II OSK 2725/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Iwona Bogucka Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 324/13 w sprawie ze skargi E.G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę E.G. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., Prezydent Miasta Biała Podlaska, na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. D. w B. na odcinku od ul. T. do ul. Ch. wraz z przebudową kolidującej sieci elektroenergetycznej na działkach w obrębie 3: [...] w . W odwołaniu od powyższej decyzji E.G. podniosła, że nie musi ona obejmować działki nr 1, której skarżąca jest właścicielką. Zaskarżoną decyzją Wojewoda Lubelski, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji w całości. Organ odwoławczy uznał, że wniosek inwestora o wydanie decyzji jest niekompletny. Nie wyszczególniono w nim bowiem wszystkich istotnych, objętych projektem, zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. We wniosku, ani w załączonej do niego dokumentacji projektowej, nie przewidziano rozwiązań dotyczących części budynku gospodarczego znajdującego się na działce nr 2, wyodrębnionej z działki nr 1 należącej do odwołującej się strony. Decyzja organu I instancji nie zawiera zatem wszystkich elementów wyszczególnionych w art. 11f ust. 1 "specustawy drogowej", nie zawiera zezwolenia na przebudowę dróg innych kategorii oraz nie określa terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania. Ponadto wadliwie, zdaniem organu, określono linie rozgraniczające teren. Decyzja nie zawiera także warunków wynikających z opinii Lubelskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 16 sierpnia 2012 r. oraz opinii do projektu Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego Kartograficznego z dnia 14 stycznia 2013 r. Organ odwoławczy wezwał inwestora do wypowiedzenia się w sprawie podniesionych w odwołaniu zarzutów. Inwestor poinformował, że inwestycja realizowana będzie w przeważającej części w istniejącym pasie drogowym, wyjaśniając, że zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) najmniejsza szerokość ulicy w liniach rozgraniczających nie może być mniejsza niż 10 m – dla klasy ulicy D (dojazdowej). Pozyskanie niewielkiego fragmentu działki nr ew. 1 umożliwi budowę jezdni ul. D.na całej jej długości, tj. od ul. T. do ul. C. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, dotyczącego przebiegu planowanej inwestycji, organ odwoławczy wskazał, że przepisy "specustawy drogowej" nie upoważniają organów orzekających do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielenie zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej. Wobec tego zarzuty podniesione w odwołaniu nie miały wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej decyzji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła E.G., zarzucając naruszenie art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11f ust. 1 pkt 4 oraz art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania w kierunku ustalenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich i w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń faktycznych. W skardze wyjaśniono, że na zabudowanej i ogrodzonej działce objętej inwestycją skarżąca mieszka i prowadzi działalność gospodarczą od 28 czerwca 2007 r. Odcięcie części jej działki z przeznaczeniem na budowę spornej drogi spowoduje dla niej istotne zmiany na nieruchomości i utrudni korzystanie z niej. Wskazała przy tym, że po przeciwnej stronie znajduje się szeroki pas terenu, który może zostać przeznaczony pod sporną drogę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji stwierdził, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę ul. D.w B. na odcinku od ul. T. do ul. C. nie odzwierciedla całości zamierzenia inwestycyjnego na obszarze określonym linią wyznaczającą zakres inwestycji. Zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że organ I instancji dopuścił się w niniejszej sprawie szeregu uchybień. Podkreślił, że organ I instancji, nie określając w decyzji warunków związanych z rozbiórką istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania, jak i nie uwzględniając w decyzji kwestii przebiegu linii rozgraniczającej teren inwestycji przez budynek gospodarczy oraz niewydanie zezwolenia na wykonanie przebudowy dróg innych kategorii, naruszył art. 11f "specustawy drogowej" w związku z art. 7 i art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Ze względu na charakter powyższych uchybień, Sąd uznał że w sprawie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części co do istoty sprawy. Sąd zaznaczył także, że to inwestor kreuje kształt samej inwestycji. Organy wydające decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są uprawnione i zarazem zobowiązane jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę, nie posiadają zaś kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. Odnosząc się do zarzutu niezamieszczenia w zaskarżonej decyzji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, Sąd wskazał, że organ I instancji określił te wymagania w punkcie 4 decyzji. Okoliczności te powinny jednak być również uwzględnione w szerszym zakresie na dalszym etapie postępowania prowadzonego przez organ I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E.G., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11f ust. 1 pkt 4 "specustawy drogowej" poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania w kierunku ustalenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich i w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na nieuwzględnieniu w zaskarżonej decyzji powyższego obligatoryjnego elementu przedmiotowego aktu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przez E.G. decyzją organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Białej Podlaskiej z dnia [...] listopada 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja ta była więc korzystna dla skarżącej, zapadła zgodnie z jej wnioskiem i – w tej sytuacji – należy uznać, że skarżąca kwestionuje samo uzasadnienie tej decyzji. Dotyczy to, w szczególności, zawartych w niej poglądów co do związania organu rozpoznającego sprawę ze skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wnioskowanym przebiegiem realizowanej na tej podstawie drogi publicznej. Pogląd ten jest jednak uzasadniony, co nie oznacza, że organ nie ocenia zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującym prawem. Szczególna rola "specustawy drogowej" oraz jej cel powodują, że organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie tej ustawy nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca), to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Przepisy "specustawy drogowej" nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji. Stąd też ocena organów, a w konsekwencji również i ocena sądu, ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Organ, a w konsekwencji i sąd rozpoznający skargę na decyzję lokalizacyjną, mogą jedynie zbadać zgodność z prawem rozwiązań decyzji. Ten kierunek orzecznictwa, w który wpisuje się również wyrok wydany w sprawie niniejszej, można uznać za dominujący (zob. wyroki: WSA w Warszawie z 9 listopada 2006 r., IV SA/Wa 638/06, WSA w Warszawie z 18 kwietnia 2007 r., IV SA/Wa 46/07, WSA w Warszawie z 27 sierpnia 2008 r., I SA/Wa 323/08, WSA w Poznaniu z 9 czerwca 2009 r., IV SA/Po 130/09, WSA w Szczecinie z 16 września 2010 r., II SA/Sz 563/10 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Poglądy te podziela również Naczelny Sąd Administracyjny. Jednakże uchylając decyzję organu pierwszej instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy wskazał, między innymi, na potrzebę określenia rozwiązań dotyczących nieruchomości skarżącej, oznaczonej jako działka nr 1 ze znajdującymi się na niej budynkami. Ponowne rozpoznanie całości sprawy daje też podstawę do usunięcia zaistniałych wcześniej uchybień, w tym również w zakresie przewidzianych przepisem art. 11f ust. 1 pkt 4 "specustawy drogowej" wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Zarówno inwestor wnioskujący o ustalenie przebiegu drogi jak i organy rozpoznające sprawę będą mogły rozstrzygnąć, czy interes publiczny związany z budową drogi pozostaje w kolizji z interesem skarżącej i który z nich powinien być, oraz w jakim zakresie, uwzględniony. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie naruszył więc podanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów proceduralnych. Dlatego skarga ta podlega oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.