, bezsporną okolicznością jest, że W. C. dokonał czynu opisanego we wskazanym wyżej art. 88 ustawy o ochronie przyrody (kwestią sporną była kwalifikacja prawna tego działania). Sąd zauważył, że Kolegium podzielając pogląd wyrażony we wskazanym wyżej wyroku sądu administracyjnego zakładający, iż stroną kontrolowanego postępowania jest wyłącznie sprawca, który dopuścił się czynu przeciwko przyrodzie, winno konsekwentnie przyjąć, że osoba wnosząca odwołanie od decyzji organu I instancji nie ma statusu strony. Mimo powyższego, Kolegium rozpoznało sprawę zainicjowaną odwołaniem wniesionym przez P. L. (pełnomocnika A. L.), wydając ocenianą obecnie decyzję. Przedstawione okoliczności powodują, że decyzję organu II instancji jest nie tylko wewnętrznie sprzeczna, ale także wydana została bez zbadania i definitywnego przesądzenia legitymacji A. L. do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2013 r. Powyższe, w ocenie Sądu pierwszej instancji, czyni tę decyzję wadliwą i podlegającą uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. L., zaskarżając orzeczenie to w całości. Skarżący podniósł zarzuty: 1) naruszenia przepisów prawa procesowego w postaci: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie legitymacja A. L. działającego przez pełnomocnika P. L. nie została definitywnie zbadana, - art. 3 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), poprzez ich niezastosowanie polegające na niedokonaniu przez sąd oceny, czy w sprawie został prawidłowo ustalony stan faktyczny. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnienie skargi kasacyjnej podkreślo, że istnienie interesu prawnego A. L. - zastąpionego przez pełnomocnika P. L. - będącego właścicielem działki nr [...] można upatrywać w regulacji art. 147 k.c. Niewątpliwie wycinka drzew stanowiących stabilizację miedzy granicznej o stromym i wysokim ukształtowaniu, może spowodować utratę oparcia nieruchomości stanowiącej własność A. L. i przyczynić się w niedalekiej przyszłości do dalszego obsuwania się ziemi, co w terenach górzystych spotykane jest bardzo często, szczególnie ostatnimi czasy wobec postępującej erozji gruntów. Powyższe w sposób jednoznaczny przesądza o tym, iż P. L. pełnomocnik A. L. w niniejszej sprawie legitymuje się interesem prawnym i jest stroną po stępowania administracyjnego. W ocenie kasatora Wojewódzki Sąd Administracyjny w ogóle nie zwrócił uwagi na to, iż organ I instancji nie zważając na obowiązek płynący z regulacji art. 77 k.p.a. nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wbrew wcześniejszym zaleceniom Samorzadowego Kolegium Odwoławczego w N.. W szczególności organ nie ustalił czy w niniejszej sprawie faktycznie mamy do czynienia z zabiegiem pielęgnacyjnym podjętym przez skarżącego W. C. i czy zabieg taki wykonano prawidłowo. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej zwanej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wskazanego przepisu. W niniejszej sprawie żadna, z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w realiach sprawy, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżanej decyzji. Zasadnie uznał, że organ odwoławczy nie zwrócił uwagi, iż osoba wnosząca odwołanie nie ma przymiotu strony. W świetle okoliczności faktycznych i prawnych sprawy brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że to wnoszący odwołanie dopuścił się samowolnego usunięcia drzew. Decyzja organu II instancji wydana została bez zbadania i definitywnego przesądzenia legitymacji A. L. do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2013 r. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.), usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem ust. 2, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem - do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Przywołany przepis wskazuje, że legitymowanym do wniesienia podania o wyrażenie zgody na wycięcie drzew bądź krzewów jest każdy posiadacz nieruchomości. Wynika z tego, że uprawnienie to ustawodawca przekazuje bardzo szerokiemu gronu podmiotów. Posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Opłaty nalicza i pobiera organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów. Opłaty za usunięcie drzew lub krzewów ustala się w wydanym zezwoleniu. Z powyższego wynika, że stroną w postępowaniu o zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z nieruchomości oraz ustalenie opłaty za ich usunięcie jest posiadacz nieruchomości. Jeżeli posiadacz nie jest jednocześnie właścicielem nieruchomości do wniosku należy dołączyć zgodę właściciela nieruchomości. Ustawa o ochronie przyrody nie definiuje na jej potrzeby pojęcia posiadacza, a zatem należy posiłkować się w tym zakresie Kodeksem cywilnym. W tytule IV, w art. 336 k.c. ustawodawca określił, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Podmioty wskazane w art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są jednocześnie stronami tego postępowania. Postępowanie we wskazanym zakresie wszczynane jest na wniosek posiadacza nieruchomości, z której ma zostać usunięte drzewo lub krzew. W sytuacji, gdy posiadacz nie jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, do przedmiotowego wniosku powinna zostać załączona zgoda właściciela nieruchomości na usunięcie drzew lub krzewów. Zatem stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie usunięcia drzew i krzewów jest posiadacz nieruchomości, a jeżeli nie jest on jednocześnie właścicielem - to także jej właściciel, gdyż oboje mają interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. w toczącym się postępowaniu (por. J. Ciechanowicz - McLean, K. Biernat, P. Mierzejewski, D. Trzcińska, Polskie prawo ochrony przyrody, Warszawa 2006, s. 92). Wniosek o wydanie zezwolenia ma charakter sformalizowany i zgodnie z art. 83 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody powinien zawierać nazwę i siedzibę posiadacza nieruchomości i właściciela nieruchomości oraz tytuł prawny władania nieruchomością. W świetle powyższych uwag Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że w tym zakresie stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zawarte w decyzji kasatoryjnej jest wewnętrzne sprzeczne, albowiem nie ma jasnego poglądu odnośnie stron tego postępowania. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Podmiot ma interes prawny w postępowaniu, jeżeli pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem postępowania istnieje - uzasadnione treścią normy prawa materialnego - realne, rzeczywiste powiązanie, czyniące go "zainteresowanym" tym postępowaniem i w konsekwencji uprawnionym do udziału w nim w charakterze strony. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku bowiem interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim, a nie innym rozstrzygnięciu. Z uwagi na powyższe, pojęcia strony należy poszukiwać przede wszystkim na gruncie prawa materialnego, czyli norm prawnych, które stanowią podstawę ustalania uprawnień lub obowiązków podmiotów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1150/13, [w:] CBOSA). W tym postępowaniu będą to normy ustawy o ochronie przyrody, a nie Kodeksu cywilnego. Nie ulega wątpliwości, że w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie posiada, co do zasady kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego w będącej przedmiotem jego rozpoznania sprawie administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Obowiązkiem sądu administracyjnego pierwszej instancji jest natomiast zbadanie, czy organ, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zajęcie stanowiska, co do tego, jaki stan faktyczny został przez sąd przyjęty. W przedmiotowej sprawie, wbrew zarzutom i argumentom skargi, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny legalności zaskarżonej decyzji, trafnie przyjmując, że jest ona wadliwa i podlega uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem nie można wykluczyć, że wszechstronna i prawidłowa ocena podstaw legitymacji (występowania w charakterze strony postępowania) A. L., doprowadziłaby do odmiennego rozstrzygnięcia sprawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.