II SA/Kr 1351/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie WSA Mirosław Bator Renata Czeluśniak / spr./ Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi A. Spółki z o. o. w W. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 15 lutego 2013 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej A. Spółki z o. o. w W. kwotę 757 / siedemset pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sprawa dotyczy skargi na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z dnia 15 lutego 2013 r. znak: [...] . Decyzją tą, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa oraz art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki z dnia 1 października 2012 r. Decyzją PINB nakazano rozbiórkę "części rozbudowanej stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu Domu Handlowego [...] w K. działka nr [...] obr. [...], tj. trzech anten sektorowych typ K-800-10-304 oznaczonych na szkicu stanowiącym załącznik nr 1 do protokołu z oględzin z dnia 31 lipca 2012 r., szafy sterowniczej mniejszej o wymiarach 0,50 m x 0,50 m i wysokości 1,00 m oznaczonych na szkicu stanowiącym załącznik nr 1 do protokołu z oględzin z dnia 31 lipca 2012 r., dwóch wzmacniaczy o wymiarach 0,25 m x 0,40 i wysokości 0,60 m oznaczonych na szkicu stanowiącym załącznik nr 1 do protokołu z oględzin z dnia 31 lipca 2012 r. oraz okablowania ww. urządzeń". Postępowanie administracyjne I instancji zostało wszczęte w związku z pismem Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. z dnia 6 sierpnia 2008 r. Dnia 17 listopada 2011 r. PINB w K. – Powiat Grodzki wydał decyzję nakazującą A. Sp. z o.o. rozbiórkę części rozbudowanej stacji bazowej telefonii komórkowej znajdującej się na dachu DH [...] Od decyzji tej Spółka się odwołała, a WINB odwołanie uwzględnił, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. WINB podniósł w decyzji, że postanowienie PINB w K. – Powiat Grodzki z dnia 8 czerwca 2012 r. było niewykonalne z uwagi na podanie nieprawidłowego adresu lokalizacji stacji bazowej. WINB zwrócił także uwagę na brak dokonania ustaleń przez organ I instancji, które miały wyróżnić dodatkowo zamontowane trzy anteny sektorowe oraz brak ustosunkowania się do szafy sterowniczej. Dnia 31 lipca 2012 r. przeprowadzone zostały oględziny, podczas których pełnomocnik Spółki podniósł, że błędnie jest oceniany przedmiot postępowania, a przedmiotowe prace nie są rozbudową obiektu, co potwierdzać miało pismo Generalnego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego z dnia 13 stycznia 2012 r. PINB nie zgodził się z interpretacją pełnomocnika, powołując się na wyjątek podany w ww. piśmie i na fakt, że pismo nie jest aktem prawnym. W ocenie organu miała miejsce rozbudowa stacji bazowej, która jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. PINB podkreślił, że oględziny doprowadziły do ustalenia, że w 2009 r. zamontowano dodatkowe 3 anteny sektorowe, szafę sterowniczą, dwa wzmacniacze i okablowania tych urządzeń. Postanowieniem z dnia 29 czerwca 2012 r. PINB zmienił postanowienie z dnia 8 czerwca 2011 r. i nałożył na Spółkę obowiązek dostarczenia stosownych dokumentów w zakresie lokalizacji przedmiotu do dnia 31 sierpnia 2012 r. PINB stanął na stanowisku, że rozbudowa stacji bazowej wykracza poza zakres zgłoszenia dokonanego przez A., Sp. z o.o. w Wydziale Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. z dnia 22 maja 2007 r. PINB stwierdził, że przedmiotowa stacja bazowa jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Podkreślił też, że jest obiektem budowlanym zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, ponieważ stanowi całość techniczno – użytkową, co jest niezależne od usytuowania jej na dachu innego budynku. Na poparcie swoich argumentów PINB przywołał wiele orzeczeń NSA i różnych WSA o sygn. akt: II OSK 1458/07, IV SA/Wa 74/07, II SA/GI 166/10, II SA/Rz 289/10, II OSK 1581/08 i II OSK 619/07. W związku z powyższym PINB stwierdził, że do danej sprawy ma wprost zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, ponieważ zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego na rozbudowę potrzebna była decyzja o pozwoleniu na budowę. Spełniając wymogi ustawowe, organ wydał postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych i zobowiązał A. Sp. z o.o. do przedstawienia stosownych dokumentów. Ponieważ zaś dokumenty nie zostały dostarczone PINB wydał decyzję częściowej rozbiórki stacji bazowej telefonii komórkowej, tj. 3 anten sektorowych, szafy sterowniczej, dwóch wzmacniaczy i okablowania do tych urządzeń. Od tej decyzji A. Sp. z o.o. wniosła odwołanie do WINB w K. , który dokonał powtórnego rozpoznania sprawy w granicach zaskarżonej decyzji i wydał 15 lutego 2013 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że PINB dokonał poprawnej interpretacji przepisów i poparł argumentację dotyczącą kwalifikacji prawnej stacji bazowej. WINB wskazał też na zmianę ustawy, a mianowicie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b i c Prawa budowlanego. WINB wyjaśnił, że na podstawie poprzedniego stanu prawnego zgłoszenie z dnia 22 maja 2007 r. i decyzja Wojewody z dnia 9 sierpnia 2007 r. były poprawne, lecz do dokonanej później rozbudowy potrzebna już była decyzja o pozwoleniu na budowę. Od decyzji WINB została wniesiona przez A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 48 ust. 1, 2 i 3 oraz w związku z art. 48 ust. 4, art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego; 2) art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego; 3) art. 3 pkt 1 lit. b i art. 3 pkt 3 w związku z art. 48 ust. 1 oraz art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego; 4) art. 29 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego; 5) art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego; 6) art. 7 i 77 § 1 kpa; 7) art. 6, 7, 77 § 1 i 80 kpa; 8) art. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 i 7 kpa. Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę WINB w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. WINB podał, że strona skarżąca dnia 25 marca 2013 r. złożyła wniosek do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Z uwagi na fakt złożenia wniosku do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego o stwierdzenie nieważności decyzji, przed wniesieniem skargi do WSA w Krakowie, na podstawie art. 56 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowieniem z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 636/13 zawiesił postępowanie sądowe. Po uzyskaniu informacji, że decyzją z dnia 23 lipca 2013 r. GINB odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji WINB w K. , postępowanie sądowe zostało podjęte postanowieniem z dnia 14 października 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. Mając na uwadze powyższe zasady, Sąd uznał, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, lecz z innych względów niż podniesione w skardze. Podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie jest to, czy wykonane przez stronę skarżącą prace przy przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej wymagały pozwolenia na budowę, czy też dla jej realizacji wystarczające było zgłoszenie. Zatem rozstrzygnięcia wymagało to, czy inwestor stacji bazowej na budynku przy ul. [...] w K. jedynie zainstalował urządzenia stacji bazowej czy też dokonał rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej, umieszczając obok już istniejących elementów trzy anteny sektorowe, szafę sterowniczą mniejszą, dwa wzmacniacze oraz okablowanie tych urządzeń. Przy przyjęciu tego drugiego wariantu inwestor zobowiązany był do uzyskania pozwolenia na budowę. Zaznaczyć trzeba, że zdecydowana większość zarzutów skargi, a mianowicie zarzuty opisane w punktach 1, 2, 3, 4, 5 oraz 8 skargi w istocie dotyczy kwestii zakwalifikowania stacji bazowej telefonii komórkowej jako budowli, której realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Także zarzuty naruszenia przepisów postępowania (punkty 6 oraz 7 skargi) wskazują na wadliwość ustaleń dokonanych przez organy w zakresie zakwalifikowania obiektu objętego nakazem rozbiórki jako obiektu, którego realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec braku jednolitego orzecznictwa sądów administracyjnych odnośnie kwalifikowania realizacji stacji bazowych telefonii komórkowej podkreślić trzeba, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska, zgodnie z którym w takim przypadku mamy do czynienia z budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 23 lipca 2012 r. sygn. akt 87/12, z dnia 13 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1510/11 i z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 91/13 oraz wyrok NSA z 8 kwietnia 2011sygn. akt II OSK 630/10 – wszystkie powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zwrócić też należy uwagę, że, zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, przez budowę obiektu budowlanego należy także rozumieć jego rozbudowę. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej, a więc trzy anteny sektorowe, szafa sterownicza mniejsza, dwa wzmacniacze oraz okablowanie tych urządzeń, nie są urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, bowiem przepis ten przez urządzenia budowlane nakazuje rozumieć urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki. Dlatego Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że stacja bazowa telefonii komórkowej na istniejącym budynku przy ul. [...] w K. nie jest funkcjonalnie związana z tym budynkiem będącym Domem Towarowym [...] . Oczywistym jest bowiem, że stacja ta stanowi funkcjonalny element sieci telekomunikacyjnej i jako taka jest całością techniczno – użytkową, którą należy zakwalifikować jako budowlę, czyli obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. "b’ Prawa budowlanego. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że budowla to całość techniczno - użytkowa wraz z instalacjami i urządzeniami. To z kolei prowadzi do wniosku, że przedmiotowa rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej wymagała wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, co wynika z art. 28 w związku z art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego. W świetle tych rozważań zarzuty skargi zawarte w punktach 1, 2, 3, 4 i 5 nie były zasadne. Za nietrafny Sąd uznał również zarzut skargi opisany w punkcie 8, ponieważ organy nadzoru budowlanego prawidłowo rozróżniły prace polegające na budowie stacji bazowej w jej pierwotnym kształcie, do których odnosiła się ostateczna decyzja Wojewody z dnia 9 sierpnia 2007 r., od prac polegających na rozbudowie tejże stacji bazowej poprzez dodanie trzech anten sektorowych, szafy sterowniczej mniejszej, dwóch wzmacniaczy oraz okablowania tych urządzeń. Podkreślić trzeba, że nakazem rozbiórki zostały objęte jedynie elementy dodane w ramach rozbudowy i nieobjęte ww. decyzją Wojewody . Nie można zatem zgodzić się z zarzutem strony skarżącej, że organy nadzoru budowlanego zignorowały treść ostatecznej decyzji administracyjnej, na podstawie której inwestor wykonał roboty budowlane. Oczywistym jest też, że roboty nieobjęte decyzją Wojewody i wykonane po wybudowaniu stacji bazowej w pierwotnym kształcie podlegały odrębnej ocenie ze strony organów nadzoru budowlanego przy uwzględnieniu aktualnego stanu prawnego. Takie działanie organów nie stanowi naruszenia art. 2 Konstytucji RP ani art. 6 i 7 kpa. Skoro więc stację bazową telefonii komórkowej na dachu Domu Handlowego [...] przy ul. [...] w K. trafnie zakwalifikowano jako budowlę w rozumieniu Prawa budowlanego, to rozbudowa takiego obiektu wymagała pozwolenia na budowę. Wynika to z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego oraz faktu, że tego rodzaju roboty budowlane nie zostały objęte żadnym z wyjątków od zasady rozpoczynania robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wymienionych w art. 29-31 Prawa budowlanego. Bezspornym jest zaś, że inwestor nie uzyskał stosownego pozwolenia na budowę, co z kolei uzasadniało wszczęcie przez organy nadzoru budowlanego procedury uregulowanej w art. 48 Prawa budowlanego. Niezasadnym jest więc zarzut skargi zawarty w punkcie 5. Nadto organ I instancji poprzedził wydanie decyzji o nakazie rozbiórki postępowaniem legalizacyjnym, z którego jednak inwestor nie skorzystał. Zdaniem Sądu organy prowadzące kontrolowane postępowanie trafnie uznały, że przedmiotowa rozbudowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowiła samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego, a postępowanie legalizacyjne nie zakończyło się powodzeniem. Jednakże, pomimo tych okoliczności, Sąd uznał, że uzasadnionym będzie uchylenie zaskarżonej decyzji rozbiórkowej z powodu naruszenia art. 107 § 1 kpa, który nakazuje umieszczenie w treści decyzji administracyjnej rozstrzygnięcia. Nie należy oczywiście przez to rozumieć obowiązku zamieszczenia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, lecz takiego, które jednoznacznie wskazywałoby treść nałożonego obowiązku i to w taki sposób, by egzekucja tego obowiązku nie nastręczała wątpliwości interpretacyjnych. Jak wskazał bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1923/07 (Lex Omega nr 478303) "Rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Decyzja organu administracji nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji." W ocenie Sądu rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji nie spełnia tych wymogów, ponieważ nakaz rozbiórki orzeczony w kontrolowanym postępowaniu nie jest precyzyjny. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy organy nadzoru budowlanego dokonywały rozróżnienia pomiędzy robotami budowlanymi zrealizowanymi w ramach budowy stacji bazowej oraz robotami wykonanymi jako rozbudowa tej stacji bazowej. Dla prawidłowości orzeczonego nakazu rozbiórki konieczne jest precyzyjne wskazanie elementów objętych tym nakazem. Za niewystarczające Sąd uznał odwołanie się w sentencji decyzji rozbiórkowej do protokołu oględzin znajdującego się w aktach, lecz niestanowiącego załącznika do tej decyzji. Nie ulega wątpliwości, że elementem decyzji administracyjnej, w tym także decyzji orzekającej nakaz rozbiórki, może być załącznik. W takim przypadku załącznik powinien stanowić integralną część decyzji i musi być podpisany przez uprawnioną osobę. Natomiast odwoływanie się w sentencji decyzji rozbiórkowej do treści dokumentów sporządzonych przy dokonywaniu innych czynności procesowych i odrębnych od tej decyzji nieuchronnie skutkuje powstaniem nieścisłości co do zakresu nałożonego zaskarżoną decyzją obowiązku. Zauważyć też trzeba, że o ile sam inwestor, jako wykonawca przedmiotowych robót budowlanych, pewnie byłby w stanie rozstrzygnąć, których elementów stacji bazowej dotyczy decyzja, to pamiętać należy, że nałożony tą decyzją obowiązek w pewnych okolicznościach może podlegać egzekucji administracyjnej. Niezbędnym jest więc, by rozstrzygnięcie zawarte w decyzji rozbiórkowej było całkowicie jednoznaczne, nie zawierało żadnych nieścisłości i nie zmuszało do poszukiwania dodatkowych dokumentów w celu doprecyzowania nałożonego obowiązku. Wszelkie nieścisłości mogą powodować wątpliwości w przypadku ewentualnego wykonania zastępczego na etapie postępowania egzekucyjnego, a także wprowadzają niepewność co do zakresu obowiązku nałożonego przez organ administracji jednostkę. Wyjaśnić trzeba też, że uchylenie jedynie decyzji organu II instancji było spowodowane tym, że w ocenie Sądu usunięcie stwierdzonych uchybień nie wymaga przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym ramy określone w art. 136 kpa. Sąd uznał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego jest w stanie wydać rozstrzygnięcie zgodne niebudzące wątpliwości co do zakresu nałożonego obowiązku. W związku z powyższym orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. Natomiast uwzględniając skargę, Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości na podstawie art. 152 ppsa. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa. Strona skarżąca była reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem i dlatego zasądzono na jej rzecz koszty zastępstwa procesowego ustalone na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. nr 146, poz. 1188 ze zm.) oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461). Zatem na kwotę 757 zł złożyły się równowartość uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu sądowego (500 zł), koszty zastępstwa procesowego (240 zł) oraz opłata od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).