I SA/Wa 1250/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2014 r. sprawy ze skargi P. S.A. w W. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz skarżącego P. S.A. w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. syg.akt I SA/Wa 1250/13 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] marca 2013 roku, nr [...] Minister Skarbu Państwa biorąc za podstawę art. 138 § 2 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) w związku z art. 62 i art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 roku – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( DZ.U nr 133, poz. 872 ze zm. dalej jako ustawa przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną) po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2011 roku znak [...] w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 roku, znak [...] umarzającej postępowanie w przedmiocie przekazania na rzecz miasta na prawach powiatu [...] mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Zespołu Szkół [...] ( obecnie Zespołu Szkół nr [...]) z siedzibą w W. przy ulicy [...] – uchylił decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2011 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2010 roku umorzył postępowanie w sprawie przekazania na rzecz miasta na prawach powiatu [...] mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu Zespołu Szkół [...] (obecnie Zespołu Szkół nr [...]) z siedzibą w W. przy ul. [...]. Wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2011 roku Prezydent W. zwrócił się do Ministra Skarbu Państwa o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...]. W uzasadnieniu wskazywał, że będące we władaniu Zespołu Szkół Kolejowych mienie w postaci trzech nieruchomości, w tym jednej zabudowanej zgodnie z art. 48 ustawy przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną powinno zostać przekazane na rzecz Gminy W. wykonującej zadania powiatu jako miasta na prawach powiatu, która w wyniku reformy administracyjnej kraju przejęła również uprawnienia do prowadzenia m.in. szkół ponadpodstawowych. Skarżący wskazał, że decyzja z dnia [...] września 2010 roku rażąco naruszyła prawo poprzez nieuwzględnienie obowiązku ustawowego określonego w przepisach art. 48 i 60 wyżej powołanej ustawy. Po przeanalizowaniu sprawy Minister Skarbu Państwa w dniu [...] września 2011 roku wydał decyzję nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 roku, znak [...]. Prezydent Miasta W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po rozpatrzeniu sprawy Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] stycznia 2012 roku uchylił decyzję własną z dnia [...] września 2011 roku oraz stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 roku, znak [...]. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosło P. SA. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi P. SA wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2012 roku, syg. akt I SA/Wa 464/12 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Sąd podkreślił, iż zaskarżona decyzja naruszała art. 40 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie w toku prowadzonego postępowania ustanowionego pełnomocnika procesowego P. SA. Sąd wskazał, że powyższe uchybienie stanowiło podstawę do wznowienia postępowania –art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co musiało zostać uwzględnione przez sąd i stanowiło podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego organ ponownie rozpoznając sprawę ustalił i zważył co następuje: P. SA pismem z dnia 2 września 2011 roku ustanowiła pełnomocników w sprawie prowadzonej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 roku. Zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a. cała korespondencja w sprawie winna być kierowana do ustanowionych pełnomocników, a w przypadku nie zachowania powyższej zasady należy uznać, że doszło do naruszenia podstawowej zasady procedury administracyjnej określonej w art. 10 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że organ I Instancji doręczał korespondencje na adres P. SA zamiast na adres ustanowionych pełnomocników. Z tego względu w ocenie organu w sytuacji gdy organ I Instancji rażąco naruszył przepisy art. 10 i art. 40 § 2 k.p.a. należało wydać decyzję o charakterze kasacyjnym, gdyż organ II Instancji aby wydać decyzję rozstrzygającą merytorycznie musiałby przeprowadzić postępowanie w całości lub w znacznej części, a to nie mieści się w jego kompetencjach, bowiem treść art. 136 k.p.a. daje możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu tylko uzupełnienia postępowania dowodowego. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosły P. SA z siedzibą w W.. Skarżący zaskarżając decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2013 roku podnosił, że narusza ona przepis art. 40 § 2 w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów i przyjęcie, że nieprawidłowe zaadresowanie korespondencji do pełnomocnika może stanowić samoistną podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej, nawet w sytuacji gdy zostanie wykazane pełne uczestnictwo pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym, co miało w miejsce w niniejszym postępowaniu. Z uwagi na powyższe strona wnosiła o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podnosiła, że błędne jest stanowisko organu, iż naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. może stanowić samoistną podstawę uchylenia decyzji, w sytuacji gdy bezspornym jest, iż pełnomocnicy procesowi otrzymywali pisma w sprawie, składali oświadczenia związane z tymi pismami, a także gdy nie może budzić wątpliwości, że zasada czynnego udziału stron w postępowaniu nie została w żaden sposób naruszona. Wskazywali, że pełnomocnicy procesowi znali i zapoznawali się z pismami procesowymi w sprawie, znali treść zapadłej decyzji oraz zajmowali stanowiska procesowe w toku postępowania przed organem I Instancji. Fakt otrzymywania przez pełnomocników pism procesowych, ustosunkowania się do nich, złożenia przez nich stosownych wniosków procesowych pozwala uznać, że uchybienie z art. 40 § 2 k.p.a. nie wywołało żadnych ujemnych skutków procesowych dla P. SA. Argumentowali, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż art. 40 § 2 k.p.a. ma urzeczywistniać zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 § 1 k.p.a. Ich zdaniem przepis ten stanowi funkcję służebną w odniesieniu do art. 10 § 1 k.p.a. w tym sensie, że uchybienie mu w sytuacji gdy nie wywołało to ujemnych dla stron skutków procesowych nie powinno stanowić samodzielnej podstawy uchylenia decyzji administracyjnej. W tym zakresie skarżąca przedstawiła i podzieliła argumentację prawną zaprezentowaną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2007 roku, syg. akt II OSK 136/06 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2007 roku, syg. akt VI SA/Wa 332/07. W konkluzji swojej skargi skarżąca wskazała, że naruszenie art. 40 § 1 k.p.a. winno być oceniane przez pryzmat ujemnych skutków procesowych, a skoro po stronie P. SA takie nie nastąpiły, to i weryfikowana decyzja winna pozostać w obrocie prawnym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie. Podtrzymywał stanowisko, że naruszenie art. 10 i art. 40 § 2 k.p.a. stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania i dlatego należało wydać decyzję o charakterze kasacyjnym, a nie merytorycznym. Organ II Instancji nadal podtrzymywał, że aby wydać decyzję rozstrzygającą merytorycznie musiałby przeprowadzić postępowanie w całości lub w znacznej części, a to nie mieści się w jego kompetencjach, bowiem art. 136 k.p.a. daje możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego tylko jako uzupełnienie już przeprowadzonego postępowania dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Katalog rozstrzygnięć, możliwych do podjęcia przez sąd administracyjny w stosunku do zaskarżonej decyzji, precyzuje przepis art. 145 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Uwzględniając skargę, sąd może, w zależności od rodzaju stwierdzonego naruszenia, uchylić, stwierdzić nieważność lub wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Odnosząc się do wywiedzionych w skardze zarzutów Sąd zważył co następuje: Należy zauważyć, iż zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który stanowi, że ,, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać jakie okoliczności powinny być wzięte pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy’’. Zasadniczo organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji winien merytorycznie rozpoznać sprawę, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne, w sytuacji gdy spełnione są przesłanki art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej tego rodzaju może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w sposób rażący naruszono w nim przepisy procesowe( por. wyroki NSA z dnia 2 kwietnia 2001 roku, syg. akt IV SA 208/99; z dnia 21 grudnia 2000 roku, syg. akt IV SA 208/99). Wykładając przepis art. 138 § 2 k.p.a. należy zauważyć, że skoro ustawodawca użył spójnika ,,a’’ oznacza to, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest przesłanką konieczną uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest wykazanie, że ,, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie’’. Pojęcie powyższe jest pojęciem nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że pod wskazanym pojęciem należy rozumieć nieprzeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy uznać, iż zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. Organ odwoławczy decydując się na zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazał, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie art. 40 § 2 i art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie pełnomocnika P. SA i kierowanie korespondencji w toku postępowania w sprawie nieważnościowej na adres strony. Zdaniem Sądu sam fakt naruszenia przepisów postępowania, w tym przypadku art. 40 § 2 k.p.a. bez przedstawienia i wykazania, że postępowanie wyjaśniające, nie zostało przeprowadzone w stopniu wystarczającym do merytorycznego rozstrzygnięcia i nie można tego zrobić w trybie art. 136 k.p.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Dokonując wykładni przepisu art. 138 § 2 k.p.a. nie można pomijać treści przepisu art. 136 k.p.a. gdyż przepisy te pozostają w związku funkcjonalnym. Skoro wykładnia rozszerzająca nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać ten przepis tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy( por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 maja 2013 roku, syg. akt II SA/Łd 255/13). Organ uchylając decyzję organu pierwszej instancji w żadnym stopniu nie wskazał, na wadliwość postępowania wyjaśniającego, zakres w jakim stopniu to postępowanie winno być przeprowadzone ponownie i dlaczego nie można go uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a. Na organie odwoławczym ciąży obowiązek wskazania jakie okoliczności faktyczne, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 k.p.a. Nie czyniąc tego organ naraża się na zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy również zauważyć, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się w trybie nieważnościowym. W tym postępowaniu organ zasadniczo nie czyni na nowo ustaleń faktycznych w sprawie, a dokonuje oceny zaskarżonej decyzji pod kątem występowania przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ co prawda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołał się na braki postępowania wyjaśniającego, które nie mogą być usunięte w trybie art. 136 k.p.a., ale w ocenie sądu w żaden sposób nie wskazuje w jakim zakresie te braki występują i co organ winien ustalić przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Zasadniczo samo powołanie się na treść przepisu i jego zacytowanie nie może zostać uznane za prawidłowe zastosowanie przepisu art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. Należy zauważyć, iż faktycznie samo naruszenie przepisu art. 40 § 2 k.p.a. poprzez doręczenie decyzji stronie, a nie pełnomocnikowi w sytuacji gdy reprezentant strony zna treść rozstrzygnięcia, zajmuje stanowisko procesowe co do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie można uznać za mające istotny na wynik sprawy i nie może spowodować wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego, zwłaszcza, że Minister Skarbu Państwa pierwszy raz rozpoznając wniosek w trybie art. 127 § 3 k.p.a., mając ten sam materiał dowodowy wydał w dniu [...] stycznia 2012 roku decyzję merytoryczną, uznając, iż postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w pełnym zakresie. W związku z powyższym organ chcąc zastosować art. 138 § 2 k.p.a. winien oprócz wskazania naruszenia przepisów postępowania wskazać zakres sprawy, który winien zostać wyjaśniony przez organ pierwszej instancji, a który ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a nie może zostać uzupełniony w trybie art. 136 k.p.a. W przypadku zaś gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, to samo uchybienie art. 40 § 2 k.p.a., w sytuacji gdy sama strona nie czyni w tym zakresie żadnych zarzutów obliguje organ do merytorycznego rozpoznania sprawy. Z uwagi na powyższe biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) w związku z art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Biorąc za podstawę art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a Sąd orzekł o zwrocie kosztów postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych.